试论永州市山塘建设管理的现状与对策

【论文关键词】山塘　建设管理　主要对策　永州市
　　【论文摘要】山塘作为山丘地区小型或微型水利基础设施，点多、面广，分布不均，大多数兴建于20世纪60年代，为各地农田灌溉和农业生产，发挥了重要作用；由于投入不足、管理不善、年久失修，其功能和效益极大衰减。文章以永州市为例，对目前山塘建设管理中存在的主要问题，进行了具体的分析和阐述，提出了如何搞好山塘建设管理的主要对策和新途径，将有利于农业生产的发展和新农村建设。

　　永州市地处湖南省西南部，属亚热带山丘区，境内群山连绵，丘陵起伏；全市辖9县2区，188个乡镇5356个行政村，总人口570多万人，其中：农业人121428．85万人，非农业人1：3141．71万人；全市耕地面积26．90万hm(403，49万亩)，其中：水田22，59万hm(338．84万亩)，旱地431万hm(64．65万亩)。境内旱洪灾害自古频繁，一直有先洪后旱，旱洪交加的特征；洪灾常以暴雨、山洪形式出现，多沿溪河两岸发生，时间较短；旱灾往往范围广，时间长，有“洪水一条线，旱灾一大片”的俗语之说，干旱少水成为制约全市农业综合能力提高和农村经济发展的“瓶颈”。
　　1　山塘的基本现状
　　截至2007年底．全市已建设各类水利设施20多万处，其中：大型水库2座、中型水库29座、小型水库1328座，山塘18．8万余口(其中容量5万m3以上的骨干山塘6．5万多口)；
　　全市山塘总数占已建设各类水利设施的90％以上，蓄水总量约为45亿m。，为全市大中小型水库蓄水总量的2．5倍．占境内年均产水量194亿m3的23％。这些山塘分布在各个乡村，绝大多数属村组集体所有．点多面广．是当地保水抗旱的“主力军”，为全市农村农田灌溉和农业增产丰收，发挥了巨大而不可替代的重要作用。但绝大多山塘都是20世纪60～70年代修建，由于种种原因，全市山塘不同程度地存在老化失修，淤积严重，功能退化等问题。据调查统计，目前全市山塘蓄水能力不到原蓄水量的60％，实际灌溉面积不到设计标准的60％，并且存在不少病险安全隐患，抗旱保水作用和效益日渐减弱。
　　2　存在的主要问题
　　从20世纪80年代实行联产承包责任制以来．永州市农村小型水利设施维修基本处于停顿，山塘淤泥越来越厚、渗漏抛荒日益严重、灌溉能力日趋萎缩等等。目前，在山塘建设管理存在如下突出问题：
　　(1)总量不够，分布不均。在全市大小山塘中，微型山平塘多，骨干山塘少，从满足全市农田灌溉和新农村建设的角度来看，山塘总量仍然不够，还不能满足农业生产发展和新农村建设的需要；同时，全市山塘分布不均，北面多、南面少，其中仅祁阳县大小山塘就有7万多口，占全市山塘总数的37％。由于山塘总量不够，加之分布不均，因此永州还没有从根本上解决水旱灾害的难题，目前全市还有35个乡镇188个村的农业生产“靠天吃饭”，122万多农村人121饮水安全得不到保障，不少村庄连消防用水都无法保障。
　　(2)质量不高，病险严重。由于全市大多山塘兴建于20世纪60～70年代，受当时资金、建材和技术条件的限制，建设标准低，质量差。经过30—40年的运行，大部分山塘因维修经费无法落实、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出现老化和损坏，形成病险或隐患工程，诸如坝体或塘埂变得单薄、渗漏、软基，涵管断裂、堵塞现象，有的甚至成为空塘。经调查和初步统计，目前全市有13万余口山塘存在不同程度的病险情，只有通过限制蓄水或腾空库容来确保度汛安全。
