试论我国高等教育科类结构:制度成因与改革路径

　　在我国高等教育适应经济社会发展的需要中，科类结构一直是关键问题之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出“适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构，优化学科专业、类型、层次结构”的发展目标。2015年8月中央全面深化改革领导小组审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，再次提出“要引导和支持高等院校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，通过体制机制改革激发高校内生动力和活力。”毋容置疑，优化高等教育科类结构已经成为政府层面乃至全社会的共识和努力的方向。当前，我国正处在加快转变经济发展方式、推动产业转型升级的关键时期，适应经济社会升级发展的需要，迫切需要加快优化调整科类结构。高等教育如何进行科类结构的优化调整，十分必要从内在机制上进行探讨，迫切需要对其中的基本问题作出明确具体的分析，以深刻理解当前高等教育科类结构问题的成因，并设计改革路径。

　　―、问题的提出：我国高等教育科类结构及其调控问题高等教育科类结构是一个不断演变的复杂系统，受政府政策、经济发展、产业结构和社会变迁等多种因素的影响。科类结构调整本质上是一种利益博弈，受到政治、传统、文化和社会现实需求等因素的制约，在这一过程中充满着权力的制约、利益的博弈和价值的较量。多年来我国政府一直在努力调整学科专业结构，试图使之适应经济社会发展需求和个人发展需要，采取了一系列优化结构的政策措施，包括学科专业目录的修订、学位点审批的改革、招生计划调整、反对升格、逐渐下放高校专业设置审批权等，但政府的给力政策并没有取得预期的成效，高等教育学科专业的结构性问题仍不断显现、暴露。主要表现在：

　　1.盲目追求低成本和“热门”学科专业，专业设置同质化倾向明显。近年来，一些高校打着创新或建设综合性大学的口号，倾向于开设一些准入门槛较低、无需添加实验实训所需场地和教学仪器设备等固定资产的学科专业，或大量开设“热门”专业以吸引生源。一些办学历史较长的文学类和管理学类专业由于其办学成本较小、办学门槛低，使得高校在短期内迅速进人这些专业成为可能，开设这类专业的学校数最多。部分专门性高校在没有充分考虑自身办学定位与市场需求的情况下，也盲目开办低成本专业和“热门”学科专业。

　　学科专业是冷热交替的，受经济发展模式转变、产业结构升级和行业结构重新调整的影响，根据各专业当年的就业形势来调整招生计划，可能会出现“计划赶不上变化”的情形，低成本和所谓的“热门’’学科专业的重复设置和泛滥，易遭遇当年按市场需求招收的学生在毕业时面临大好形势不复存在的尴尬。事实上，这样的情形已经出现，2014年10月15日，教育部公布了2012、2013年全国和分省的就业率较低的本科专业名单。食品卫生与营养学、生物科学和公共事业管理等15个专业为全国就业率较低的本科专业。其中，电子商务、食品卫生与营养学、动画等近几年颇为时髦的专业榜上有名。“热门”专业就业遇冷，原因之一是此前家长、学生纷纷追捧，众多院校一哄而上，某些专业招生规模的无限制扩张和重复泛滥设置，无序的结果必然造成供大于求，遭遇就业尴尬。

