质量保证和文凭互认的视角全球发展趋势

 一、全球化时代的高等教育流动：高等教育国际化全球治理的必要性
    数个世纪以来，学生、教师、学者和知识的流动一直是高等教育发展的重要组成部分。可以说，没有这种国际属性，大学便失去其价值。至少在上一个千年中，大学的一个主要特征就是学生和学者的大规模流动。[1]2003年国际大学协会(IAU)的一份调查显示，学生和教师流动是使高等教育国际化成为政策重点的首要原因，同时也是国际化中发展最迅猛的一个方面。[2]尽管学术国际主义具有悠久的传统，但其在当代社会则呈现出一种崭新的发展态势。全球化开启了前所未有的沟通与交流，人们之间和国家之间相互依存日益加深。正如学者所指出的，当代社会大部分专业和学术活动都可以从全球知识界的角度加以考虑。[3]
    当前，高等教育国际化的新趋势主要体现为新的教育服务提供者(例如，跨国公司、公司大学和媒体公司等)、新的教育实现形式(包括远程教育、虚拟学习等)、多种资格证书的不断涌现，以及培养项目和教育服务提供者跨国流动的日益增多。[4]高等教育国际化的这些新发展极大地推动了学生的流动。据统计，1963年～2006年期间，世界范围内，高等教育阶段留学生人数增长了9倍。[3]尤其是在1995年～2008年，高等教育阶段留学生人数从130万人激增到297万人。[6]据《2020年愿景》(Vision 2020)预测，仅在英语国家，国际学生的入学需求将从2004年的100万增长到2020年的260万。[7]另有研究表明，到2025年，全球留学生的数量将比目前增长4倍。[8]
    新的教育服务提供者、新的提供方式以及新的跨境教育活动，在创造新机遇的同时也引发了新的问题与挑战。其中，质量保证和文凭互认就是国际范围内广受关注的问题。[9]正如经合组织(OECD)所指出的，无论是跨境高等教育输出国还是输入国都强调要加强质量与认可问题。[10]同时，全球化也要求各国建立质量保证与认可体系，以及加强各国体系间的合作关系。[11]但国家性的质量保证和文凭互认举措无法满足跨境高等教育流动活动，尤其是海外分校、电子学习、虚拟大学、特许经营以及校际合作等跨境交付项目发展的需要，因此在更高层面上开展质量保证和文凭互认的呼声不断高涨。[12]就高等教育国际化而言，需要对政策架构、教育结构、学位体系，甚至课程进行更全面的国际协调，而在质量保证和文凭互认方面更需要尝试采用一种国际性的方法。[13]
    二、UNESCO作为治理高等教育国际化主导机构的可能性
    在全球化背景下，国际组织日益介入到跨国层面上的治理和政策协调。事实上，过去20年经济全球化的发展以及冷战的结束，改变了政府的战略重点及其管理和控制跨境教育服务的能力。经济一体化与自由化进程不仅削弱了“二战”后凯恩斯福利国家的主权和能力，同时也造就了很多新形式的国际组织和跨国专门机构。其中，经合组织、八国集团、世界银行和世贸组织等都尝试采取了大量的教育多边主义措施。[14]
    尽管如此，很多学者都强调，当前处理诸如质量保证和文凭互认这样的全球性问题需要由一个公认的多边机构来主导并设计这种世界议程。而UNESCO无疑是进行全球教育治理的一个首要的多边组织。[15]评估报告表明，很多成员国都认同应加强UNESCO的规范性作用。[16]与此同时，UNESCO也反复确认和重申其在全球治理中的作用。UNESCO期望建立一种多层治理体系，并在其中发挥政治协调者和知识监管者的作用，从而在其职责范围内更好地监督、指导和协调各国的政策制定。UNESCO在《1996－2001年中期战略》(The Medium Term Plan 1996－2001)中明确表示要将各国政府和世界人民的“全球授权”作为其新的全球定位。[17]UNESCO在其政策立场文件中也指出，为适应新的发展和趋势的要求，各政府间机构应考虑建立国际和跨国的框架，保障日益多样化发展形势下全球高等教育的质量，以及加强各利益相关者在此方面的意识。[18]
