浙江省水资源百亿保障工程改革探讨
发布时间：2015-07-06 11:02
摘 要：针对浙江省水利投资现状，提出了水行政主管部门要根据本地水资源开发利用总体规划，提出供水工程的布局、规模、标准、水价等建设管理标准，把整个供水工程推向市场，通过竞争方式确定建设、运营、管理模式，鼓励采取股份制、股份合作制、bot、tot等多种方式进行建设和管理，提高水资源百亿保障工程运营效益。
关键词：水资源；bot； tot
1 水资源百亿保障工程市场化改革应遵循的原则
1．1 坚持政府推动与市场调节相结合的原则
水资源百亿保障工程作为支撑国民 经济 和 社会 发展 的重要基础设施，在推向市场的过程中，必须实行政府调控下的准市场运作方式。明确界定政府行为和市场行为，逐步解决政府在供水工程建设与管理中的“越位”、“缺位”和“错位” 问题 ，确立政府在供水市场开发中的主导地位；充分发挥市场对资源配置的基础性作用，引入市场竞争机制，完善水价形成机制，规范供水市场发展。
1．2 坚持社会效益和经济效益相结合的原则
供水工程是基础设施，既有公益性，又有经营性。在推进供水工程市场化改革的过程中，必须坚持社会效益和经济效益统筹兼顾，长远利益与近期利益统筹考虑。
1．3 坚持公开、公正、公平的原则
打破行业垄断，创造适合各类市场主体公平竞争的市场环境，增强竞争的透明度，杜绝暗箱操作。统一政策，建章立制，规范运作，内资外资一视同仁，内企外企平等参与。
1．4 坚持国家、水管单位、投资者三方利益兼顾原则
严格国有水利资产评估，在供水工程经营管理中实现国有水利资产保值增值；坚持与水利工程管理体制改革相结合，积极稳妥推进； 科学 确定投资回报，维护投资者合法权益。
1．5 坚持正确处理改革、发展与稳定三者关系的原则
既要把发展作为第一要务，从水利行业实际出发，以改革促发展，大胆探索，勇于创新，又要充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，把改革的风险和成本降到最低限度。
1．6 坚持因地制宜，分类实施的原则
结合各类水资源百亿保障工程特点，创新改革思路，多种形式并举，宜股则股，宜租则租，宜卖则卖，不搞一刀切。
2 浙江省水资源百亿保障工程投资模式的选择
2．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革
2．1．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革，是建立多元化水利投、融资机制的基础
从近几年全省各地供水工程市场化改革的实践来看，把供水工程推向市场，理顺各利益主体的关系，有利于吸引民营资本、外资、 金融 资本，解决建设资金短缺问题，缓解我省水资源“瓶颈”制约；通过深化供水工程建设与管理制度改革，进一步明晰所有权、放开建设权、经营权、管理权，调动外资、社会资金办水利的积极性。有利于盘活大量的国有供水工程存量资产，提高工程的管理水平，实现水资源百亿保障工程的良性循环。
2．1．2 加大政府调控力度，健全水资源市场调节机制
各级政府要按照把握规划权、控制取水权、放开建设权、搞活经营权、保证水安全的原则，根据经济社会发展规划和当地水资源实际，搞好水资源开发利用总体规划，做好供水工程总体布局，优化配置水资源，为供水工程市场化改革打下基础。对各类供水工程市场主体，严格供水市场准入制度，保证供水安全；加强对工程建设质量、工程运行维护、供水质量、防洪调度等方面的管理，保证供水工程的安全运行。
2．1．3 采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产
对新建水资源百亿保障工程按照工程设计概算评估总资产，采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产，具有多种功能的工程只将经营性资产推向市场，单一的供水工程全部资产推向市场。结合各类供水工程的实际， 正确选择bot、tot、股份制、特许经营、委托经营、拍卖、租赁和国有独资等产权组合和建设管理形式。
2．1．4 组建国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司