　　2.高校普遍追求学科专业“大而全”，专业培养质量堪忧。在畸形的政绩观影响下，地方政府和高校领导追求学科专业“大而全”，导致部分高校学科专业覆盖面过宽，部分高校的原有学科特色被弱化。教育部教育事业统计系统数据显示：与2000年相比，2012年，全国学科设置覆盖8—12个门类的普通本科院校由115所增加到457所，占学校总数比例从19%上升到40%。自2005年高职高专院校单独设立专业以来，设置8个及以上专业大类的普通高职高专院校数量和比例都明显增大。2010年，1240所高职高专学校中，设置8个及以上专业大类的高职高专学校达到587所，占学校总数的比例由2005年的34.7%上升到47.3%。而《麦可思研究》的有关实证分析结果表明：对于除“985工程”院校外的其他研究型本科院校来说，专业大类数量较多，会对其就业结果的各项指标起到负面影响。“应用型本科院校开办的专业大类数量越多，其培养的毕业生半年后就业率就有所降低，就业质量也越低。”“高职院校开办专业门类(专业大类)数量较多，对其培养的毕业生的就业数量和质量均呈现消极的影响。”由此可见，当多数髙校普遍盲目地追求“热门”或“大而全”，学科专业跨度很大时，会负面影响全校整体的就业情况，甚至优势主干专业的培养质量也可能葬身于顾此失彼的“大而全”的汪洋之中。

　　3.学科专业设置和调整忽略与社会需求、劳动力市场之间的衔接。适应社会需求应是专业设置的外部规定性。针对高校培养不同层次人才的特点，学科专业建设应有不同的侧重。然而由于管理体制、运行机制和文化传统等的制约，我国学科专业结构调整和管理的步伐常常滞后于产业结构和人力资源市场的需求，这也是导致大学生结构性失业问题攀升不下的原因之一。现阶段，从政府管理看，政府对高校毕业生就业状况的信息公开和服务等还不及时、不充分，通过信息发布引导和服务学校、社会的机制没有真正建立，无论是指令性的研究生和本科学科专业目录，还是高校学科专业设置的行政审批过程，都存在忽视社会需求的弊端。从高校操作看，现有高校的学科专业设置与招生结构是高校依据不完全信息，更多地考虑学校自身的办学条件上报有关招生计划的，难以很好地反映市场需求及产业结构调整的发展趋势。从考生选择看，由于信息不对称和就学就业心态、预期上的偏好，考生专业选择存在一定的盲目性，扎堆报考“热门专业”，而一些社会需求大的专业报考量不足。

　　一些地方性学院迫于转型升级的需要，急于快速从较为单一的学科专业布局向多学科专业发展，以达到大学本科设置的学科数量和专业布局要求，较少考虑到学科专业设置的区域需求情况和地方产业特点，容易造成学科专业的重复设置和大学生就业的结构性失调。对一些新建院校和民办高校来说，能招生、成本低、能立刻带来经济效益的专业，往往成为首选专业，而较少考虑这些专业的就业质量和人力资源市场的实际需求如何。此外，在研究生学科专业设置上，部分院校一味强调本校学科发展的需要，无视社会接纳度和学生的就业与发展，存在保山头、占位置等学术利益最大化的倾向。

　　二、我国高等教育科类结构问题的制度成因分析

　　造成这些问题的原因是多方面的，政府的制度安排、高校的实际操作以及社会和考生的选择，都会对科类结构问题造成影响。从制度主义和制度经济学的视角，一种发展模式的形成具有其特定的制度背景，以准人为重点的专业审批制度、以规模激励为核心的招生录取制度和拨款制度以及专业评估和监控制度的缺失决定了科类结构发展模式的内在运行逻辑，并因此形成相应的利益格局。

　　1.以准入为重点的专业审批制度带来高校的利益与责任分离，高校自我调控的主体责任缺失。长期以来，我国高校学科专业设置和调整带有比较强的政府指令性和行政色彩。高校专业设置实行备案和审批制度，采用的模式主要是“高校申报一主管部门审核”，政府(教育行政主管部门)是高等教育科类结构主要的、直接的调控主体，代表“国家”的政府对高等教育学科专业设置及调整的总体格局实行强有力的控制。从专业设置审批权限来看，目前我国高校专业设置和调整实行的是“统一管理、分级审批的体制”，专科(高职)院校的专业审批权在省级教育行政部门，本科专业的审批权在教育部，研究生专业的审批权在国务院学位委员会。在政府深度干预的条件下，高等教育科类结构的调控总体上是政府居于强势地位，高等教育系统内部专业设置与调整的秩序也基本上是由政府塑造的。政府在审批专业时，主要考察高校是否具备了开设新学科或专业的基本条件，更多强调的是基于准人的质量标准。高校通过政府审批程序后，即具备开办某个专业的权限资格并准予从国家获取相应的办学资源。

