浅析公务员行政公务行为的界定标准

　[摘要]关于公务员行政公务行为的界定问题，学术界有很多观点，但都有一定的局限性，本文在评价各种学说的基础上，根据公务员行政公务行为判断标准的构成要素，认为公务员行政公务行为界定应依据程序标准和实体标准的双重标准符合说。
　　[关键词]公务员；行政公务行为；行政权
　　
　　一、学术界关于公务员行政公务行为的主要学说
　　
　　由于享有行使行政权的自然人同时具有一般公民和公务员的双重身份，所以如何区分该自然人行为的性质显然是非常重要的。因为它不仅关系到该自然人相应行为的效力，而且关系到由谁承担相应行为的责任，关系到相对人和行政主体(即国家)的利益。而这项区分工作的关键是找到判断公务员行政公务行为的标准。
　　当前，我国关于公务员行政行为的界定标准，主要有以下几种学说：
　　（一）单一标准说，包括主观说和客观说。主观说是以公务员行为时的意图和目的为标准的学说。由于行政行为中行政机关及其工作人员都有主观意思的存在，所以该说又分为行政机关主观说和公务员主观说。前者认为，某一行为是否属于公务行为应以行政机关的意思表示为准，即必须是在执行行政机关的命令或委托事项的范围内；后者认为，是否是公务行为应重点考察行政机关工作人员主观上的意思，只要其行为的意图和目的是执行职务，就可以认定其为公务行为，缺少这种意图和目的，即使外人看起来有公务行为的象征，也不能认定为公务行为。客观说又称形式说或外表标准说，这是西方多数学者所持标准。该说认为公务行为的判断应以公务员行为的外部特征为标准，在客观上、外形上、社会观念上属于职务范围的行为，都是公务行为。具体说，它包括在三种行为：即公务员执行其职务行为所必要的行为或协助执行职务的行为；公务员执行其接受的命令或受托的职务；足以认定公务员的行为与执行职务有关的行为。这种学说，仅仅从主观或客观方面来作出判断，因此存在很大的片面性。
　　（二）两项标准说。该说以行为人的身份和行为人的职权为依据，认为“公务员利用其公务员身份或职权所进行的一切活动，不论这种活动是否越出了他的地域管辖权，也不论这种活动是否逾越了他的专业管辖权”，都是公务行为。持此类观点的学者认为，区分公务员的个人行为和公务行为比较复杂，如果让相对人去识别公务员进行的行为哪些是或不是行政机关命令或委托的事项是行不通的。所以，直接以身份和职权为要素，将公务员利用其身份或职权的行为全部归入公务行为范围。这在某种程度上与现代行政法追求保护相对人合法权益的宗旨相吻合。但是，这一观点无意中违反了行政效益原则，对公务员利用其身份或职权的所有行为均作公务行为处理必然大大损害行政机关的公众形象，也直接影响行政效率。
　　（三）三项标准说。该说以划分公务员个人行为与单位行为为基础提出公务行为的判断应以下述三项标准为依据：（1）公务员的行为以所属单位名义作出的，属单位行为，以自己名义作出的，属个人行为；（2）公务员的行为是在他的职责范围内作出的，属单位行为；如果超出职责范围，必须结合第（1）和第（3）项标准作综合考察；（3）公务员的行为是执行单位的命令或委托，不管单位命令或委托是否超越权限，概属单位行为。单位的民事行为与行政行为可以根据各自行为的特征来确认，具有平等有偿特点的行为一般是民事行为。该学说以名义、职责范围为要素，将只有是基于行政机关命令和委托，并以行政机关的名义实施的公务员行为归入公务行为，而把其他的违法行使职权的公务员行为都排除在外。
　　（四）四项标准说。该说也从公务行为与个人行为的角度来界定公务行为，它提出确定划分公务行为和个人行为的标准必须以依法行使职权原则、行政职权合理原则、紧急处置原则为基础，进而再从行为主体、行为形式要件、行为实质要件和行为人的主观要件四个方面对行为的性质进行认定。公务行为必须符合四个条件，一是作出该行为的自然人有公务员的主体资格，二是该自然人必须以有该项行政职权的行政机关的名义实施行为，三是该行为必须是公务员行使职权范围内的行为，四是实施行为的公务员主观动机和目的必须正当，只有出于依法执行公务的动机和保障相对人合法权益目的的行为才能认定为公务行为。总之，一句话，只有完全合法行使职权的公务员行为才属于公务行为。另外，该学说还提出，越权行为如果出于公务员的疏忽大意、认识有误或职责不明，就行为人的主观动机和目的而言，他处于一种执行公务的心理状态，至少没有意识到自己是在职权范围外活动，因此这种行为仍属公务行为，其越权应视为执行公务中的一种过失。该学说认为只有公务员在行为时名义、职权、动机和目的均符合法律的执行职务行为才属于公务行为，把公务行为严格界定在合法范围内，而非法行为如超越职权、滥用职权等，则被排除在公务行为之外。
