关于在廉政制度设计中引入道德规范体系的思考

　论文摘要：制度反腐的重要性勿庸置疑。但制度拘于其自身的性质和特色，对某些领域腐败的治理亦存在一定程度的限制。历史经验表明，道德在预防腐败行为滋生和蔓延以及惩治腐败上都起着重要作用。对道德予以规范化是当今世界不少国家加强官员道德规范的举措。因此，应借鉴国外的先进经验，在廉政制度设计中引进公职人员的伦理道德规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持，充分发挥道德的调节和约束作用，形成反腐防腐的内在动力，把道德的功能同法律的权威有机地结合起来，实现标本兼治，综合治理，促进权力运行机制的健康发展。
　　论文关键词：腐败治理：道德：法制化
　　作为一种社会共识，制度反腐的重要性已无须赘言。但人类社会发展演变的历史经验已经表明，制度拘于其自身的性质和特色，对某些领域腐败的治理亦存在一定程度的限制。“公共行政的发展要求探寻一条法制建设和道德建设共长之路，在行政体制、行政法律和行政道德的互补中，实现行政行为的廉洁、高效”。因此，在廉政制度设计中，应积极引进对于制约权力有着积极意义的道德因素，建立行政道德的规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持，使其在与法律制度的相互补充中实现对公共权力的有效约束，促进权力运行机制的健康发展。道德的内容非常广泛，本文所指是与公职和公共权力密切相关的道德。
　　近年来，国内外学者对于道德治腐的文章屡见报端，大多数学者提出的道德治腐对策仅停留在行政人员的“自律”层面，即寄希望于塑造“好的人”，而忽视了道德的“他律”作用，即建立“好的制度”营造“好的环境”。wWW.lw881.com张康之教授的《寻找公共行政的伦理视角》、季涛的《中国廉政的道德基础及其法制化》中尽管突出了制度道德的内容，但由于研究的侧重不同，对道德治腐的实践着墨较少。笔者试图在已有文献的基础上，理论与实践相结合，对我国道德制度化的必要性展开探索。
　　一、道德治腐的理论与实践
　　腐败是国家公职人员利用手中的权力非法获得私人利益的行为。腐败虽是政治学上的概念，但与伦理学紧密关联，一方面腐败这一术语中本身就包含了道德上的否定性评价，“现在政治生活中使用的腐败一词显然带有“道德”范畴的色彩”嘲；另一方面，腐败的个体行为表现也就是个体的生活腐化和道德堕落。道德自律性的薄弱是腐败现象蔓延滋长的深层次原因。我国目前正处于社会体制转型期，人们追求多元化的价值观，新的道德规范尚未完全确立，道德约束力下降。传统的封建宗法道德思想以及西方资产阶级拜金主义、享乐主义、极端个人主义使伦理大环境变得无序，人们的道德观、价值观被严重扭曲，从而对行政伦理建设产生消极的影响。人们不仅对腐败的态度麻木，甚至是羡慕和效仿，社会风气为之恶化，从而助长了腐败的滋生。因此，从源头上防治腐败，加强行政权力主体的道德约束是非常必要的。
　　道德是“主观意志的法”(黑格尔)，“道德的基础是人类精神的自律”(马克思)，在本质上是一种以实践——精神的特殊方式把握现实世界，以一种内心信念和自律性规范的形式去引导人们做出“应当”的行为。道德对权力运行的影响是多方面的，良好的道德品质能有效地约束公职人员滥用权力的行为，促使公职人员正确地运用手中的权力。道德建设属于主体性防止腐败范畴，通过优化和提高为政主体或公共权力行使者的道德素质来防止腐败，在预防腐败行为滋生和蔓延以及惩治腐败上都起着很重要的作用：从预防和约束掌握公共权力者腐败欲望和动机的产生和膨胀来说，道德控制机制可以通过提升公共权力行使者的道德自律水准，从主观上对他们进行有效的教育、引导和约束，使其腐败的欲望和动机被有效抑制；而对惩治腐败者来说，则积极发挥谴责功能，从腐败者内心深处进行无情的惩处，并充分利用道德舆论的力量对腐败者和腐败行为进行鞭挞和谴责，从而增大腐败者的心理成本。
　　古今中外许多政治家和学者都看到了道德治腐的特殊作用。我国封建社会处于主导地位的是儒家学说，“道德至上”又是儒家伦理政治的核心命题，特别强调道德在政治中的地位和作用，把“修身正己”作为为官之德、治国之道，要求统治者及其官吏要有较高的素质和良好的道德保守，在官吏的选拔作用上有一套严格的制度，真正把那些操守好、德才兼备、公道正派的人选拔到领导岗位上。宋代司马光在《资治通鉴》中总结历史经验时指出：“才者，德之资也；德者，才之帅也。”从国际反腐研究权威机构透明国际2004年国际廉政指数排名表中可以看到，在排名前五位的国家中，北欧国家占了3个，分别是芬兰、丹麦和冰岛，其中芬兰以9．7分的廉洁程度得分高居榜首，排除制度和法律的外在约束作用，最主要的原因还是北欧国家长期以来塑造的较高的公民道德水准和良好的社会风气。