　　“处在政治、经济和社会环境组成的大系统中，高等学校不断地进行环境考察，以辨别其中存在哪些获取资源的机会或者风险。”[5]在我国，“专业成为承载课程、师资、教室、实验室等教育资源的实体组织，肩负了众多实体组织的现实利益”[6]。对高校来讲，新专业的设置会带来资源和利益，在以准入为重点的专业审批制度环境中，高校将其主要精力放在准入资格的公关上，不惜成本想尽一切办法和手段去获取专业设置资格，因获得专业设置的权限资格后随之带来的利益将大于成本。由于缺乏问责渠道，专业的淘汰和退出机制不完善，高校无需关注专业建设的过程和结果，也不需要承担专业质量保障的实际责任，利益与责任分离。加之高校外在激励和内在动力不足，变革意识不强，把握和应对需求变化的能力不够，本位主义和路径依赖性强，现有结构的惯性较大，即便专业设置与劳动力市场间存在明显的结构性失调问题,也缺乏主动优化结构的内在动力。在这种制度环境中，高校自我调控的主体责任缺失，利益成为更加重要的动机来源，异化为追求利益的“理性经济人”。

　　2.以大学为中心的招生录取制度和以在校生规模为依据的拨款制度对高校追求学科专业的“大而全”形成规模激励。我国目前的按学校批次的招生录取制度是以大学为中心的，专业捆绑了大学。现有的投档模式对高校专业结构建设的导向是支持外延式的“做大”而非内涵式的“做强”，竞争规则对“大块头”学校“打群架”有利而对“小身材”学校的“专业决斗”不利。国家重点建设高校，尤其是“985”高校更容易把高分考生垄断乃至“一网打尽”，一般高校发展特色专业、弱势高校培育优势专业却难获得优质的生源[7]。目前我国高等教育仍处于“卖方市场”，只要有专业的设置权，高校可以通过调剂志愿、服从学生的专业志愿等措施使实际招生人数达到计划。各种民间的大学排行也是在排“大”，学生规模大，有利于提升排名;“热门”专业越多，招生生源就越好，各种利益和资源也会随之而来。在资源分配以及各种大学排名的导向下，高校追逐开设新专业，并不一定符合学校的办学定位，而只是为了增加学校体量和招生规模，追求现实的规模效益。本科院校如此，高职院校也如此。

　　“一个组织的行为在很大程度上是由它的激励结构决定的，相同的激励结构会塑造出相同的行为方式，这是组织趋同的根本原因。”[8]我国目前的拨款制度对高校的提高规模效益的利益追求也形成了强烈激励。我国目前实行的是“综合定额+专项补助”拨款制度。在校学生数量是这种拨款模式的主要依据之一，在校学生越多的高校获得的财政拨款越多，获得的学生学费也越多。作为主要部分的综合定额拨款，从同一办学层次看，仅从办学成本的角度区分了学科门类差别，没有从社会需求、质量、就业的角度，区分学科门类内部的系科专业之间、学校之间的差别。高校只要有生源，就会有相应拨款。在高校自主确定专业和分专业招生计划安排的情况下，这种制度安排对学校提高办学层次、扩大低成本、高拨款专业的招生规模形成强烈激励。如，“艺术类”专业热表面上是从更多的考生利益出发，实际上是高学费驱使下的“学校利益本位”的直接体现。

