市场失灵？西方高等教育市场化的路径、困境

20世纪80年代，在新自由主义思潮、高等教育大众化和全球高等教育市场竞争日趋激烈的交叉影响下，高等教育市场化成为英美澳等西方国家在公共领域实现的主要改革之一。

在放权与遥远控制的治理思维下，通过构建多元的高等教育体系、加强彼此间的竞争、强调绩效考核管理和大学的经费自筹，政府将高等教育推向了市场，以此来实现减轻财政负担、提高教育质量、促进就学平等的目标。但在具体的实践中，这些既定目标的实现却出现了诸多不确定性和非预期效应，院校间模仿趋同效应日益显著，新公共管理持续发酵，人文科学陷入危机。因此，单纯或主要依靠市场的大学治理路径需要重新反思，需要重新协调市场、政府与大学间的关系。

自克拉克(Burton Clark)提出了国家、学术和市场的三角治理框架后，学界围绕这三方力量在高等教育中的合作与博弈展开的讨论就日趋热烈。[1]从国际范围来看，不同国家的高等教育呈现出不同的治理结构;从历史角度出发，同一国家或地区的高等教育发展也在经历着不同治理模式的转换。这其中，有国家力量占主导地位的欧洲大陆模式，有市场治理较为成熟的美国模式，也有学术力量扮演重要角色的英国模式。

但在20世纪80年代新自由主义思潮的影响下，西方诸多国家开始了公共领域的市场化改革，教育就包含于内。在过去的三十多年间，高等教育发展呈现出典型的市场化特征。经济合作与发展组织将高等教育市场化界定为把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化，高等教育市场化是一种仿市场机制发挥作用。

　　一、高等教育市场化的背景

高等教育市场化是市场经济思维在高等教育的运用和体现，尤其在新自由主义经济思想和市场资本主义的主导下，高等教育和其他公共领域一样，在全世界范围内几乎都经历着市场导向的改革，所以，高等教育市场化进程几乎是与新自由主义改革同步的，因为其本身就是新自由主义思潮下政府一揽子改革计划中的一部分。

在强调成本-收益、提高效率和经济效益、减少财政支出同时激发竞争的政策环境下，高等教育不仅被政府视为是拉动经济增长的又一潜在领域，而且就大学自身而言，为了在竞争激烈的高等教育市场求得生存，获得政府财政拨款，不得不在知识模式、课程、财政、审计和管理组织方面采取类似商业领域模式，使得自身更具灵活性和适应性，社会越来越要求大学要为“出资人”负责，不论是政府、商界、纳税人还是学生。[2]在此情况下，高等教育自身的生态也与传统有了很大的不同。

　　(一)新自由主义思潮影响

随着经济全球化的发轫，以世界银行和国际货币基金组织为首的国际经济组织主推在经济领域进行新自由主义改革，最初兴起于北半球的英国和美国等一些资本主义国家，最具代表性的是20世纪80年代的英国“撒切尔主义”和美国的“里根主义”，这段时期也被称为是新自由主义发展的“第一浪潮”。随后英国布莱尔政府和美国的克林顿政府继承了前任政府的改革方向和政策意识形态，所以，20世纪90年代称为新自由主义发展的“第二浪潮”。

新自由主义理念下的教育管理主张体现为强调竞争、不断增加的问责措施和管理契约下绩效目标的实施，不断问责的背后是福利国家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府对教育领域的不信任和试图改变公共领域运行惯习思维的尝试，强调公共领域遵循的“3E”(Effectiveness，Efficiency，Economy)原则，即效益、效率和经济。深处全球化浪潮中的教育，其政策话语越来越倾向于新自由主义提倡的市场化、表现主义和“企业化个人”(enterprising individual)。这种政策话语在教育领域的实践和讨论始于20世纪80年代，最终目标就是将教育推向市场，让个人和教育主体及机构为自己的行为、表现、成功亦或是失败承担责任，讲求市场理性、消费者选择、效率和问责。[3]21世纪以来，许多国家的教育改革都在试图解除教育管理的中央权力，创造教育服务领域的准市场机制，强调家长选择和学校之间的竞争。[4]

