治理理念下的高等教育的发展路径

作者简介：李彩虹（1983-），女，甘肃静宁人，深圳大学高教研究所硕士生，主要从事高等教育管理研究。
　　在高等教育管理中，直接的利益相关者主要体现在大学、政府和市场三个方面，其权力结构则体现为学术权力、行政权力和市场权力三者，这就是伯顿·克拉克所提出的“权力三角形”[1]。高等教育的宏观管理，实际上就是处理大学与政府、大学与市场的关系问题。在大学与政府、市场的权力博弈中，往往会出现行政权力越位、市场趋利性干扰等导致学术自由受损，以及“政府失灵”和“市场失灵”的问题，也会出现学术权力的“越位”——尽管这种状况出现的概率很小——这就需要介乎大学与政府、大学与市场之间的第三方来加以协调。随着我国社会管理体制改革的深入，治理理念被广泛接受，公民社会逐步形成，第三部门成熟壮大，成为社会治理的重要力量，高等教育第三部门参与下的治理，也必将改变高等教育宏观管理架构和模式。
　　一、治理是一种新的社会管理理念
　　治理（governance）一词最初源于拉丁文和古希腊文，表示主导、驾驶某事物。最原始的意思是船舵，后来引申为选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正。治理历来与统治、管理等词混合使用，直到20世纪90年代中期，治理理念开始广泛流行，并且出现在包括经济、公共管理、社会学及政治学等诸多领域。1995年全球治理委员会发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告指出：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。”它包括组织的正式制度和规则，也包括一些非正式制度。它有四个特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[2]。
　　近年来我国学者将治理理念引入，作为推动社会管理改革的重要理论。王诗宗在其《治理理论及其中国适用性》一书中总结了治理理论的基本内容，其中包括：第一，去中心化，即国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方、社会等组织分权；第二，多中心化，即政府将不是公共事务治理的唯一主体，而政府与其他组织的共治、社会的自治将成为一种常态；第三，治理需要借助于市场机制，但反对对市场调节作用的过分推崇；第四，多种水平的治理和多种工具使用的并存，治理也可以在国家、地方多种水平如“全球治理”、“地方治理”上进行；第五，治理理论强调，在治理过程中，国家（政府）和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者；第六，公民参与社会管理，第三部门成为社会主要的组织载体[3]。治理意味着控制和指导组织的各种制度，包括组织的控制权力，监督、决策、评价机制以及组织结构的有效设计以保证组织的分权与制衡，实施组织内外部激励机制的完善；意味着对组织的管理、运作进行有效的监控，确保信息的透明度和组织的有效性。有效的治理也能通过各种健全的机制，防止权力的滥用，确保组织目标的实现等。
　　治理与管理的区别在于：首先，二者主体不同。管理的主体是社会的公共组织，而治理的主体既可以是公共组织，也可以是私人组织，还可以是公共组织与私人组织的合作。治理是国家政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共组织与私人机构的合作。其次，二者权利的产生基础和运作方式不同。管理的权力来自于统治阶级的授权，其运行方式是自上而下的，通过发号施令、制定政策等对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理的权力来自于公民大众的认可，它主要通过合作、协商、确立共同的目标等方式对社会公共事务进行管理，治理的权力是多元的。相对而言，治理更强调民主和公平参与。再次，二者的适用范围和组织网络不同。管理是一个制度性的概念，体现了国家的意识形态，而治理是一个社会性的概念，体现的是市场原则。相对于管理来说，治理的概念更为宽泛，它的适用边界是全社会，可以是公司的治理、大学的治理、社区治理，甚至是全社会的综合治理。从组织网络来说，管理体系是按照严格的责任制度层级划分的网络。而治理是参与者平等合作的自主性网络。最后，二者实施方式不同。管理的基本方式是控制，而治理的实施方式是服务。控制代表的是强制，而服务代表的是合作、奉献。治理机构要求每一个成员以平等身份加入共同体，共同体以其成员的利益为宗旨，治理机构的全部工作就是服务[4]。