　　3.基于过程和结果的专业评估和监控制度不健全，高校无需对专业建设质量负实际责任。我国科类结构的调控主要采用的是政府的行政审批和政策引导，政府各部门之间缺乏信息联动，人才需求的规划和预测的研究和信息公开很不充分，对高等教育缺乏有效引导;对专业设置、招生规模、考生选择报考信息、学科专业评价等制度和信息发布不够，通过信息发布引导和服务学校、社会的机制没有真正建立;学校缺乏清晰的市场劳动力需求信息，无法根据市场需求及时调整办学方向。官方对高等教育的评估评价，对需求类的外部指标关注不够，考核和评价集中在办学条件、师资水平、学术性成果等教育内部指标，缺乏与市场的有效对接，缺乏对人才培养适应性、毕业生在就业市场上的比较等情况的关注;此外，评价结果的反馈机制不灵敏，没有与拨款、收费等资源配置手段挂钩，对高校的指导性不强。政府间接的约束性机制和激励性机制还不健全。专业设置、分专业计划安排都属高校自主权，缺少严格的专业评估和主动退出机制，这种情况下，高校办学不必讨好外部需求，无需对专业建设质量负实际责任，专业建设质量难以保障。

　　现阶段我国市场力量还很薄弱，处于高等教育发展的边缘地带。处于专业招生和就业市场的学生和家长、用人单位和行业专家等参与专业设置和调整的制度性缺失，高校专业设置和调整过程中较少考虑到用人单位和大学生本人等的利益和诉求。我国有关高等教育人才培养适应性评价的社会第三方机构和组织相对缺乏，成长不足，缺少相应比较成熟的社会评估与中介机构的监督。同时，高校尚未建立起自我约束机制，还不是责任主体，专业建设质量缺少有效的制度监控，质量和成本对利益产生的影响太小。这样，高校盲目设置专业、追求数量扩张的现象就在所难免，形成不顾调控结果，无限制地扩展新专业的现象。

　　上述制度，构成高等教育科类结构问题的制度背景。从政府和高校关系看，在上述制度的综合作用下，高等教育成为一种有着严格准人条件和程序的“特需经营”制度，围绕着“规模”问题构建的激励和约束制度较为充分。对规模的关注，就是对机会和资源的关注。这些制度在扩大高等教育规模、为社会提供高等教育入学机会的阶段，发挥了明显的资源动员作用。而现行制度围绕“结构”“质量”“效益”问题的激励和约束作用非常缺乏，加上政府宏观指导和服务的欠缺，髙等学校自我调控的压力、动力、能力都不充分。某种程度上，这套制度，是今天科类结构问题的根本原因。必须通过一系列制度调整和改革，寻求新的改革高等教育科类结构调控机制的有效路径。

　　三、我国高等教育科类结构调控改革的路径选择

　　产业结构的转型、劳动力市场需求乃至国家治理现代化都对高等教育科类结构优化提出了新的要求与挑战。当务之急，新的调控机制要落实高校的调控主体地位和责任导向，同时引人对结构、质量和效益的激励和约束制度，从国家供给主导型政府与高校博弈的制度安排走向制度性利益驱动下的政府、高校和市场的协同发展。

　　1.建立政府、高校和社会之间的新型“契约”关系和治理模式，完善与利益桂钩的结构优化的责任机制。“教育治理”这一公共管理概念上升到国家政策层面开始践行，为建立政府、高校和社会之间新的治理模式打开了机遇之窗。《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)提出：“到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局，为基本实现教育现代化提供重要制度保障。”这些政策导向打开了科类结构调控中建立政府、学校、社会三者新型关系的机遇之窗。当前需要建立政府、高校和社会之间的新型“契约”关系和治理模式，明确责、权、利，引导高校变革以往理念，回归责任主体地位，形成高等教育结构的“自适应机制”。在高等教育规模基本稳定的前提下，逐步改变由政府单方面主导资源配置、向社会担保高等教育总体质量的局面，建立政府与大学间协商与合作的新型治理关系。探索由准人审批制全面改为审核备案制，赋予高校更多的专业设置和调整的自主权，形成政府、高校和社会各方参与、各司其职、及时反馈、有效互动的多主体治理体系，建立适应社会发展、回应社会需求的新型治理模式。