妥善解决水利国有资产出资人身份不明的问题。加强水资源百亿保障工程国有水利资产管理，明确供水工程国有资产出资人代表；从开发供水市场的战略高度出发，积极培育具有一定规模的国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司，负责供水项目等水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产保值增值责任。
2．1．5 对现有的大中型供水工程，应在明晰产权的基础上，区别不同的工程性质进行改革
单纯向城市和 工业 供水的水利工程，采取拍卖、租赁、股份制、股份合作制等多种形式，通过实行特许经营权招标的方式推向市场。既有公益性又有经营性功能的综合性供水工程，应科学界定经营性资产和公益性资产，把经营性资产剥离后推向市场；公益性资产可通过委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。对新建的大中型城市供水工程，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，放开建设权，搞活使用权，明确收益权。
2．2 对拟建水资源百亿保障工程采用“bot”投资方式
2.2.1 浙江省民间资金充裕， 应用 bot模式市场潜力巨大
bot模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将bot模式称之为“特许权融资方式”，它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。bot是build-operate-and-transfer的缩写，译为“建设-经营-移交”，意指根据合同安排，项目承办者承担建造。
目前 浙江省民间资金充裕，2007年中，浙江省各级金融机构人民币存款余额约1万亿元。如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标，发展内资bot项目无疑具有广阔的前景。同时，内资bot可以避免或减少外资bot所具有的许多风险，如 政治 风险、汇率风险等，极具发展潜力。
2.2.2 水资源百亿工程项目运用bot融资建设的意义
一是开拓了水利建设融资途径。国家财力的不足和投资体制的改革，使得多渠道筹资进行水利建设成为必然。bot融资方式的出现，成为水利建设融资的新途径，并为进一步深化水利建设投融资体制改革起到积极的促进作用。
二是减少了国家对水利设施建设的直接负担。bot运用于经营性水利项目中，可以减少国家对该类水利设施的直接财政投入，有利于集中财力进行大江大河治理和国家重点工程建设。
三是避免了国家的债务风险。bot项目的贷款风险由私人财团承担，政府亦不须提供项目投资、贷款担保，从根本上避免了国家的债务风险。
四是有利于水利建设技术的引进和创新。bot项目把融资者、承包商等各方的经济利益联系在一起，致使项目公司常在项目建设中提出并实施富于创造性的技术措施，从而缩短工期，节约资金。
2.2.3 bot模式开发水资源百亿保障工程的优点
（1）新型的国家水资源开发建设融资手段。
①bot项目融资是指通过项目的资产、收益作抵押来融资。它的特点非常适用于投资供水、水力发电和污水处理等投资回报稳定的水资源开发利用项目。
②我省部分经济不发达的地区，要大力开发水资源，首先要解决资金来源问题；其次，可以利用资本的杠杆效应，发挥政府有限资本的导向性作用。
③bot方式是推动水资源开发利用产业融资体制改革的有效形式，是鼓励和支持 社会 资本和产业资本向我省 经济 不发达地区水资源开发利用项目建设市场转移的重要方式。
④对项目业主来说，由国内外私营部门投资，减少了业主(政府)借债和还本付息的责任，项目融资的所有责任都移交到私营合同商身上，因而业主可以避免因某一基础设施的建设而背上财务负担。
（2）新型水资源开发利用建设手段。
①bot项目中，项目公司作为工程主体，全面负责水资源开发利用的资金筹措、工程建设、运营管理，使得项目投资主体与运作主体相统一，从根本上解决了水资源开发建设过程中的“委托代理成本” 问题 。
②bot方式可降低政府在水资源开发建设中因“信息不对称”造成的风险，它将项目投资主体与项目运作主体合二为一，政府只负责水资源开发利用项目建设结果的监控，大大降低了监督成本，而将质量风险转移给了项目公司，有效保证了工程质量。
③bot工程建设有利于提高项目的运作效率。bot项目贷款控制严格，而且私营 企业 为了减少风险，获得更多收益，会主动加强管理，控制造价，防止业主国际公共建设资金超支现象发生，业主也可因此获得宝贵的管理经验。