    UNESCO在高等教育国际化治理中的主导作用还可以从以下几个方面加以证明。首先，UNESCO是一个真正的国际性组织，它拥有193个成员国和7个观察员国，在全球各地设有57个地区办事处和11个研究机构，并与联合国系统下属的16个机构、87个政府间组织以及348个非政府组织建立了广泛的联系。[19]
    其次，UNESCO拥有其特殊的维护和加强公共利益的伦理使命。UNESCO《组织法》规定其职责是通过加强世界人民之间的联系促进国际合作和人类的共同福祉。UNESCO的奠基者和首任总干事朱利安·赫胥黎(Julian Huxley)曾认为，世界需要一个单一的和全球性的政府，并将UNESCO视为是以全球和科学人文主义为指导来推进和实现这一进程的有力工具。[20]而在当前形势下，UNESCO维护“国际和平和共同福祉”的使命依然有效，而且显得比以往更加重要。UNESCO甚至将全球化视为实现其《组织法》所描绘理想的重要机遇。[21]在现任总干事博科娃(Irina Bokova)的新人文主义思想中，UNESCO的价值就在于通过发挥国际领导作用，为维护教育和其他职责领域内的公共利益而采取集体行动。[22]
    再次，UNESCO的职能也决定了其高等教育国际化全球治理的主导地位。UNESCO根据其使命阐明了应履行的一系列职责：(1)思想的实验室，即预测和确定新出现的重大问题，并谋划相应的解决之策；(2)标准制定者，即成为协商当代伦理、规范和知识问题，并就这些问题形成广泛共识的中心论坛；(3)信息交流中心，即在收集、传递、传播和共享信息、知识和最佳实践经验方面发挥重要的作用；(4)成员国的能力建设者，即开展国际合作来加强成员国人员和机构的能力建设；(5)国际合作的推进者。[23]
    事实表明，UNESCO拥有生成新思想、制定标准并将召集适当的行为者实现共同目标的能力和优势，而这无疑有益于当今的全球治理。实际上，UNESCO在高等教育国际化全球治理中的主导地位已经得到国际社会的认可。例如，2009年世界高等教育大会在公报中要求UNESCO在其责任范围内继续实施标准工具，尤其是修订地区文凭互认公约以及加强质量保证的能力建设，从而帮助各国政府和高校有效应对高等教育领域的国际问题。[24]
    三、UNESCO高等教育国际化治理的主要机制
    文凭互认和质量保证是UNESCO对高等教育国际化治理的重要领域，而这种治理主要通过标准制定、能力建设和信息共享等机制来推动和落实。
    (一)标准制定
    UNESCO认为，必须在共同的价值基础 上，达成制定规范和原则的共识，并以此应对高等教育国际化发展中出现的伦理挑战和困境。为此，UNESCO一直在尝试为各地区、各有关国家和各利益相关者制定一整套透明、公认而且使所有人受益的价值标准。
    1.高等教育文凭互认公约
    UNESCO很早就意识到，有必要建立一种国际体系来促进和保证学术和专业文凭的认可，并从20世纪60年代就开始着手制定高等教育学历、文凭、学位互认的LUNwen. 第一论文网地区公约。该公约着力解决的是成员国教育系统中高等院校所颁发文凭资格的相互认可问题，其实施主要是通过具有法定地位的地区公约委员会来执行。20世纪70年代至80年代，UNESCO先后组织制定了拉美和加勒比地区(1974)、阿拉伯地区(1978)、欧洲地区(1979)、非洲地区(1981)和亚太地区(1983)等5个地区性公约以及跨地区的环地中海国家(1976)的国际性公约。此外，1992年UNESCO还召集上述6个地区和跨地区公约委员会商讨制定《世界高等教育学历和学位互认公约》(Universal Convention on the Recognition of Studies and Degrees in Higher Education)。但由于缺乏共识，该项行动并未得到广泛支持，文凭互认公约仍继续在地区层面上展开。