　　在政府放权背景下，明确高校专业设置责任体系应成为科类结构调控中需努力的方向。通过特定的治理机制并借助适宜的治理载体，如合约、制度等，明确政府和高校在专业设置和调整中的责任范围、责任形式和履责程序，构建政府、高校在专业设置、调整与退出中的管理范围和内容、监督形式、审核方式与内容等方面的权力划分，在不同程序上的权力边界，以利益为导向确立高校在专业设置与调整中的责任主体地位。引入市场监督机制，明确市场介人高校学科专业设置与调整的参与途径与监督机制，保证第三方委托机构及公众媒体能够公平、公正、有效地监督高校专业设置，使市场能有效地介人制衡，最终形成专业的设置和调整是在以劳动力市场需求为导向的前提下，多个利益主体充分互动而产生的格局。

　　2.调整高等教育管理和评价制度安排的价值取向和利益导向，实现从由基于准入的规模激励向基于过程和结果的结构、质量和效益激励的转变。高等教育科类结构不应仅仅依靠市场调节等外部力量，否则产业结构的快速变化与高等教育滞后性的矛盾将会造成极高的调节成本。重建激励与约束的制度内核，形成制度合力，激发地方政府和高校主动调整科类结构的动力，应成为宏观管理的改革方向。中央政府应以制度调整为重点，通过管理和评价制度等的改革，释放清晰的政策导向，以资源配置和利益调整为核心，实现从对髙等教育的规模激励到对结构、质量和效益激励的转变，调动和激发地方政府和高校优化结构的动力和活力。

　　改革以大学为中心的按批次招生录取制度，采取按专业录取的招考方式，打破录取批次，实行专业优先的投档模式，给予每一所高校更为公平的竞争机会，倒逼高校加强优势学科专业建设，逼迫强势的“大”学校放弃贪大求全式的招生，引导高校以专业实力的比拼来争取生源，以生源来决定某些专业的退出，倒逼高校逐步筛选和收缩劣质专业。如此，高校也更容易从外延式发展转变为内涵式发展，主动优化专业布局。

　　完善现有的招生计划安排、拨款和学费等一系列政策，建立基于专业的高校办学绩效评价制度，由重视审批环节向重视举办质量评估转变，由资源分配向资源动态调控转变。培育并充分依托社会第三方机构开展专业评估，侧重考察专业与当地产业匹配度、毕业生就业、人才培养和教学科研服务地方经济社会发展等外部性、贡献性指标，兼顾办学条件、师资水平等内部条件性指标，强调适应经济社会发展需求和毕业生就业质量。重视评价结果的反馈和使用，特别是对资源配置的影响，强化责任约束，将评估结果作为政府资源配置的重要因素，根据专业建设绩效动态调整资源配置，将科类结构的优化建立在利益和问责基础之上，以优胜劣汰机制遏制乱设置专业现象，激发高校不断调整优化学科专业结构的内生动力。促进高校根据社会需要、学校定位和办学实际来设置和调整专业，引导地方政府合理规划本省高等教育人才培养的规模及专业布点等资源配置情况，促使其建立高等教育服务经济社会发展的新机制，推动高等教育科类结构与产业和人力资源就业结构的协同演进。

