世界电信产业管制体制改革的比较与借鉴

　　 论文 关键词:电信产业　改革　有效竞争　借鉴

　　论文摘要:以自由化、市场化与国际化为特征的世界电信产业改革浪潮席卷全球,西方主要发达国家纷纷通过放松管制、打破垄断与鼓励创新,寻求实现与维持本国电信产业有效竞争的途径,并通过完善电信立法推动和保障改革的顺利进行。同时,世界主要电信公司也通过兼并重组提高综合竞争力,加快业务间的交叉融合,谋求新的竞争优势。它们的许多成熟经验与做法值得我们借鉴和思考,这将有助于推动我国电信产业管制体制改革的深入,完善电信产业的结构,以实现有效竞争和提高电信产业的绩效。

　　一、世界电信产业的自由化改革趋势

　　随着世界各国电信服务的不断 发展 ,特别是发达国家开始由传统的电信服务向综合性、智能化的信息服务方向演变,各国的电信政策发生显著的变化,管制的重点从保持电信服务的政府性、国家性转向规范电信服务的市场竞争,重点以电信管制法制化为手段,打破垄断,引入竞争机制,培育有效竞争力量。

　　目前,电信产业管制改革的国际浪潮实质是自由化、市场化、国际化,其目的是实现有效竞争。如日本在1985年4月,将原国有的日本电报电话公司实行了民营化,改名为“日本电信电话株式 会计 ”(ntt),将电信市场向民间和国际开放,取消政府垄断的管制。美国司法部则在1984年指控美国电报电话公司垄断了美国电信设备市场、长途电话市场和区域性电话市场,将该公司分割为7个地区性经营公司,美国电报电话公司只经营长途电话业务。1996年,克林顿批准了新的电信法,完全放开美国电信市场。而英国于1981年通过电信法实现邮、电分家,英国电信公司(bt)成立。澳大利亚在1989年成立了澳大利亚电信公司(austel),电信法规管理与 企业 经营彻底分家。1989年,德国通过电信法,电信与邮电分家,解除 网络 电话服务以外的一切市场限制。1990年,法国电信政企分开,开放增殖业务和用户设备市场。实践证明,由于 科学 技术的发展和应用(如以交换机的数字化、新传输技术、 计算 机化和小型化为特征的技术演进,极大地增强了电信网络的能力与容量,使得电信基础设施建设成本下降很快,许多企业具有了建设和运营电信网络的能力。)以及作为基础产业的电信服务承担着普遍服务和 经济 增长催化器的任务,使得电信产业越来越趋向于一个依赖新技术、新服务和竞争性的行业。竞争对于电信产业发展的贡献是巨大的。如图1与图2所示,企业用户电信业务一揽子价格在有竞争的市场比无竞争的市场下降快得多。在有竞争市场上,住宅用户电信业务价格已经下降,在无竞争市场其价格反而上涨。

　　以美国为例。美国电信产业由于坚持以市场为中心,因而得以在世界上处于遥遥领先的地位。例如,竞争使美国电信网数字化的进程大大加快。早在1987年美国电报电话公司已经预见到其电信网到2010年将成为全数字网,由于竞争压力,这个数字化扩展进程大大加快了,现在美国电报电话公司的长途网实际上早已是全数字网了。

　　另外,在自由化浪潮和竞争加剧的同时,伴随而来的是世界电信企业在竞争中走向新的集中,掀起了史无前例的兼并浪潮(具体见下文)。并且由于处于信息时代,这个从竞争到集中,进而形成新的垄断的过程大大加快了。笔者认为,这种“垄断—竞争—新垄断”的过程是在市场背景下资源重新优化配置的过程,也是技术进步与市场竞争的必然结果,新垄断有助于推动技术进步,有助于电信技术标准的统一和局部性的跨国网络互联。面对自由化下的新垄断趋势,政府应主要通过强化 法律 管制(如反垄断法等),在防止垄断者滥用垄断地位的同时,允许具有对称实力的竞争性公司存在以防止单寡头垄断。因此 中国 在电信立法方面亟待完善,应积极借鉴国际国内经验教训,在电信管制体制改革中注意兼顾,逐步对外开放、动态有效竞争、保护民族电信产业等多重目标,维持垄断与竞争的最优替代效率。

　　二、世界电信产业管制改革模式比较及其借鉴

　　发达国家对电信产业的管理主要依靠市场机制来调节其运行,而政府的主管部门主要通过制定各种行业政策、行业立法和经济杠杆来参于调节电信产业发展。但基于电信服务具有全程全网和在全社会范围内的普遍服务性特征,基于电信产业还涉及国家的主权和安全、信息、保密等问题,各国也大都对电信产业采取比较集中的行业管理,主要的管制模式有:

　　设立专门的独立管制机构,如美国、英国、澳大利亚、新加坡等。在美国,联邦通信委员会(fcc)是对电信产业实施监督和管制的独立行政委员会,在英国,电信署即电信管制局是电信事业的监督机构。承担了许可证管理,维护竞争活动,对设备的认可,以及对电信政策提出建议等职责,在电信领域内起交易委员会的作用。

　　邮电部和管制机构共同行使行业管理职能,如德国、中国等。联邦德国自1995年1月1日开始在联邦政府下设联邦邮电部(管制委员会与其共存),邮电部下设联邦邮电管理局,其下分别设有德国邮政股份公司、德国电信股份公司、德国邮政银行股份公司,实行邮电部与管制机构双重监督管理下的公司制经营管理体制。而中国在1998年3月撤消了邮电部,成立信息产业部,随后在信息产业部下设电信管理局,以新颁布的《电信管制条例》为依据,审核电信经营者的资格,根据电信产业的需求规模,发放电信业务经营许可证,对电信服务价格和质量进行管制,协调和仲裁电信企业间的矛盾,监督和制裁电信企业的不正当竞争行为等。没有设立专门的管制机构,而由邮电部行使管制职能的国家有日本和韩国等,这些国家比较注重电信行业的立法工作,一般都正式出台了《电信法》,以法的力量去约束电信管制部门及电信企业的行为,规范电信市场。

　　以上三种管制模式的目的都是为了实现政企分开和电信管制的法制化。电信管制部门只作为政府的行政职能部门,在行业立法先行的基础上,考虑到电信待业的特殊性,对全国的电信企业实行管制下的竞争,并随着经济环境、社会环境和技术条件的日趋成熟,朝着自由化竞争的方向前进。

　　比较中外电信管制模式可以看出,中国的电信管制仍不完善。虽然中国设立了独立的电信管理局,并将国有的中国电信按业务纵切为中国电信、中国移动、中国邮政和中国卫星通讯等公司,但仍缺乏更加权威规范的统一的《电信法》来协调政府和企业的行为,而中国电信、中国移动等公司由于其资产的国有性质以及与电信管理局同属信息产业部管理,实际上还是难以解决政企不分的问题。同时于1993年成立的中国联合通信公司力量太弱小,尚不能形成有效竞争的市场状态。笔者认为,中国电信管制应参照英美模式,结合本国国情,完善电信立法,强调基础网与电信运营业务的分离,加速电信企业股份制改造的进程,加大引入外资和民间资本的力量,培育有效竞争力量。如参照美国所电信产业的一体化主导企业——美国电话电报公司分割为7个地区性经营公司的做法,加大省级电信公司的独立性和经营自主权。而最适合中国国情的做法是,参照英国“双寡头垄断政策”,在对电信产业的市场结构进行适度改革的同时,扶植和保护“幼小”的中国联合通信公司的发展,强调寡头竞争地位的对称性,而防止把中国电信拆分过细。

　　三、世界电信产业自由化对中国电信产业的影响与借鉴

　　开放与竞争是当前世界电信产业发展的最显著特征。这种开放是一种大区域,甚至是世界范围的开放。如在1997年2月,wto在日内瓦达成一项有56国参加,代表全球90%(约6 000亿美元)电信市场的协议,以确保新兴电信公司能与已有的大型电信公司开展直接竞争。1998年1月1日,欧盟开放了封闭已久的电信市场,使之进入全面竞争状态,自由竞争规则不仅适用于本地电信业务和无线通信业务,也适用于长途电信业务和有线通信业务。

　　国际化竞争的必然结果是全球电信公司通过兼并走向集中。近年来,电信产业的兼并浪潮席卷全球,如表1和表2所示,世界电信企业以兼并为契机,进行跨地区跨部门的战略性产业重组,组建集团军,实现资本扩张。值得研究的是,这股兼并潮并未阻碍世界电信产业的竞争趋势,反而使电信产业的国际化竞争愈演愈烈。其特点是:(1)强强联合,实现优势互补;(2)购并方式多样化;(3)购并的目的是为了增强企业的国际竞争力,扩大和占领市场;(4)计算机和通信产业相互购并,计算机网络与通信网络二者合一的趋势明显;(5)政府的积极支持为企业并购推波助澜。

　　中国加入wto后,中国电信管制部门为消弱市场垄断力量,增强中国电信产业的竞争活力,对中国电信实施分割政策是十分必要的。但为了对付来自外国公司的竞争,分割又不宜过细,而应以实现有效竞争为目标,重组电信产业市场结构。主要理由是中国电信企业与世界大型电信企业相比规模还是太小,如中国电信在1997年的营业大约为185.12亿美元(按1美元=.4元人民币换算),仅仅是当年日本电信电话公司的29.08%,即使是当年排名第10位德国曼内斯曼公司的营业额也比中国电信多34.18亿美元,面对国际电信市场上出现的兼并潮,中国电信企业的规模急需扩大,否则在国际电信市场竞争中难以取得优势。此外,还应加强计算机网、电视网和通讯网的融合,实现优势互补,不断扩大企业经营规模和服务领域,增强自身竞争力。