尽管如此，UNESCO还是促成并在第27届大会上通过了具有较小约束力的规范性文件——《关于高等教育学历文凭互认的国际建议》(International Recommendation on the Recognition of Studies and Qualifications in Higher Education)。20世纪90年代末，为适应各地区高等教育新的发展和变化，UNESCO掀起新一轮的公约修订工作。欧洲地区率先开展了公约修订，并在1997年达成具有广泛影响的《欧洲委员会/联合国教科文组织关于欧洲地区资格互认的公约》(Council of Europe/UNESCO Convention on the Recognition of Qualifications in the European Region)(即《里斯本互认公约》)。
    2.跨境高等教育质量保障指导意见
    UNESCO在质量保证方面开展标准制定的最重要的举措当属与经合组织联合发起、制定和推广的《教科文组织/经合组织跨境高等教育质量保证指导意见》(UNESCO/OECD Guidelines for Quality Provision in Cross－border Higher Education)(以下简称“《指导意见》”)。该《指导意见》为自愿性的、不具有约束力的规范文件，主要是向政府、高校和高等教育提供者、学生团体、质量保证和认证机构、学术认可机构以及专业机构等利益相关者提出很多具体的建议。其主要目的是保护学生和有关方面免受劣质教育服务的损害，以及促进有质量的跨境高等教育活动的发展。虽然该文件强调的是跨境高等教育的质量及其他具体问题，但其首要目标则是支持和鼓励质量保证方面的国际合作与理解。正如UNESCO负责该方面事务的官员所指出的，该文件的突出特点在于它通过提升高等教育输入国和输出国之间伙伴关系的责任感，以及加强彼此间的共享、对话、互信和尊重，来确保跨境高等教育的质量和适切性。[25]目前，《指导意见》正越来越受到各有关方面的关注，其影响也远远超出UNESCO的预想。很多国家都将《指导意见》视为一个有益的模式。例如，《指导意见》促使尼日利亚政府于2005年提出新的《高等教育法案》(Higher Education Bill)。此外，2006年，八国集团圣彼得堡峰会也为扩大《指导意见》的影响提供了新的契机，《指导意见》成为八国集团教育部长会议讨论的一个重要议题。
    (二)能力建设
    建立一个共同的质量保证和文凭互认框架离不开各国政府和高等教育界的能力建设。UNESCO的能力建设活动主要面向各国政府，强调提升各国规范管理国内教育市场的能力，加强国际合作是其重要的途径。
    1.全球论坛
    2001年，在UNESCO举办的一个专家会上，与会者提出，随着国际高等教育市场的发展，越来越多的国家希望UNESCO能够提供一个讨论相关问题的论坛。[26]该建议得到积极回应，UNESCO指出，作为联合国系统负责高等教育事务的国际组织，UNESCO可以通过质量保证与文凭互认全球论坛发挥重要的作用。[27]由此，UNESCO先后于2002年、2004年和2007年在巴黎和达累斯萨拉姆举办三次全球论坛，以此作为对话平台，将与质量、认证和文凭互认有关的各方面联系在一起，从社会、政治、经济、文化等多个维度对全球化与高等教育问题展开辩论。作为全球论坛的后续行动，2007年UNESCO还与世界银行合作共同发起“全球质量保证能力建设计划”(GIQAC)。该计划的主要目标是在UNESCO业已推出的全球论坛和《指导意见》的基础上，在世界范围内支持、改善和提升发展中国家和转型国家的高等教育质量保证能力。该计划的伙伴机构涵盖了从事质量保证能力建设工作的各个地区性和跨地区的质量保证网络。
    2.实用工具