（3）实现水资源开发利用产业化、市场化的有效方式。
①bot方式可改善并明晰水资源开发利用项目的产权结构，明确政府(特许经营权授予方)、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成水资源开发利用产业协调运转、有效制衡的经营管理机制。
②bot方式可促进政府职能的转变，有利于改善行政主管部门的执法力度，有利于加强水资源开发利用企业的自律行为。
③bot方式可促进水资源开发利用企业进行技术革新和 科学 管理，降低企业运营成本，实现水资源开发利用产业良性 发展 。
2.3 对已建的水资源百亿工程采用ｔｏｔ模式
2.3.1 水利工程 应用 tot方式的可行性
tot融资方式只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争。准公益性水利项目涉及到公众消费者的安全和利益，政府有明确的责任负责投资建设。而采用tot方式融资，转让的只是特许经营期内的经营权，不涉及产权、股权这一敏感问题的要求。保证了政府对基础设施的控制权，易于满足我国特殊的经济及 法律 环境tot项目的特许期是固定的，不存在投资者永远占有的问题。因此，期满时政府将收回项目的一切经营权，tot方式项目融资在政策上和法律上都是可行的。20世纪90年代，我国政府颁布了一系列有关基础设施项目投融资体制的重要政策，初步确立了市场条件下投资的风险约束机制和投资管理机制。从而为tot项目融资方式的成功开展提供了良好的法律政策环境。中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，社会公益型项目由政府财政统筹安排，并广泛吸引社会资金参与。《决定》为社会资金进入水利事业提供了思路。2004年国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，要求放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。
我国水利项目建设需要大量的资金，政府继续鼓励境内外资本进入水利事业。准公益性水利项目中可经营性资产的产品市场稳定，有可靠的收益前景，再加上利用tot模式投资风险小，见效快，这都是利用tot模式对准公益性水利项目进行项目融资的可行性因素。
2.3.2 tot融资模式应用水利工程优点
(1)从我国水利工程发展的现状看，单纯依靠国家投入资金的增量已不能满足经济发展对水利的需求。特别是随着专业银行的商业化，企业投资主体地位的形成，水利事业要在保持资金增量稳定增长的同时，努力盘活现有国有资产存量，把“死”资产变成“活”资金，实现存量资产的重组和流动。因此，tot融资方式符合国有企业改革的大方向，有利于加快水利事业改革的步伐。
(2)有利于盘活国有资产存量，减少政府财政压力。采用tot方式进行直接融资，政府将所建成的水利工程经营权转让，根据特许经营权协议，直接从外商那里融资，不会增加政府外债规模和财政负担，同时也分散了政府投资风险。
(3)有利于提高项目的运营管理水平，提高项目的运行效率，使得该项目的效益达到最大化。首先，tot投资方式中的投资者在购买现有资产后，追逐利润最大化的动机通常会使投资者引进先进技术设备、拓展资产的规模，提高赢利能力。这有利于这部分资产的保值增值。其次，tot投资方式引入私营集团来运营、管理基础设施，往往会带来先进的经营理念和科学的管理 方法 。许多私营集团具有丰富的运营经验、专业的管理队伍、先进科学的管理方式，这对改善管理、提高服务质量大有裨益。因此采用tot融资方式引入境内外投资者，可以打破国家对的垄断经营状态，有利于逐步建立起开放、有序、公平竞争的市场环境，加快我国市场经济的进程。
因此在水利项目中利用tot方式进行融资不仅是可行的，而且可以为水利建设提供新的资金来源，提高资产的经营效率。
3 结论
各级水行政主管部门要根据本地水资源开发利用总体规划，提出供水工程的布局、规模、标准、水价等建设管理标准，把整个供水工程推向市场，通过竞争方式确定建设、运营、管理模式，鼓励采取股份制、股份合作制、bot、tot等多种方式进行建设和管理，提高水资源百亿保障工程运营效益。
参考 文献
［1］刘耀祥.项目融资在水利建设中的应用 分析 ［ｊ］.水利经济,2006，(4).