　　·教育管理·市场失灵?西方高等教育市场化的路径、困境与反思

　　(二)高等教育大众化时期的需求

特罗(Martin Trow)将高等教育发展分为三个阶段：精英化、大众化和普及化阶段，当高等教育毛入学率达到15%时，高等教育就进入了大众化阶段。20世纪60年代到70年代是西方主要国家的高等教育大众化阶段。这一时期，社会稳定，经济持续增长，大批中产阶级产生，催生了巨大的高等教育需求，能上大学也成为实现社会流动和进入社会上层的有效路径。

在美国，平权法案和退伍军人法的颁布以及妇女权益运动为高等教育大众化奠定了政治上的合法性基础，与此同时，联邦政府持续对高等教育的增加拨款成为了重要的经济保障。[5]在财政有限而需求旺盛的条件下，政府将一直视为公共产品的高等教育面向市场放开，希望通过市场资源和力量来充盈高等教育，实现更快的高等教育大众化进程。20世纪70年代中期，美国院校数量大约增长了50%多，随后，也进入了大众化相对稳定和成熟期，即20世纪80年代和90年代。面对众多类型和数量的高等教育机构、庞大的学生群体和复杂的大学内部结构，政府决定要加强管理。

同时，私立院校学费的上涨、联邦政府拨款的减少和联邦学生贷款项目的开设都试图无形中增加高等教育的“私人属性”。学生和家长开始更加关心高等教育的价值和质量，政府也开始通过评估手段和问责系统加强对大学的控制。

　　(三)全球化与国际高等教育市场竞争

随着经济全球化的不断推进，各国逐渐提出了高等教育要为国家的社会经济发展服务，承担起增强本国人才国际竞争力的重任。1988年澳大利亚的道金斯报告(The Dawkins Report)中明确将国家高等教育的使命与服务澳大利亚经济发展和国家需求联系在一起。2003年的尼尔森报告(Nelson Report)再次强调了这点，并且更加赋予了高等教育作为提高国内生产总值的重要角色。[6]在新自由主义思想的影响下，全球贸易的范围扩展到服务领域，包括教育。《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Service，GATS)的签订标志着各国高等教育处于一个真正开放且竞争的环境中，为了更好地吸引留学生，各个国家尤其是一些高等教育强国一方面创造环境促进院校间公平竞争，另一方面刺激大学内部运用市场手段和策略为自己赢取最大利益。

跨境教育的飞速发展为各国高等教育改革提供了契机和挑战，也制造了一个不平等的国际高等教育市场。为了分割更多的留学生市场份额，提供海外学生期待的教育项目，最大化地满足学生的需要，英、美、澳等国纷纷不断增加海外学生倾向的课程项目开设，如商科、计算机、工程等。这就是市场思维主导下的“亲消费者”思路，在享有相对多的自主权的同时，大学开始根据自身情况制定相应战略选择、定位和发展路径。相比高等教育强国美国和英国来说，澳大利亚相对处于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多关于市场营销和管理的项目、进一步提高校内服务质量、专注于东南亚学生、创造友好而稳定的社会环境，同时以较为低廉的学费吸引学生，但过分依赖价格优势而无法短期弥补其在教育质量和地位方面的劣势使其置身于困境。[7]

　　二、高等教育市场化的主要实践与反思

　　各国政府纷纷将仿市场的机制引入高等教育领域，希望通过竞争和私有化扩大高等教育入学通道、提升高等教育的质量和办学效率、促进高等教育机构的多元发展，使其可以更好地满足学生的选择和大众的需求。具体表现在：鼓励开设私立高等教育机构、竞争性的科研拨款机制、更加公开全面地向社会发布高等教育质量信息、保护大学的专利所有权、大学服务和活动的外包等。[8]

　　(一)实现大学多元发展陷入困境，现实的趋同效应日益显著

高等教育市场化的初衷之一就是通过市场机制增设高等教育机构的数量和种类，使学生能够拥有更多的选择。关于多元一词的内涵，引用最为普遍的是指在特定的国家和地区内，不同种类的高等教育机构拥有不同的特定使命，旨在培养和训练不同职业生涯的学生群体，拥有不同的教学方法，其组织方式和资助方式依循不同的法律，且和政府之间的关系不全然相同。但从发展情况来看，这种制度设想并没有完全实现，反而是导致了院校间争先恐后在教学和科研领域求大求全。