　　二、高等教育宏观治理需要第三部门
　　“第三部门”是20世纪七八十年代以来，在政治学、社会学及管理学等领域兴起的一个概念，它代表了政府和企业以外，非公非私并从事着政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事[5]，弥补“政府失灵”和“市场失灵”现象的一类组织。20世纪70年代以来，随着发达国家市场体制危机的暴露和凯恩斯主义、福利国家危机的产生，人们开始探索国家和市场领域以外的“第三条道路”，也称为“既不是自由市场，又不是福利国家”的第三域。从80年代开始，与“第三部门”相关的非营利组织、非政府组织等在全世界范围内如火如荼地建立了起来。有关“第三部门”的研究相继在社会学、政治学、管理学等领域兴盛起来。
　“第三部门”的概念最早由美国学者Levitt提出。Levitt认为以往人们将社会组织一分为二，非公即私的划分太粗糙，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织，它们从事着政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事，Levitt将这类组织统称为“第三部门”。此后，“第三部门”在世界范围内被广泛使用，各国也根据自己的不同国情需要将其定义为不同的名称，如非政府组织、非营利组织、公民社会组织、慈善组织、志愿团体、社会团体、草根组织、民间组织等。随着第三部门的广泛使用及 各国不同国情的影响，人们对第三部门概念的理解逐渐泛化。但本质上，第三部门组织不仅不是政府组织也不以营利为目的，而且以“志愿捐助与义工服务”为其“成为‘第三’的重要特征乃至基本特征”[6]。这类组织主要从事着政府和私营企业“不愿做，做不好或不常做”的事。
　　治理在一定意义上就是一种共治，即政府、社会组织和相关利益者的共同管理。高等教育的治理可以分为宏观和微观两个场域，前者就是本文探讨的如何处理高校、政府、市场的关系，后者则是高校内部的治理结构和治理模式问题，主要是处理校内学术权力和行政权力的关系以及教师学生如何参与管理。
　　宏观层面上，政府不是公共事务治理的中心和唯一主体，原来政府的管理对象（如大学）以及其他社会组织（如第三部门）也不是被动的被管理对象或无关的组织，大学在一定意义上的自治，以及第三部门参与下的政府、大学、市场的共治将成为一种常态。在这里，高等教育第三部门获得了存在发展的合理性、合法性和必然性。
　　第三部门参与高等教育宏观治理，是弥补“政府失灵”和“市场失灵”，克服大学自治缺陷的必然。随着社会的迅速发展和大学功能的拓展，大学早已走出象牙塔，成为“后工业社会”的“轴心机构”[7]。大学不仅关系着社会的持续发展、国家的综合实力，也关系着民族的前途。政府有充足的理由要求大学的发展符合国家利益，而市场也有足够的兴趣从大学获得技术、人才、文化等资源。这就使政府、市场对高等教育的关注、干预和影响成为必然。但政府的直接干预和市场的直接介入势必严重破坏大学的学术自由，而大学脱离政府、社会（市场）的“完全自治”也必然步入迷途或陷入困境。我国长期以来的中央集权制不但使政府的行政权力过大，而且大学内部管理的行政化官场化也十分严重。同时，我国市场机制尚不成熟，市场本身存在许多不完善的地方，高等教育“市场化”带来许多弊端，学术和资本结缘产生的学术资本主义也腐蚀着“价值中立”的学术自由精神。并且，大学在中国是“舶来品”，学术自由、大学自治、教授治学的大学精神缺乏深厚根柢。因此“政府失灵”、“市场失灵”和“学术失灵”现象在我国显得尤为突出。这就更需要有独立的第三方介入治理结构，形成大学、政府、市场和第三部门共同治理的格局。作为第三方，这类组织能够在政府、市场与大学间起到“缓冲器”的作用。它不偏向于政府或市场，也不偏向于大学，而是作为一个独立于政府、市场与大学的第三者来协调大学与其外部利益相关者之间的关系，它“‘了解高等学校’，‘同情它们的需要’，并为它们向政府讲话”；同时，它也了解政府，并努力使高校体谅政府。这类组织实质上充当了政府和大学间的“桥梁”[1]（156～160）。对于大学与市场的关系亦然。这类组织就是高等教育领域的第三部门组织，简称高教第三部门组织。
　　知识社会的兴起和公民社会的强大，教育民主化、大众化的发展也迫切要求各方利益相关者参与高等教育治理。日渐强大的社会民间力量逐渐成为社会第三方力量。高等教育第三部门组织就是社会第三方力量的代表，是公民社会的重要组成部分。高等教育第三部门组织就是这样一类组织，它由社会民众和相关专业人士构成，是一个非政府、非营利，以公益为目的组织。这类组织不仅能够弥补政府和市场在管理大学过程中的失灵现象，而且作为公民社会的重要组织，也是广大民众参与高等教育管理的重要载体。