［2］张汉亚.我国水利投资和运行机制 研究 ［ｊ］.
关键词：水资源；bot； tot
1 水资源百亿保障工程市场化改革应遵循的原则
1．1 坚持政府推动与市场调节相结合的原则
水资源百亿保障工程作为支撑国民 经济 和 社会 发展 的重要基础设施，在推向市场的过程中，必须实行政府调控下的准市场运作方式。明确界定政府行为和市场行为，逐步解决政府在供水工程建设与管理中的“越位”、“缺位”和“错位” 问题 ，确立政府在供水市场开发中的主导地位；充分发挥市场对资源配置的基础性作用，引入市场竞争机制，完善水价形成机制，规范供水市场发展。
1．2 坚持社会效益和经济效益相结合的原则
供水工程是基础设施，既有公益性，又有经营性。在推进供水工程市场化改革的过程中，必须坚持社会效益和经济效益统筹兼顾，长远利益与近期利益统筹考虑。
1．3 坚持公开、公正、公平的原则
打破行业垄断，创造适合各类市场主体公平竞争的市场环境，增强竞争的透明度，杜绝暗箱操作。统一政策，建章立制，规范运作，内资外资一视同仁，内企外企平等参与。
1．4 坚持国家、水管单位、投资者三方利益兼顾原则
严格国有水利资产评估，在供水工程经营管理中实现国有水利资产保值增值；坚持与水利工程管理体制改革相结合，积极稳妥推进； 科学 确定投资回报，维护投资者合法权益。
1．5 坚持正确处理改革、发展与稳定三者关系的原则
既要把发展作为第一要务，从水利行业实际出发，以改革促发展，大胆探索，勇于创新，又要充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，把改革的风险和成本降到最低限度。
1．6 坚持因地制宜，分类实施的原则
结合各类水资源百亿保障工程特点，创新改革思路，多种形式并举，宜股则股，宜租则租，宜卖则卖，不搞一刀切。
2 浙江省水资源百亿保障工程投资模式的选择
2．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革
2．1．1 推进水资源百亿保障工程市场化改革，是建立多元化水利投、融资机制的基础
从近几年全省各地供水工程市场化改革的实践来看，把供水工程推向市场，理顺各利益主体的关系，有利于吸引民营资本、外资、 金融 资本，解决建设资金短缺问题，缓解我省水资源“瓶颈”制约；通过深化供水工程建设与管理制度改革，进一步明晰所有权、放开建设权、经营权、管理权，调动外资、社会资金办水利的积极性。有利于盘活大量的国有供水工程存量资产，提高工程的管理水平，实现水资源百亿保障工程的良性循环。
2．1．2 加大政府调控力度，健全水资源市场调节机制
各级政府要按照把握规划权、控制取水权、放开建设权、搞活经营权、保证水安全的原则，根据经济社会发展规划和当地水资源实际，搞好水资源开发利用总体规划，做好供水工程总体布局，优化配置水资源，为供水工程市场化改革打下基础。对各类供水工程市场主体，严格供水市场准入制度，保证供水安全；加强对工程建设质量、工程运行维护、供水质量、防洪调度等方面的管理，保证供水工程的安全运行。
2．1．3 采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产
对新建水资源百亿保障工程按照工程设计概算评估总资产，采取多目标水利工程投资和费用分摊办法，划分经营性资产和非经营性资产，具有多种功能的工程只将经营性资产推向市场，单一的供水工程全部资产推向市场。结合各类供水工程的实际， 正确选择bot、tot、股份制、特许经营、委托经营、拍卖、租赁和国有独资等产权组合和建设管理形式。
2．1．4 组建国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司
妥善解决水利国有资产出资人身份不明的问题。加强水资源百亿保障工程国有水利资产管理，明确供水工程国有资产出资人代表；从开发供水市场的战略高度出发，积极培育具有一定规模的国有或国有控股的水务集团或水利国有资产运营公司，负责供水项目等水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产保值增值责任。