其实，追求多元发展并非是高等教育发展史上的创新，而其新处是通过市场机制来引导，而非政府导向，鼓励院校找到自己的“市场定位和机遇”。 某种程度上讲，高等教育中的多元性着重强调的是院校间差异的程度，而非单纯的形态或学制多样化。尽管从院校内部来讲，无论是学科设置还是人员招聘，多元性都比以前增加了。然而，不论是英国还是澳大利亚，最终的结果却是大学模式逐渐走向了统一，造成了院校间彼此模仿和复制。[9]

大量研究表明，有两个因素直接影响高等教育的多元化发展，一是政府构建政策环境的方式;二是院校内部学术规范和价值的相对影响力。[10]具体来说体现在以下五点：一是环境。这里的环境因素是指学生选择、利益相关者影响、经济因素、当地政府因素和历史等因素的复合体，不同的因素交织和组合会创造不同的环境，环境的差异会缔造高等教育形态的多元，差异越大，多元性就越强。反之，如果环境趋向统一，就会丧失院校呈现多元性的土壤。

二是政策影响。政策影响是指在环境因素不可改变的情况下，政府创设多元的制度。如二战后，西方国家普遍出现的双轨高等教育制度。一轨是收费较高、历史悠久、研究卓越的传统大学，另一轨是新型的多科技术大学或职业性导向的学院。这其中典型的是英国和澳大利亚，但随着20世纪80到90年代，技术学院的改革升级和双轨制并为一轨，其促进多元性的原始目的也广遭诟病，被社会认为实质上“鼓励了一批项目和功能的病态复制”。

双轨合为一轨的原因还有一个是，学术型的古老大学不断寻求职业导向，而职业取向的技术大学也在持续增加自己的学术色彩，这样，两类型的大学特色就逐渐消解。这种现象与放权下的高等教育市场环境和继而激烈的竞争不无关系。第三是财政刺激。这也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亚政府采取了一套新的资助体系，旨在将大学分为研究型和教学型，通过竞争性的财政拨款刺激大学之间保持差异性。第四是竞争与合作。实践证明，在放松管制的市场环境中，不同院校间的合作则会促使高等教育系统统一局面的出现。第五是排行的影响。不论真正的多元是否存在于高等教育中，对于院校的排行已经悄然成为一种趋势，不管其是官方的还是民间的。排行榜加剧了底层大学向顶层那些所谓的成功的精英大学学习和趋同的现象。[11]

　　(二)引入仿市场的竞争和绩效模式，新公共管理持续发酵

　　制度设计者认为加强高等教育体系内的竞争可以提高竞争主体的灵活性和创新性，增加多元性供市场选择，提高生产和分配效率，进一步有益于质量提升，强化政府、雇主和学生对大学的问责，间接地达到减少财政负担、增强产学研联系、加快国际化的效果。[12]在竞争机制下，大学的产出的确实现明显上扬，而且是短时期内急剧上涨，包括文章发表、专利、著作数等。那么，大学之间到底是在竞争什么呢?竞争的对象包括研究和学术方面的地位和资源、对学生的吸引力、国际学生市场、外界资助项目、排行榜的名次和声望等，不过大多数的竞争不是经济意义上的竞争，也不是为了追逐经济利益，而是政府规范下的投标性质的博弈。在这其中，地位的竞争最能反映高等教育的特殊性和复杂性，也是导致新自由主义发展模式在该领域实践失败的原因之一。地位是一个相对性的概念，地位竞争由相互间的地位结构体系决定，因此，这其中最重要的是院校间的地位等级次序，而非单纯的产出多少。

　　在这种竞争机制下，要反映大学的价值和实力，依靠传统的同行评价和自主市场选择指标已经不足为证，加之政府和社会对一直以来身居“象牙塔”的大学做出的经济社会贡献不满，因此，政府设计了一套或几套评价机制对院校和教师进行考核，无论是教学还是科研。绩效问责不仅需要大学陈述自己的发展目标和过程，还和经济财政刺激紧密联系在一起，依据排名来界定大学的生产力已成为各国通行做法，这就是新公共管理的持续表现。简而言之，就是公共领域的管理风格转向绩效、成本、效率和审计导向。在对待新公共管理的态度上，始终存在分歧。乐观者认为只有通过新公共管理才能规避旧式公共管理存在的积弊难返、效率低下甚至是道德滑坡的缺点和管理失败。持这种观点的人相信新公共管理在决策的过程中，有效地减少了内部障碍，使内部交流和跨界合作更为紧密，从而提高了办事效率。通过绩效考核标准可以激发个人动力，进而提高个人和组织表现，切实地保障质量。另外，这种方式是一种基于数据和事实说话的理性决策过程，明确了问责的任务和方向，减少了人为干预、主观判断和优先特权对组织运营带来的影响，所以也凸显了新管理方式的公平性。