　　二、道德治腐制度化的历史经验分析与启示
　　道德对社会的整合作用，“最有效的存在方式还是转化为一种制度化的事实。在制度化的事实中，道德已具体化为存在的实际内容。同时，通过融合于制度事实，道德观念和道德意识也获得了制约社会整合的一种现实机制。”人们之间的伦理关系和道德原则不仅存在和发展于人们的日常生活中，而且也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。廉政制度设计也一样，在公共权力运行和制约机制上，都需要包含道德的内容，并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如制度伦理学家罗尔斯指出，个人职责的确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。”我们反对腐败，首先要赋予反腐败制度以伦理内涵。在制度安排中应当始终贯穿道德原则，这是治理腐败的基础工程。只有基础工程搞好了，才能时刻提醒权力主体自重、自省、自警、自律，才能更好的发挥道德的导向作用。特别是我们正处在社会转型期，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就亟需以制度的形式，建立一系列明确的规范，使行政人员在善与恶之问，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁，并建立起坚定的道德价值取向啊。

　　对国家公职人员的从政道德进行立法是当今世界不少国家加强官员道德规范的重要举措。美国第95届国会通过的第521号法律，即1978年的《公务员道德法》；第96届国会通过的第303号法律，即1980年的《公职人员道德法》，后来又制定了《政府道德法》和《道德改革法》。新加坡制定了《公务员守则和纪律条例》和《公务员惩戒规则》，并且将“廉”作为为官最基本的道德规范，公务员一任职，就必须写宣誓书，宣誓遵守公务员守则和条例，遵守职业道德和法律法规，进行道德自律嗍。这样，使公务员从一开始就构筑起清政廉洁的道德底线，对督促他们在从政过程中不出现贪污受贿等腐败行为具有极其重要的作用。英国政府把道德建设作为公务员制度的重要组成部分，制定了政府工作的“无私、正直、客观、责任感、公开、诚信、领导才能”七大原则，并且，对每条原则都作出详细解释。韩国也制定了《公职人员伦理法》、菲律宾的《公共官员与雇员品行和道德标准法》，日本的《国家公务员伦理法》，法国、德国、瑞士、加拿大等国家也都以立法形式规定了道德规范。为了确保反腐败的相关法律得以实施，有些国家还设立了专门机构，以便对政府官员进行监督。如意大利设立了“审议庭”，日本设有由各界著名人士组成的“行政监理委员会”，美国设有“政府道德办公室”。
　　从上述国家和地区的廉政建设经验来看，在体制和制度设计中体现道德的内涵对于廉政建设是非常必要的，它既是行政人员道德规范得以实施的保障，也是对行政人员具体行政行为的一种道德引导。
　　三、我国行政道德制度化的现状
　　我国历来重视公职人员的道德建设，在完善公职人员道德规范方面也作了一些探索。如近年来，我们党和国家相继颁布了《国务院工作人员守则》《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《中共中央关于党政领导干部廉洁自律行为的若干规定》《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等，标志着我国行政道德建设的制度化步入了新的阶段。
　　同时，各地还切合实际，制定了相应的制度。如，领导干部党风廉政建设责任制、领导干部离任审计制度等，将党员干部的道德规范要求上升到制度层面，对端正党风政风起到了积极的作用。上述有关伦理道德的规范大多数是以党的纪律检查委员会下发的关于党政干部廉洁自律的一些规定表现的。这在效力范围和效力层次上，在强制性程度上，在内容的详尽性和可操作性上也都与其他国家道德法的力量有一定的差距。
　　尽管在公职人员层面也规定了必须遵守的行为规范，如《国家公务员法》就以法律的形式明确了公务员的责任和义务，但是其中对公务员的伦理道德未提出明确的要求，且有些条文十分抽象，缺乏可操作性，大大制约了其在基层实施过程中的适应性。如它虽然对公务员义务有了比较明确的规定，如“全心全意为人民服务，接受人民监督；遵守法律；恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派”等。
　　针对我国在行政行为道德建设中法律法规欠缺的现状，加强廉政道德制度化的建设是当务之急。我们一方面要将一些观念层面的行政人员必须遵守的伦理道德准则用法律和制度的形式予以规范，使思想观念上的道德得到法律的支撑和肯定，并借助一整套带有强制作用的法律和制度手段，对行政人员提出必须遵守的最基本的道德要求，使贪污腐败等损害社会公共利益的不道德行为不仅受到舆论的谴责，而且要受到法律的制裁。另一方面，我们应该尽快将现行的党纪、规章上升为国家的法律，制定出系统的干部道德规范、从政道德法和反腐败法，对行政人员的行为进行规范。
　　四、结语
　　综上所述，只有将社会最基本的道德原则和规范纳入制度建设的框架，把道德要求提升为制度要求，把主要依靠自我人格和良心的力量来维系的行为自律转化为主要依靠制度的强制力来保证的社会约束，才能提升社会的整体价值观，才能铲除腐败滋生和蔓延的土壤。反腐败是一项长期的工作，我国道德治腐的制度化建设尚处于起步阶段，还需要我们进一步就道德制度化的可行陛价．体系等方面加强探索。