2．1．5 对现有的大中型供水工程，应在明晰产权的基础上，区别不同的工程性质进行改革
单纯向城市和 工业 供水的水利工程，采取拍卖、租赁、股份制、股份合作制等多种形式，通过实行特许经营权招标的方式推向市场。既有公益性又有经营性功能的综合性供水工程，应科学界定经营性资产和公益性资产，把经营性资产剥离后推向市场；公益性资产可通过委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。对新建的大中型城市供水工程，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，放开建设权，搞活使用权，明确收益权。
2．2 对拟建水资源百亿保障工程采用“bot”投资方式
2.2.1 浙江省民间资金充裕， 应用 bot模式市场潜力巨大
bot模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将bot模式称之为“特许权融资方式”，它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。bot是build-operate-and-transfer的缩写，译为“建设-经营-移交”，意指根据合同安排，项目承办者承担建造。
目前 浙江省民间资金充裕，2007年中，浙江省各级金融机构人民币存款余额约1万亿元。如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标，发展内资bot项目无疑具有广阔的前景。同时，内资bot可以避免或减少外资bot所具有的许多风险，如 政治 风险、汇率风险等，极具发展潜力。
2.2.2 水资源百亿工程项目运用bot融资建设的意义
一是开拓了水利建设融资途径。国家财力的不足和投资体制的改革，使得多渠道筹资进行水利建设成为必然。bot融资方式的出现，成为水利建设融资的新途径，并为进一步深化水利建设投融资体制改革起到积极的促进作用。
二是减少了国家对水利设施建设的直接负担。bot运用于经营性水利项目中，可以减少国家对该类水利设施的直接财政投入，有利于集中财力进行大江大河治理和国家重点工程建设。
三是避免了国家的债务风险。bot项目的贷款风险由私人财团承担，政府亦不须提供项目投资、贷款担保，从根本上避免了国家的债务风险。
四是有利于水利建设技术的引进和创新。bot项目把融资者、承包商等各方的经济利益联系在一起，致使项目公司常在项目建设中提出并实施富于创造性的技术措施，从而缩短工期，节约资金。
2.2.3 bot模式开发水资源百亿保障工程的优点
（1）新型的国家水资源开发建设融资手段。
①bot项目融资是指通过项目的资产、收益作抵押来融资。它的特点非常适用于投资供水、水力发电和污水处理等投资回报稳定的水资源开发利用项目。
②我省部分经济不发达的地区，要大力开发水资源，首先要解决资金来源问题；其次，可以利用资本的杠杆效应，发挥政府有限资本的导向性作用。
④对项目业主来说，由国内外私营部门投资，减少了业主(政府)借债和还本付息的责任，项目融资的所有责任都移交到私营合同商身上，因而业主可以避免因某一基础设施的建设而背上财务负担。
（2）新型水资源开发利用建设手段。
①bot项目中，项目公司作为工程主体，全面负责水资源开发利用的资金筹措、工程建设、运营管理，使得项目投资主体与运作主体相统一，从根本上解决了水资源开发建设过程中的“委托代理成本” 问题 。
②bot方式可降低政府在水资源开发建设中因“信息不对称”造成的风险，它将项目投资主体与项目运作主体合二为一，政府只负责水资源开发利用项目建设结果的监控，大大降低了监督成本，而将质量风险转移给了项目公司，有效保证了工程质量。
③bot工程建设有利于提高项目的运作效率。bot项目贷款控制严格，而且私营 企业 为了减少风险，获得更多收益，会主动加强管理，控制造价，防止业主国际公共建设资金超支现象发生，业主也可因此获得宝贵的管理经验。
（3）实现水资源开发利用产业化、市场化的有效方式。
①bot方式可改善并明晰水资源开发利用项目的产权结构，明确政府(特许经营权授予方)、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成水资源开发利用产业协调运转、有效制衡的经营管理机制。