　　而悲观者会认为是新公共管理将一个多世纪积累的公共服务中特有的伦理价值和组织文化破坏殆尽。从更深层次来讲，学者呼吁符合公共领域本真价值的回归。新公共管理信奉的是诸如竞争、效率、花钱有道、消费主义、合作和管理主义等商业性伦理，这些集中体现在公共治理领域中对问责和监管的关注。面对商业价值和市场导向追求在公共部门中具有的主导话语权地位，我们应该站在中立的立场上对其进行必要的解构，去进一步检视商业规范与公共治理之间的相关性，逐渐形成一套适用于公共部门的清晰的伦理价值判断标准和体系。[13]

　　(三)大学逐利性和企业化日趋显著，人文学科面临危机

高等教育市场化讲求成本-收益的最优化以及系统运转的高效率。教育的经济性功能在市场化的政策话语中获得合法垄断地位，并逐渐成为社会大众的常识。[14]首先是财政拨款与经济回报率关联。英国的财政拨款会根据各个教育层次和不同类型高等教育机构的预期经济回报率和收益进行分配，也就是预期经济收益更大的机构相应会获得更多拨款。其次是工作和资本关系的逐渐松散化。

英国的大学在教职聘用方面越来越灵活和松散化，通过合同聘用关系增加的专注于教学或科研事项的人员数量呈现显著上升态势，但这些人员与大学的“归属关系”却逐渐淡化。还有大学开始将一些非核心项目和活动外包，如学生食宿、清洁服务、设施维修等，这些项目传统意义上是由大学本身运作和管理的，在经济理性下将其转移给专业服务机构，不仅可以使大学专注于教学、科研和服务的核心使命，也能更好地满足学生的需求，提高社会大众的满意度。[15]

　　第三，高等教育市场化坚持的一个理念就是高等教育具有商品属性和经济属性，个人受益大于社会受益，换句话讲，就是相信“谁受益谁支付、受益多支付多”。在这种逻辑下，大学增大了个人学费对大学财政的贡献比例，尤其是对海外学生来讲。英国和澳大利亚的大学，尤其是私立大学，对海外学生均采取了收取全额学费的政策，且在此基础上不断提高学费标准。最后，学术资本主义反映了大学与经济之间的密切关系，主要体现在大学的教师、学生和管理者如何利用政府资源来创造知识，并据此将高等教育嵌入经济发展中。大学通过开设科技公司、转让专利和技术成果、图书出版、咨询服务、培训等增加财政来源，从大学自身来讲可以缓解财政压力，增加社会影响力和市场竞争力;从政府角度来讲，产学研的紧密结合可以助推经济发展和产业结构调整，更好地适应知识经济社会的要求。政府期望高等教育可以通过研究和教学的商业化满足劳动力市场需求，服务国民经济发展。[16]在一系列政策引导下，大学“企业化”步伐加快，“公司化”特征明显。[17]

　　尽管如此，政府一再的缩减经费还是引发了高等教育界的担忧，同时，大学内部呈现出人文学科发展的困难，一方面是不少大学将不能带来经济效益和产出的人文哲社专业进行了关闭或规模缩减;另一方面是学生选择这些专业的人数日趋减少使大学不得不做出上述决定。1990-2010年间，美国大学的人文学科本科入学人数比例呈现来回摆动但总体下降的趋势，且2004年以来持续下降，降幅最大。[18]哈佛大学的人文专业在近十年间录取人数下降了将近20%，宾州爱丁博罗大学在2013年9月由于录取人数太少而被迫关闭了该校的德语、哲学、世界语言和文化多个学位课程项目。二是科研教学资金短缺。德国人文学科研究资金仅占政府科研拨款的10%，且还在不断减少。欧盟出台的研究与创新项目框架“2020地平线”(2020 Horizon)中，人文研究没被包含在资助范围内。教学资金的短缺某种程度上加剧了质量的下滑，德国目前人文学科中师生比约为1∶100，人文学科教授占德国总体教授的10%左右。