　　3.以利益为杠杆，根据专业性质分类确定结构调整的主体和机制，提供差异化的专业设置导向和资源配置策略。正如萨乔万尼所说：“如果我们愿意采用分类建立标准和分享责任的方法，我们就能创造一个严密负责的回应系统。包括检查、评估和向公众公开的结果。”M在政府的调控模式上，应通过利益杠杆来调节高校对于“冷”、“热”门专业的追求，根据不同类型和层次的专业采取差别调控政策，通过利益调整让髙校进行“市场”选择，有效调节公共需求和考生选择，达到优化科类结构的目的。不同层次高校的专业设置和人才培养定位应当有所区别，高水平研究型大学不必过分紧跟市场，应当考虑学术传承和文脉延续的重要性。对于一些偏向应用技术型的大学，在专业设置方面应当更加注重就业导向和市场需求。如，美国加州州立大学的本科新专业设置对基础学科和应用学科就是采取区别对待政策的。加州州立大学的本科新专业的设置由总校董事会(BoardofTrustees)最终决定。从20世纪60年代开始制定新专业设置管理政策时就指出“不能让每个分校都成为千篇一律的全科学校”。按照总校董事会的有关专业发展的规定：本科各学科可分为“基础学科”(FoundationPrograms)与“应用学科”两大类予以分别对待，“基础学科”的本科专业不以社会需要和学生就业前景为专业设置前提，而在基础学科之外的应用学科和职业教育学科则主要以整个州的需要、学校所服务的地区的需要以及毕业生确定的就业机会作为专业设置的基本条件。

　　教育的前瞻性会造成前沿专业的人才培养需要和市场需求不一致，高等教育的正的外部性会造成社会效益高而经济效益低的专业人才培养需要和市场需求不一致。如基础学科专业与人文专业，对文化传承、科技进步和人类发展是不可或缺的。对于一些具有前瞻性的专业，如战略性新兴产业相关的专业，还有基础学科、人文学科的专业，这些专业要以政府为主体，给予利益倾斜，根据专业的社会价值和外部性给予足够的支持。让那些举办这些专业的高校，能够获得与举办“热门”专业相当的利益，从而让承担这些专业的学校安心办好这些专业而不是盲目地追随“市场”利益。对于一些比较冷僻的基础性和长线专业，国家应该重点扶持毕业生就业，以保证学术的传承和文脉的延续，决不能因为一时的就业情况差、经济效益低就过度缩小其规模。对应用性较强的专业，以市场需求为导向的专业，专业设置和规模要适应市场的需求情况，专业调整的决策权应以市场为主体，采用市场机制来调节，就业率可作为重要的参考指标，给予高校更多的自主权，允许学校根据经济发展情况、学生就业情况和市场的供求变化来调整专业规模和教学内容及课程设置。

　　4.以综合信息服务为政策工具，建立社会需求和教育供给之间的良性互动机制，助推政府、高校和市场协同动态优化科类结构。信息公开已作为实现治理能力现代化的重要路径，折射出政府管理逐步从单纯的管制向引导和服务转变。依据人才市场信息、产业结构的发展趋势和毕业生的就业状况等因素来调控学科专业结构是世界各国优化高等教育科类结构的普遍趋势。发达国家非常重视建立人口、经济和劳动力市场的综合信息服务的长效机制，通过信息服务来引导高校动态调整专业设置和课程设计。如，美国各级政府都非常重视信息收集和统计工作，并及时公开信息为高校决策服务;各高校也普遍设立专门机构(例如院校研究机构)，为包括专业建设在内的各类事业发展规划提供包括人口、经济、社会发展和就业市场等信息服务，这些都为有效调控高等教育学科专业结构提供了必不可少的条件。

　　未来我国可将综合信息服务作为政策工具，建立政府各部门之间人才需求预测、规划和发布的信息联动机制与公共服务平台，开展产业升级人才需求预测工作，适时向社会发布行业人才需求信息，为地方和高校调整优化专业结构提供更加及时、充分、有针对性的信息，明晰和强化市场需求信号，引导地方和高校重视需求研究，建立通过信息服务引导高校根据市场需求优化学科专业设置和课程体系改革的长效机制，利用市场信号的传导前瞻性规划专业结构的布局，使科类结构紧紧围绕社会经济发展始终处于一种动态调整状态，形成社会需求和教育供给之间的良性互动机制。

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