　　(3)管理不善，功能衰退。山塘属于小型或微型水利工程，其管理比不上上型号的水库，没有专门管理机构和人员。计划经济时代，主要依靠农村集体经济组织来管理农村山塘水利基础设施；有的大队或生产队即使派人兼管山塘．也是采取“记工分”的形式，给予山塘管理人员十分微薄的报酬．因此管理人员无积极性，加之其管理模式陈旧，山塘维修、建设与管理得不到有力支持。20世纪80年代中期，随着农村联产承包责任制的实施，特别是进入市场经济时代后，由于管理模式未创新，投入跟不上，农村小型或微型水利基础设施基本无人管理，很多地方小型或微型水利建设管理基本处于停滞状态。大部分山塘出现病险情，灌溉渠道渗漏严重，渠道淤积逐年加深，灌溉面积不断减少，灌溉功能和效益急速衰减。
　　(4)投入不足，后劲不强。2005年前，由于国家对水利建设的投资主要是投向大江大河和上型号的重点水利工程．总体上说，农村山塘的建设管理基本得不到国家公共财政的“惠顾”，而主要是靠农村集体经济和村民自力更生；从计划经济年代的集体投工投劳，历经“水利义务工”和“劳动积累工”，虽然对山塘的建设与管理起了一些积极的作用，但还是“杯水车薪”，无法满足农业用水和生产发展的需求。特别是近两年，中央惠农政策出台后，“两工”被取消，实施“一事一议”政策后，以前的投入机制已过时，而新的投入机制尚未形成，农民既不愿出钱．也不积极投工，一些有利于加快农村水利发展的政策仍停留在口头和纸张上，加上村集体资金匮乏，许多问题得不到解决，农村山塘的维修、建设和管理“乏力”，从一定程度上制约了农村经济的发展。

　　3　主要对策和建议
　　(1)提高认识．强化组织领导。小型农田水利工程特别是山塘建设管理是农村工作和水利工作的重要内容之一，是改善农民生存环境、生产和生活条件，促进农村脱贫致富奔小康的必备工程，同时也是一项情系广大农村群众的德政工程、民心工程，应列入各级政府和部门的工作目标管理考核内容。当前农业和农村经济发展进入新的阶段，小型农田水利工程建设面临一系列新课题，各级党委、政府应高度重视，树立小型农田水利工程建设是农业和农村经济发展重要基础的观念，充分认识小型农田水利工程建设不仅是加快农业和农村经济发展的现实需要．也是促进农村经济发展的长期任务，为此，各级领导特别是水利部门要一级抓一级，真正做到思想、领导、任务、责任和奖罚“五落实”。

　　(2)创新机制，加大建设投入。要切实抓好山塘等小型农田水利工程设施前期规划．拓宽投资渠道，建立和完善多元化的投入机制。具体来说，就是要“争取国家的、增加地方的、捆住其他的、调动农民的、吸引社会的”。一是积极力争国家对小型农田水利工程的投入。近年来，中央财政设立了小型农田水利工程设施建设补助专项资金，出台了《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》，宁远县被国家纳入“民办公助”小型农田水利工程实施建设试点县，总投资规模为440万元．其中：中央财政补助67万元，省、市县各配套67万元．其他为群众自筹，工程项目主要以山塘兴建加固、渠道衬砌防渗、渠系建筑物改造为主，该项目已经竣工验收，成效显著：二是市县区两级政府相应增加公共财政对小型农田水利建设的投入。2007年，永州市政府立足农村水利实际，制订出台了《农村重点骨干山塘整治奖励办法》，规定骨干山塘的整治资金来源以群众投工投劳为主，市、县区政府以奖代补资金为辅；市水利局、市财政局对山塘整治验收合格确认后，市政府对每口骨干山塘平均奖励2000元．大多数县区按照市里的要求对每口骨干山塘平均奖励1000元；三是整合农村各类涉水资金。