　　因此,对 中国 电信 企业 采取分割政策时,要充分考虑到国际竞争压力,以实现有效竞争为目标,重组电信产业的市场结构。一是对电信产业内现有企业经营业务的管制,使之趋于有效竞争;二是完善对市场进入的管制,从动态上保证电信产业处于有效竞争状态。其中,重点是对中国电信的经营业务的管制,首先按 自然 垄断性对中国电信的所有业务进行分类,然后将自然垄断性业务和非自然垄断性业务相分离,在移动通信和增值电信服务等领域竞争,保护固定 网络 业务(即市话和长话)的完整性。

　　为了从动态上保证中国电信产业的市场结构处于有效竞争状态,中国电信产业主管部门和电信企业应积极借鉴发达国家在政府管制、开放竞争、适度规模、产业融合等方面的成熟运作经验,使电信产业的管制与竞争更符合 科学 性。如在固定电话领域,政府应在通过政策倾斜扶持中国联通加快 发展 的同时,进一步引入新的竞争力量,以打破中国电信在固定电话业务领域的高度垄断,因为中国联通在该领域的市场竞争力上处于绝对劣势。而在移动通讯领域,则应主要通过新业务的优先许可、新技术的优先应用等措施扶持中国联通迅速发展,扩大市场份额,以取得对中国移动竞争的力量适度平衡。根据中国信息产业部公布的2000年电信业务统计公报,2000年中国电信产业的电信业务总量为4 494亿元,其中国固定电话业务的垄断经营者中国电信的业务量为1 743亿元(长话737亿元,本地电话928亿元,两者合计1 665亿元,占其业务总量的95.5%),移动电话业务的垄断者中国移动业务总量为2 096.7亿元,两者合计占全国电信业务总量的85.44%,而在固定电话和移动电话领域的主要竞争者中国联通,其业务总量为641亿元,仅占全国电信业务总量的14.26%。因此,从市场结构看,中国联通与中国电信与中国移动分别处于不对称的双寡头垄断竞争。这里分别对固定电话业务和移动电话业务的竞争强度,选用herpindall index(h)计量模型测算:

　　公式为:h=∑(xi/t)2,(i=1~n) (1)

　　其中h—herpindall index,t—市场总规模,xi—各个企业的市场份额;n—该行业企业总数。在完全竞争市场中,h指数等于0,而在完全垄断市场上,h指数为1,即市场竞争的不完全性与h指数成正比。我们选取用户市场份额作为市场总规模的衡量指标加以 计算 ,可得出如下结果:

　　固定电话市场竞争强度:

　　h1=(14 480/1 451.2)2+(32.2/1 451.2)2≈0.9956　1/h1≈1.0044

　　移动电话市场竞争强度:

　　h2=(6 652/8 526)2+(1 874/8 526)2≈0.9068　1/h2≈1.1027

　　即中国联通与中国电信、中国移动分别在固定电话和移动电话领域的市场支配力方面存在着明显的力量不对称。我们可以清楚地看到,中国固定电话市场实际上由1.0044个电信企业所瓜分,中国联通的市场影响力仅为0.44%,中国电信实际上是处于单寡头垄断地位。而中国移动电话市场则相当于被1.1个电信企业瓜分,市场竞争者的影响力只为10.27%,处于明显的劣势。

　　如果考虑电信企业包括运用业务交叉手段在内的综合优势,则应选取电信业务收入作为衡量指标加以计算,可得出如下结果:电信业务综合竞争强度:

　　h3=(1 743/4 494)2+(2 096.7/4 494)2+(641/4494)2+(13.3/4 494)2≈0.39　1/h3≈2.56

　　由此可见,中国联通的竞争优势主要来自包括增值电信服务在内的一体化综合优势与范围 经济 性。而就中国固定电话与移动电话的单独业务市场而言,均是高度垄断的,可以认为市场仍然是失效与低效的,并没有形成有效竞争状态。

　　因此,中国电信管制部门除了采取优惠政策鼓励联通公司继续开拓固定电话与移动电话业务外,还应允许广播电视部门利用已建立的广播电视网提供市话、甚至长话服务,并要求有线通信网络经营企业与广电网互联互通,共享通信网络资源,实现“一网两用”,进而逐步建立由电信网、计算机网和电视网“三网合一”的通信网,在提高网络利用效率与经济效益的同时,积极培育国内竞争力量。此外,在电信产业对外开放的过程中,注意通过资本联合与技术联合相结合的方式,优先培育国内产业竞争者的竞争力量,达到提高电信产业市场绩效、服务质量与增强民族电信产业国际竞争力的目的。

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