    在探讨质量保证和文凭互认问题时，人们往往会迷失于“术语的丛林”。正如旺达姆(Dirk van Damme)所指出的，“尽管人们在广泛地使用这些术语，但人们并没有就其含义形成共识。由此造成的后果就是意义纷杂、概念混乱”。[28]因此，建立共同的术语系统无疑是加强能力建设的一项重要工作。2004年，UNESCO欧洲高等教育中心(CEPES)发起制订质量保证与认证基本术语和定义汇编的计划。该汇编不仅囊括了大量的术语，而且也反映了该领域的新发展。尽管汇编仍不可避免地会引起一些争议，但它的确有助于奠定共同语言基础，促进对各种术语的理解，同时也为理解这些术语在不同情境下的意义提供了参考工具。[29]同时，UNESCO还与亚太地区高等教育质量网络(APQN)合作共同开发了建立跨境教育规范管理框架的工具包。该工具包的主要目的是提供参照工具帮助跨境高等教育输入国和输出国建立质量保证规范管理框架。工具包强调了跨境高等教育质量保证方面所涉的一些重要议题和需要注意的问题，其中包括了各种管理框架模式、建立管理框架的步骤以及从一些国家的实践情况中发现的易犯的错误，等等。此外，UNESCO还推出了“文凭评估网络课程”等一系列课程资源。其中，最有代表性的是UNESCO国际教育规划研究所(IIEP)开发的“外部质量保证：高等教育管理人员选择方案”。
    (三)信息共享
    UNESCO首先建立了全世界经认可的高等教育机构的门户网站。该网站提供了经会员国主管部门认可或批准的高校的详细信息。学生、雇主及其他有关方面都可以通过该网站获取 到高校所处地位以及质量保证情况的权威而及时的信息。UNESCO定期出版的刊物——《留学》(Study Abroad)也是为学生出国留学提供院校和培养项目信息的重要资源。UNESCO还委托下属的国际大学协会(IAU)系统地收集、组织和传播高等教育系统、院校和文凭资格的信息，其主要成果包括《国际大学手册》(International Handbook of Universities)、《世界大学和其他高等教育机构名录》(World List of Universities and Other Institutions of Higher Education)，以及涵盖17，500余所高校并不断更新的“世界高等教育数据库”。
    四、UNESCO高等教育国际化全球治理的局限与问题
    实践表明，UNESCO不仅是各成员国加以利用的工具，同时也越来越被视为各国政府和其他团体改革、建设与重建世界教育秩序的舞台。尽管UNESCO对高等教育国际化尤其是质量保证和文凭互认的全球治理已经起步，但其发展和完善之路仍很漫长。
    首先，高等教育国际化全球治理的有效实施有赖于作为治理主体的UNESCO自身的成熟与发展。目前，UNESCO在广泛联合国际社会各行为体进行协调、合作和确立共识等方面仍存在一定的问题。以文凭互认为例，除了欧洲地区文凭互认公约外，人们普遍对这些文凭互认工具还缺乏了解。[30]同时，地区公约委员会每两年召开一次会议的规定并没有得到有效落实，而且公约委员会中的成员也不固定，他们时常连要讨论的问题都不熟悉。另外，大学及大学协会组织在地区公约委员会会议中的缺席在很大程度上也造成了公约在实施上的障碍。
    其次，高等教育国际化全球治理也需要不断创新治理举措。质量保证和文凭互认的问题不仅仅体现在对学生所持资格证书认可的问题，也包括对学生交流沟通能力、认知分析能力、实践操作能力与经验等方面的认可。[31]正如一些学者指出的，当前更重要的是建立一套界定各级学术资格的共同概念系统。全球知识社会要求高等教育界授予能够被国际劳动力市场所认可的学位和文凭。[32]因此，促进质量保证和文凭互认与劳动力市场的结合应是UNESCO加强高等国际化治理的一个新方向。
    此外，UNESCO高等教育国际化全球治理的结果、效果和效益在很大程度上也与各利益相关者的响应、贯彻和执行能力相联系。实际上，高等教育国际化不仅要求各国要遵循国际标准和规范，同时也要寻求全球性和地方性政策的平衡。[33]对于UNESCO来说，更重要的任务在于加强会员国的能力建设，从而尽可能使各国的管理框架与国际框架相协调。