采取“渠道不变、用途不变、各投其资、各记其功”的办法，用规划整合项目，用项目整合资金，把农田水利基本建设投入、以工代赈、农业综合开发、扶贫开发、商品粮基地建设、土地开发整理、烟田建设等能用于小型农田水利建设的资金整合集中、统筹使用，提高资金使用效益与效率；四是积极引入信贷投入机制，拓宽山塘建设投资渠道；五是改革产权盘活资金投入．实行以资产换资金，以工程养工程。近年来，祁阳县在大村甸镇3个村进行了小型水利产权改革试点，将山塘的经营权至少出租10年以上，一次性收回租金，解决山塘整修资金问题；这3个村的21口山塘、1座小型水库全部被人租赁养鱼，租金达30多万元。同时，按照“谁投资、谁开挖、谁经营、谁受益、”的原则，筹集资金55万元，新开骨干山塘3口．整修、清淤山塘15口。目前，全县已有6300口山塘、41座小型水库通过改革产权筹集到了建设资金，这一经验目前正在全市推广。
　　(3)突出重点，加强综合整治。随着新农村建设的稳步推进．作为小型或微型水利基础设施的山塘，其地位和重要作用已引起社会的广泛关注，在一定意义上说，搞好农村山塘综合整治与管理，既是农民自己的责任，也是政府应当重视和履行的职责．在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不应把农村山塘建设管理当作“包袱”甩掉，完全靠社会力量或市场机制．也不能沿用计划经济体制下政府包揽过多等不恰当的做法。对过去的做法不能一概否定，而应当总结成功的经验，发挥好的传统．在找出体制与机制上存在的深层次矛盾下，进一步深化和探求山塘建设管理机制改革。永州市对骨干山塘整治，实现了历史上的新突破，2007年市水利局根据市政府的具体要求．配套下发了《关于下达骨干山塘整治三年规划方案的通知》．从2007年开始3年内市财政拿出2000万元，对全市10000口重点骨干山塘的整治，实行以奖代补，主要整治病险情况较严重、灌溉规模较大的骨干山塘，其中2007年已拿500万元补2500口山塘；2008年拿700万元补3500口山塘；2009年拿800万元补4000口山塘。这一政策的实施，迅速激发了广大干部群众大办水利的热情，以骨干山塘整治为重点的农田水利基本建设热潮迅速在全市形成，截止目前，2500口山塘整治已全部完成．在山塘整治热潮带动下．各地新建各类塘坝169处，水池1024口，灌溉机井692处．新增蓄水能力1701万m。同时．对其他山塘整治，按照“一事一议”的原则．由受益群众村组投入，有条件的乡镇可适当补贴完成整治；实行承包、租赁、出售、股份制等形式的山塘．由业主投资整治；这样使山塘既能发挥出应有的灌溉、养殖效益，又能实现以塘养塘的良性循环。
　　(4)完善管理，充分发挥效益。要探索建立与家庭联产承包责任制相适应的农村山塘投资和经营管理体制，调动农民管好用好现有山塘、投资兴建新的山塘的积极性。加快建立各类农民用水合作组织，以“一事一议”的方式，引导和组织农民投工投劳兴建、维修、管护好山塘。同时，大力推行山塘产权制度改革，通过租赁、拍卖、承包、股份制改造等形式改革现有农村山塘小型水利工程，使之发挥最大效益，盘活水利资产；实施防汛抗旱、综合经营、工程管理“三位一体”管理模式的创新，替代过去的农村集体经济组织的管理；加强“水商品”意识，通过组建用水户协会来管理农村山塘。将农村山塘建设管理引向健康、有序的长效管理方向发展．以使工程发挥永续效益。另外，要加强山塘的安全管理。首先要摸清山塘的“家底”，将山塘基本情况和存在的病险情分类登记造册，村组要落实安全管理人员，发现病险情．及时组织力量对病险山塘进行除险加固，确保安全。对一些运行情况已远远达不到原设计指标、维修成本大于效益，安全隐患无法消除或经济社会效益不大的山塘，可按规定予以报废，退库返耕，退塘还林。