　　由此可见，高等教育第三部门组织的出现有其历史必然性。治理理念下的高等教育第三部门组织在高等教育管理中应该充当缓冲器的角色，在大学和政府、大学和市场间起协调、沟通、缓冲、合力和制衡的作用。
　　三、高等教育第三部门概观
　　我国对第三部门的研究起步较晚，对高等教育第三部门的研究更滞后。在一段时间里，高等教育研究领域对高教中介组织有所研究。从组织性质和功能上来看，高等教育第三部门和高教中介组织有相当多的交集，但第三部门的概念比中介组织更加宽泛一些。可以这样说，第三部门是相对于社会管理而言的，其社会基础是公民社会的产生和成熟，与治理理念有紧密联系；而中介组织是相对于市场运作而言，其社会基础是市场经济的建立与发展，与市场理论密切相关。将中介组织理论引入高等教育宏观管理，实际上探讨的多数是第三部门的问题。换句话说，与其用中介组织理论来探讨，不如用第三部门理论来研究。至于有些学者将大学本身看成第三部门，我们是不能苟同的。理由是无论从组织特征、组织功能、发展历史，还是存在依据、运行规律，大学与第三部门都是迥异的。
　　从职能来说，高等教育第三部门组织可分为四种类型：
　　（1）拨款、融资类高等教育第三部门。其主要职责是通过对大学运作的评估，为政府提供投资的意见和建议，或者通过发展教育基金会等机构，扩大社会市场对高等教育的投资，缓解政府在高教投资上的压力。由于其采用第三部门组织管理模式，秉承组织的高透明度和强计划性，自治程度高且专业性强，使政府逐渐增强了对这类组织的信任。这类组织逐渐发展成政府的“智囊库”，除融资、拨款外，还能为政府的高教政策和规划提供咨询和建议。从世界范围看，拨款、融资类高教第三部门主要以各类大学拨款委员会和教育基金会为代表。例如英国的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会，印度的大学拨款委员，美国各州负责分配州立大学经费的专门委员会及某些州成立的高等教育管理委员会，澳大利亚大学委员会，日本国立学校特别账户[8]及我国香港的大学教育资助委员会等。
　　（2）评估类高等教育第三部门。主要包括那些独立的高等教育评估组织和认证机构。如美国高校六大地区性民间认证机构、美国高等教育评估机构认证委员会、日本大学基准协会、英国高等教育质量保证署，等等。目前我国官方主导建立的评估机构因其组织上依附于政府部门，缺乏独立性，所以并不符合高教第三部门的属性。一些民间大学排名类组织，因其具有营利性等市场组织的特征，也不符合高教第三部门的特征 。
　　（3）服务类高等教育第三部门。主要指那些为高等教育的发展提供服务、保障的第三部门组织。这类组织主要在考试、人才交流及人才就业方面提供服务。在英美等国家，大学的入学考试一般是由非官方性的考试机构举办，如英国的中学毕业考试是由东安格里亚、伦敦大学学校等8个考试中心负责进行。A类考试是由牛津大学、剑桥大学、伦敦大学及联合招生委员会等9个考试中心举办。这些考试组织是独立于国家的，它们根据国家颁布的教学大纲及要求提出适合各年龄段学生的考试大纲，自行组织考试、评分，最后将考试成绩上报教育部[9]。美国由于教育权属于各州而联邦政府无权干预各州的招生录取事务，因此，美国没有官方性质的统一的全国大学入学考试机构，几乎全部的大学入学考试都是由第三部门组织主持的。美国早年就有大学入学考试委员会等中立考试机构。1947年，为了协调各考试机构之间的矛盾及其不一致性，美国高等教育理事会、卡内基教学促进基金会和大学入学考试委员会合并了各自的教育测试项目部门和人员，组建了非营利的独立学术机构——美国考试服务社（ETS）。1959年，美国另一个著名的民间考试机构——美国大学考试公司成立，“教育考试服务中心”和“美国大学考试公司”都不隶属于美国任何政府部门，都是具有权威和影响力的非官方、非营利的第三部门组织[10]。
　　（4）行会、协会类的高等教育第三部门。这类组织由大学、大学教师、大学学生分别以职业行会或专业协会的形式构成，主要发挥着以下职能：协调各国高校与政府、市场的关系，维护大学学术自由，保护师生权益，促进高校间交流与合作及影响政府高教政策等。在欧美学术自由保护较好的国家，这类组织较多且发展较成熟。如美国的高等教育理事会、社区学院协会、美国州立大学和学院协会、北美大学联盟、全国州立和赠地大学协会、全国独立学院与大学协会、高等教育协会、大学教授协会、大学和学院联合会，英国的全国大学正副校长委员会、大学教师协会、全国大学生联合会，法国的大学校长会议，德国的大学校长联合会、大学联合会、德国大学生联合会和社会主义德国大学生同盟，日本的教师联合会、国立大学协会、私立大学协会，意大利的教授委员会，等等。