大学的学科文化受内外环境因素影响。从外部环境来讲，某一学科或某类学科的特点都受与本学科认识结构无关的某些思想影响，一是与整个国家观念相一致的层次;二是经济资源条件不同的结果;三是社会的知识传统影响着高等教育系统的各种态度倾向和价值观;四是院校组织的内部意志。

从内部因素来看，学科外部边缘可渗透的程度、与其它学科边缘重叠的程度、学科内部边界的性质和这些界限可能引起的不连续性等都会对学科发展产生影响。从高等教育系统的职能来讲，无论是过去还是现在，都至少履行着三种不同的职能：第一，专业训练的职能。不论是法学、医学、神学，还是后来的工程技术等，都着重培养专业人才。第二，普通教育的职能。普通教育最先只是作为专业训练的基础，后来发展成为独立的文化和理智教育。第三，生产新知识的职能。这一职能大多与科学联系在一起。[19]而这三种职能背后是相对应的不同学科，人文学科主要发挥的即是普通教育的职能，而在“经济和创新”的话语主导下，这样的学科对专业训练和知识生产产生的贡献明显不如其他学科，所以面临被边缘化的境地。

　　(四)治理权力不断分解与博弈，政府发挥着“遥远控制”作用

　　治理与管理不同，治理意味着在多方利益群体间取得平衡，对一系列政策进行总体协调。[20]总的特点可以概括为五点：强调管理和绩效评估，减少政策工作;想方设法增加公共领域的竞争;强调财政制约;引入私人领域或企业的模式和实践;不断强调放权，期待市场机制发挥作用。新自由主义式的治理结构，在非营利性服务组织中体现为在保护组织自主性的同时，强行将其自身的功能商业化，且增加了组织的负担，结果是使这些组织变得更加不稳定。[21]尽管结果有不如意的地方，但政府通过问责体系将合同拨款和远程控制有效结合起来，从管理模式过渡到治理模式。

　　随着政府对高等教育财政资助的逐渐减少，相应的权力也渐次下放到地方政府和大学，给予大学更多的自主权不仅是高等教育界的呼吁和倡导，也渐渐成为一种实践趋势。放权意味着将部分原属于政府所辖事务权力转移到院校身上，增强大学的自主性，使其在市场竞争中拥有较高的灵活性。大学的自主权主要包括四个方面：组织自主、财政自主、人事自主和学术自主。组织自主是指大学可以选择和决定自己的管理人员和结构，拥有实质上的法人身份;财政自主是大学在获取公共资金和私人资金方面，不仅被赋予充分的支配权，还可以在学费收取和保持盈余等方面有决定权;人事自主意味着大学可以自行制定教师招聘、工资、升职、评价等规则;学术自主则关系到大学可以在招生、专业设置、课程开发、教学语言、质量保障方面可以有更大空间。[22]

　　但政府并不会因此放松对高等教育的管理，更不会彻底放权于大学，而是通过评估系统和以此为据进行的资金分配来对大学的行为和表现进行规制。从大学角度来讲，一方面在财政紧缩和绩效评估的双重压力下，需要通过相对的权力集中使机构更为高效地运转;另一方面，为了在产学研过程中保持灵活性和高效率，又必须把权力下放到大学内部学术组织和研究单位，使它们保持一定的自主性，这一定程度上增加了大学学术人员和行政管理人员之间的冲突。共同治理结构意味着大学治理权力的重新分配或组合。政府向大学放权绝不是允许其放任自流，对其不管不顾，而是要在此基础上制定一套完善的外围规则对其自主权和行为进行规制，使大学运作在政府掌控范围内。这种规制包括法律法规、合同式条约、评估体系、质量保障体系、拨款标准等。

　　财政杠杆作为仿市场机制发挥作用的重要因素，在政府财政拨款减少而逐渐将大学推向市场的过程中，市场问责是作为政府问责机制的补充形式出现的。政府财政分配依循大学的表现，因此大学会根据政府设定标准去全力完成任务，以取得高表现进而分割有限资源。但由于公共资源的缺乏，大学不得不向市场的私人部门和学生家长寻求更多发展资源。为了更好的凸显自身实力和质量，大学依然采用的政府问责机制中具有权威性的绩效指标或声誉排行，开放信息渠道使消费者和支持者做出决定。所以，某种意义上，市场问责是将政府的问责机制嵌入其中，使表现主义进一步深入大学文化中。现实情景中有些院校试图主动减少对政府拨款的依赖，进而希冀摆脱政府控制下的问责。从理论上讲这是走向相对纯粹市场问责的趋势，但背后必须面对的一个问题是如果院校不参与政府主导的问责，在市场问责中它将拿什么作为证明自己声誉和实力的工具呢?[23]