　　（五）综合标准说。该学说不对判断标准进行限定，认为公务行为的判断是一个具体情况具体分析的过程，行为的时间、地点、目的、职责权限、名义、方式、法律适用等都是综合考虑要素，不能绝对以某一要素或绝对以所有要素为识别标准。该学说灵活性最强，似乎也最可取，只是这种灵活性却不能解决根本问题，因为不同的裁判者会得出不同的综合考察结论。
　　
　　二、公务员行政公务行为的构成要素
　　
　　从上述分析中，我们可以看到每一种学说都有一定的可取之处，但都存在不足之处，并不能很准确和全面地界定出行政公务行为。基于此，我们觉得很有必要对公务员实施的一个行为的各种相关要素进行一一剖析，从而得出一个比较理想的界定其行为的公务性的判断标准，这些要素主要包括：
　　第一，时间要素。即公务员在上班期间所为的行为是公务行为，下班后所为的行为是个人行为。但是，以时间为标准无法回答上班时从事私人行为和下班后出于职业道德进行实质公务行为的情况。
　　第二，地域要素。行政职权本身包含地域管辖权，以地域范围为标准判断公务行为。但是地域标准无法解决地域内行为人既可进行公务行为，也可进行私人行为的难题。
　　第三，职责要素。即公务员在其职责范围内所为的属于公务行为，职责范围之外的行为属于个人行为。但是，属于职责范围以外的行为可能是超越职权的违法公务行为，因而它只是说明合法公务行为与不合法公务行为的一个识别要素，实际上并没有直接揭示公务行为的性质，无法解释越权公务行为的情况。
　　第四，名义要素。即表明身份。指行为人在进行公务行为时明示或暗示表明行政人身份并同时表达以某行政主体名义行使职权。没有表明身份的行为显然不属于公务行为(除非立法有例外规定，比如秘密侦查公务行为不允许表明身份后再行为)，但是这个标准不能解决行为人假借行政主体的名义实施的个人行为的问题。

第五，目的要素。按照目的或者意志要素，出于私人目的的行为属于个人行为，出于公务目的的行为则属于公务行为；反映个人意志的行为属于个人行为，反映行政主体意志的则属于公务行为。但是目的本身需行为结果的推导性决定了这一标准的无法操作性。
　　显而易见，上述各种要素都无法单独构成行政人公务行为的必要条件和充分条件，如果将它们全部作为标准又必然出现互相矛盾而导致无法得出最后结论的情形。因此笔者认为，这些标准并不能完全把公务行为和个人行为区分开来，我们必须重新确定一个比较理想的判断标准。 　三、公务员行政公务行为的重新界定
　　
　　周佑勇在《行政法原论》一书中，提出了判断公务员行政公务行为的两个最根本标准：一是程序标准；二是实体标准。笔者非常赞同的。因为，任何行政行为都是实体内容和程序形式两方面内容的统一，两者互相支撑，缺一不可。因此，行政公务行为作为一种行政行为，也应该由程序和实体两方面构成。
　　（一）程序标准，亦可称形式标准。现代各国行政程序法对行政人进行公务行为时的基本程序要求是表明身份，这既是保障相对人(被管理方)合法权益的需要，也是确保行政人忠于职守的需要。在有些没有行政程序成文法的国家，这种程序规则已被确认为基本的公正原则。表示身份意指行政人在进行公务行为时向被管理方明确声明或通过动作和公务标志说明他具有某种行政职权并已开始行使行政职权的行为。没有这种声明便无法达到行为的公务性质，除非立法作出了例外的规定。明确声明通常以口头和书面两种形式进行。这种声明一般应公布被代表行政主体的名称，以使相对人明了眼前的真正的国家代表——行政主体。暗示声明通常由行为动作与公务标志结合而成。这种声明必须足以达到使相对人要相信其代表某行政主体进行管理行为的程度。所谓公务标志是指为使社会识别用于表明具备某种行政人身份或用于行政的器具的外形标记。如公安人员佩带的制服、警车、电警棍、“执勤”袖套、手枪等。
　　（二）实体标准。国家公务人员的公务行为实质上其所在行政主体的具体行政行为，其本质属性在于它在运用国家行政权力处理事务，公民个人的行为是不可能具有这一属性的。因而，只有职权才是行政公务行为实体要素的唯一内容，而不是以主观目的为内容。一个人没有职权其行为肯定不可能为公务行为，但有职权的公务人员在表明身份以后的行为则不一定就是公务行为，这需要进一部分析职权运用的情况。
　　总之，通过上述程序标准和实体标准的双重描述，公务员行政公务行为达到了“内容和形式的统一”。即认定公务员行政公务行为时，应以程序性标准为前提，以实体性标准为基础，只有公务员所行使的行为具有了程序性标准和实体性标准的双重属性时，这样的行为才是行政公务行为。
　　
　　[参考文献]
　　
　　 1.罗豪才.行政法论.光明日报出版社.1988:317.
　　2.罗豪才.行政法学.