　　我国也存在一些高等教育领域的协会组织，如全国教育工会（1979）、中国高教学会（1983）、中国高等教育管理研究会（1984）、中国高等学校评估研究会（1994）等，但这类协会因其组织上对政府部门的依附性过强，导致自身独立性缺失，缺少第三部门的特性和职能。此类组织离真正的第三部门组织还有一段很大差距。
　　四、建立健全我国高等教育第三部门之管见
　　第三部门在我国发展起步较晚，由于外部环境不太成熟，发展过程中遇到的制度性障碍较多，其发展相对缓慢。尽管近年中国大陆诸如公益慈善类的组织有所发展，但完全符合“第三部门”的组织非常有限，而高等教育领域的第三部门组织更是寥若晨星。
　　从我国高等教育领域第三部门的现状来看，除了部分不以营利为目的的纯民间类高等教育中介组织基本属于高等教育第三部门外，由政府主导建立的半官半民高等教育中介组织由于其官方色彩浓厚、独立性差等因素，尚不能算作严格意义上的高等教育第三部门，市场上存在的大量营利性中介机构也不属于高等教育第三部门组织。这两类组织大部分有转化为第三部门的必要和可能。
　　目前我国高等教育类似第三部门、主要发挥第三部门作用的组织（姑且称为“类第三部门”），从体制上来说，有半官半民的和纯民间的两类。半官半民但以官方主导的有教育部学位与研究生教育发展中心、普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会、教育部高等教育教学评估中心等全国性高教评估机构，北京高等学校质量评议中心、江苏省教育评估院等省市高等教育评估机构；全国高校学生信息咨询与就业指导中心及各省市组建的人才交流及就业高等教育服务类机构；国家教育发展研究中心、国家教委教育信息管理中心等高等教育咨询服务类机构；中国留学服务中心、中国教育国际交流协会等留学服务类机构；国家自然科学基金委员会、北京大学教育基金会、清华大学教育基金会等高等教育筹资融资类机构；中国高等教育学会、国家教委直属高校工作咨询委员会等，纯民间的此类机构有霍英东教育基金会、上海汽车工业教育基金会、宝钢教育基金理事会等融资机构，以“广东管理科学研究院”武书连等主持的中国大学评价课题组为代表的高等教育排名机构，以及大量的留学中介、人才信息服务中介等服务类高等教育中介组织。
　　总的来说，目前我国高等教育的“类第三部门”组织，存在两类突出问题：一是由官方主导建立、半官半民的机构带有浓重的官方色彩，未能成为独立的第三部门机构；二是民间举办的机构，存在明显的营利性质，也不符合第三部门非营利性的特征。
　　我国高等教育第三部门尚未真正建立起来的原因在于：一是观念层面上尚未广泛树立公民社会、高教治理需要第三部门的理念；二是体制层面上政治体制改革滞后，政府职能转变、权力下放均未能到位，对民间组织的发展疑虑重重，掌控严格，管理僵死；三是法制层面上有关法律法规缺失，无法为第三部门的发展完善提供法制保障；四是机构层面上缺乏自律机制，人才匮乏，专业性不足，制度不健全，资金来源得不到保证，等等。
　　针对以上存在问题及其原因，我们提出如下几点发展我国高等教育第三部门的建议：
　　首先，在政府层面上，一要加快转变职能，准确定位角色。随着我国市场经济的发展，政府的执政理念要加快转变，在社会管理领域内逐渐从“划桨者”转变为“掌舵者”，为高等教育第三部门的发展创造条件。二要完善相关法律制度。我国要建立和发展高等教育第三部门组织，相关法律、法规及各项制度的完善必不可少。三应积极培育、扶持并促进民间高教第三部门组织的发展。政府要给予第三部门发展的空间，降低准入门槛，让它们依法自主发展，并把部分管理职能让渡给第三部门。四要推进我国半官半私高教中介组织“第三部门”化转制。政府有责任推动此类组织逐渐转变成为非政府性、自治性、非营利性、志愿性、公益性、组织性的性质 ，完成第三部门化转制。五是加强监管，规范行为。对高等教育第三部门组织要积极鼓励、主动培育、理顺关系、明确分工、分类指导、加强监管、完善其运行机制。对于拨款融资类、评估类的机构要加强建设，建立相关的高等教育拨款机构，努力创建一批元评估、鉴定机构；对于服务类的机构，除考试类的需向第三部门转制外，留学中介、信息咨询类的可以让其向市场运行模式发展；对于行会协会类机构，则有必要降低准入门槛，去除官方色彩，鼓励其向第三部门化改革。