②bot方式可促进政府职能的转变，有利于改善行政主管部门的执法力度，有利于加强水资源开发利用企业的自律行为。
③bot方式可促进水资源开发利用企业进行技术革新和 科学 管理，降低企业运营成本，实现水资源开发利用产业良性 发展 。
2.3 对已建的水资源百亿工程采用ｔｏｔ模式
2.3.1 水利工程 应用 tot方式的可行性
tot融资方式只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争。准公益性水利项目涉及到公众消费者的安全和利益，政府有明确的责任负责投资建设。而采用tot方式融资，转让的只是特许经营期内的经营权，不涉及产权、股权这一敏感问题的要求。保证了政府对基础设施的控制权，易于满足我国特殊的经济及 法律 环境tot项目的特许期是固定的，不存在投资者永远占有的问题。因此，期满时政府将收回项目的一切经营权，tot方式项目融资在政策上和法律上都是可行的。20世纪90年代，我国政府颁布了一系列有关基础设施项目投融资体制的重要政策，初步确立了市场条件下投资的风险约束机制和投资管理机制。从而为tot项目融资方式的成功开展提供了良好的法律政策环境。中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，社会公益型项目由政府财政统筹安排，并广泛吸引社会资金参与。《决定》为社会资金进入水利事业提供了思路。2004年国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，要求放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。
我国水利项目建设需要大量的资金，政府继续鼓励境内外资本进入水利事业。准公益性水利项目中可经营性资产的产品市场稳定，有可靠的收益前景，再加上利用tot模式投资风险小，见效快，这都是利用tot模式对准公益性水利项目进行项目融资的可行性因素。
2.3.2 tot融资模式应用水利工程优点
(1)从我国水利工程发展的现状看，单纯依靠国家投入资金的增量已不能满足经济发展对水利的需求。特别是随着专业银行的商业化，企业投资主体地位的形成，水利事业要在保持资金增量稳定增长的同时，努力盘活现有国有资产存量，把“死”资产变成“活”资金，实现存量资产的重组和流动。因此，tot融资方式符合国有企业改革的大方向，有利于加快水利事业改革的步伐。
(2)有利于盘活国有资产存量，减少政府财政压力。采用tot方式进行直接融资，政府将所建成的水利工程经营权转让，根据特许经营权协议，直接从外商那里融资，不会增加政府外债规模和财政负担，同时也分散了政府投资风险。
(3)有利于提高项目的运营管理水平，提高项目的运行效率，使得该项目的效益达到最大化。首先，tot投资方式中的投资者在购买现有资产后，追逐利润最大化的动机通常会使投资者引进先进技术设备、拓展资产的规模，提高赢利能力。这有利于这部分资产的保值增值。其次，tot投资方式引入私营集团来运营、管理基础设施，往往会带来先进的经营理念和科学的管理 方法 。许多私营集团具有丰富的运营经验、专业的管理队伍、先进科学的管理方式，这对改善管理、提高服务质量大有裨益。因此采用tot融资方式引入境内外投资者，可以打破国家对的垄断经营状态，有利于逐步建立起开放、有序、公平竞争的市场环境，加快我国市场经济的进程。
因此在水利项目中利用tot方式进行融资不仅是可行的，而且可以为水利建设提供新的资金来源，提高资产的经营效率。
3 结论
各级水行政主管部门要根据本地水资源开发利用总体规划，提出供水工程的布局、规模、标准、水价等建设管理标准，把整个供水工程推向市场，通过竞争方式确定建设、运营、管理模式，鼓励采取股份制、股份合作制、bot、tot等多种方式进行建设和管理，提高水资源百亿保障工程运营效益。
参考 文献
［1］刘耀祥.项目融资在水利建设中的应用 分析 ［ｊ］.水利经济,2006，(4).
［2］张汉亚.我国水利投资和运行机制 研究 ［ｊ］.