　　三、余论：政府管治与高等教育市场化

　　在高等教育市场化的过程中，实际上多数国家奉行的都是“第三条道路”的政策理念，即寻找一种既不由政府完全主导社会也非由市场任意调控的中间机制。诸多现象表明，新自由主义标榜的“弱政府、强市场”和新保守主义政府坚持的“强政府，规范知识、价值和个体”高度吻合，这也是新自由主义思想自身的逻辑冲突所在，一方面追求市场的资源优化配置功能，与此同时却需要政府对高等教育运作进行规范和管理;另一方面追求多样化和创新性，但标准化的问责体系和新公共管理下的教育制度实则却是在抑制创新。[24]政府看似将权力下放给个人和拥有自主权的组织，激发他们在市场中不断彼此竞争，但实质上政府在一些关键的领域始终保持着强有力的控制权。

　　政府的角色既不能向凯恩斯主义那样被赋予福利政府的功能，承担很多的社会功能和责任，也不能完全放任不管，政府应该在保持社会稳定和促进机会均等方面有所作为。[25]但有区别的是美国高等教育存在着由传统市场力量支配的“感应性结构”，是具有普遍性的模式，而英国和澳大利亚包括其他国家追求的是积极地引入市场力量，向竞争的、开放的高等教育体系转变，所以，各种冲突和调整尤为突出。[26]而这其中，英国由于高等教育市场化前后反差最大，政策转轨最为明显和激进，所以是研究市场化过程中经验与启示的最佳例子，而美国则是最大化地运用市场力量来发展高等教育的典范。

高等教育市场不是完整意义上的自由市场，事实上在许多国家，对于高等教育来说真正的市场是不存在的。因此，上述市场失灵方面正是政府干预高等教育的必要性和合理性所在，是促进高等教育公平和提升高等教育质量的必然举措，也是很多国家采取的相似措施。所以，政府和市场所发挥的作用以及二者之间的关系也会体现出其特殊性。无论是哪一方独大都会影响其正常运行。

有些分析家也指出了完全由政府操控下的高等教育也会出现“失灵”，甚至当前高等教育中一些政策恰好是为了修正政府本身的失误。总之，政府通过引入类似市场的机制旨在加强学生选择、激活市场进而来提升高等教育的质量和多元性。也就是说，高等教育市场化的措施希望大学更多地关注学生诉求，不断深化教学和科研创新，与此同时，政府强调竞争并引入了绩效相关评价和奖惩体系，借此来提升高等教育的效率，使大学和学生更加清楚自己所付成本和决定后而带来的相应结果。[27]总而言之，政府在高等教育市场化中扮演的角色就是“制定游戏规则”，即一系列制度安排。政府的政策话语已经由消极或情感色彩浓厚的“要求、干预、管制”转换成社会较为接受和认可的“赋权、引导、合作、协调和系统”，但实质上，政府所发挥的作用并没有因话语转变而有相应更多的退让。

事实也证明，如果没有政府足够的管治和相应的补偿机制，市场机制会给高等教育带来恶劣影响，政府和市场要想在高等教育治理领域发挥最优作用，政府需要从以下三方面着手：第一是构建连贯的政策框架。一是指出高等教育系统如何做就可以(是)更好地为国民经济社会服务;二是为不同类型的高等教育机构界定不同角色;三是创造优良环境使新技术可以服务高等教育的高效运转。

第二是创造积极的管治环境。包括法律规范、质量保障机制、公立大学管理和财务制度、知识产权保护等。第三是提供恰当的财政激励。无论是促进高等教育的平等还是提高高等教育的质量和效率，财政拨款在很多国家都是起着关键作用的杠杆工具，更多国家是为了凸显财政拨款的透明和公开公正。[28]这三点不仅是政府的合理权责所在，也是高等教育良好治理所需要的必要条件。

　　作者：宋佳 来源：高教探索 2016年3期