浅谈独立学院教育质量的外部保障体系研究——

论文关键词：独立学院　中介机构　教育质量评估
　　论文摘要：中国独立学院在十年快速成长的办学历程中取得了较大的成绩，同时，也暴露出在人才培养过程中存在的不足。完善独立学院教育质量监控机制，保障和提高独立学院教育质量是独立学院发展的必然之举。本文从中国独立学院办学机制的特点出发，借鉴英美等国教育评价中介机构的相关经验，提出了独立学院教育质量外部监控保障体系应以中介评价机制为主导的设想，并对如何构建我国高等教育评估中介机构进行了思考。
　　回顾中国独立学院的办学历程，独立学院这一中国高等教育的新分支，借助中国高等教育大众化的浪潮，从无到有、由弱渐强，已经初具规模。目前全国29个省(区、市)共举办了318所独立学院，在校生总数已达186．6万人，超过上世纪八十年代中期全国高等教育的总规模。但是，在迅速发展的同时，大多数独立学院很难在短时问内将教学基础设施、师资队伍、学科建设等提升至与之规模相匹配的程度，加之生源本身就与普通高校的学生在综合素质、基础知识上存在一定差距，这些都直接影响着独立学院的教学质量。所以，由普通高校按照新的机制和模式所举办的独立学院的教育质量一直倍受政府、社会和公众的关注。经历办学规模的扩张后，独立学院进入新的发展阶段，在这个阶段，教育质量的高低已成为决定其办学成败的重要标准，独立学院必须不断加强教育质量建设，以质量谋生存、求发展。
　　一、对独立学院教育质量监控保障的认识
　　我国的高等教育质量监控体系分为内外两个部分。外部保障主要是政府组织的评估工作和专项检查。我国普通本科高校教学评估工作始于20世纪8o年代。1994年教育部启动针对改革开放后建立的本科院校的教学工作合格评估，1996年对国家重点建设大学进行了教学工作优秀评估，1999年对介于前两者之间的高校教学工作进行了随机水平评估。从2003年开始，教育部正式确立了五年为周期的普通本科高校教学工作水平评估制度。内部保障主要是各高校自行组织的校内教学监控工作。
　　目前，大多数独立学院能够借鉴举办高校的质量监控模式，根据实际情况确立各自的监控保障目标、组建监控保障机构、建立教学工作评价体系、形成监控保障制度，通过对学院教学工作各环节的有效控制实现对教育质量的保障，基本形成了较为完整的教育质量内部监控体系。在外部监控方面，自独立政府就对独立学院教育质量建设予以高度重视。2003年上半年，教育部党组开始研究解决独立学院问题，决定在总结经验的基础上，对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，以利于其更好地发展。为此，教育部出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，确定了“积极支持，规范管理，改革创新”的指导思想，明确了独立学院实行民办机制、相对独立办学、吸收各方优势资源的“民、独、优”原则。同时，为了与公办高校内部的专业性二级学院相区别，统一改称为独立学院。2003年下半年，按照8号文件的要求，教育部组织力量对各地、各高校举办的360多所民办二级学院进行了清理整顿，逐个审查，最后取消了100多所，重新备案确认了249所。在2005年初，教育部又组织了对当时的249所独立学院办学条件与教育工作的专项检查，基本摸清了独立学院的办学状况，发现了办学过程中存在的问题。此后，开始酝酿并研制《普通高校独立学院教育工作合格评估指标体系》，并在浙江、吉林和重庆选择了3所独立学院进行了试测。目前，该评估方案正在征求意见和不断完善之中，以期为独立学院教育质量的外部监控创造条件。
　　但是，我们也应清醒地认识到，独立学院教育质量外部监控还存在着一些不足：(1)监控主体缺位。政府、社会、投资方、母体高校和独立学院构成了质量监控主体，政府的政策、社会和公众对独立学院的认识、母体高校和社会投资方对独立学院的态度以及独立学院自身的办学行为，都会影响到独立学院教育质量，它们需要各负其责、协调一致，才能保证独立学院教育质量的提升。但现实中各主体在质量监控中的作用和责任还不明确，导致独立学院教育质量监控中事实上的主体缺位。如由于制度不完善，政府在独立学院教育质量监控中的主体作用未充分发挥。(2)缺乏社会评价机制。目前我国尚缺乏教育质量评价的专业性社会中介机构，而且，社会大众、用人单位、家长、学生对高校教育质量的评价还缺乏相应渠道和平台。教育质量社会评价机制缺乏，导致社会各界难以把对高校教育质量的诉求及时反馈，以便为高校质量建设提供必要的参考意见。虽然近年来有一些社会机构致力于大学办学水平的评价，还出现了诸如大学排行榜之类的评价形式，但这些评价的关注重点是高水平公立大学，主要看重学术水平，而缺乏对不同办学层次高校的分类评价。此外，社会对独立学院还存在一定偏见，致使社会对独立学院发展的关注和支持不够，使得独立学院的教育质量建设缺乏社会外部力量的帮助和推动。
　　二、高等教育评估中介机构的结构与功能
　　高等教育评估中介机构是具有独立地位的法人实体，是一种专门性的高等教育评估组织，其评估结果往往是影响政府和高校决策的重要依据。它在高教质量审核与质量评估两个方面发挥着重要的作用。下面以美英法三国的具体做法加以论述。
　　美国的高等教育评估开始较早，而且主要目的在于规范职业许可证制度，以此满足快速增长的市场需求。其高等教育评估机构参照各高等学校的目标和本地区专业人员的使用情况来评价学校的成就，目的并不是要用一个统一的标准来要求各校，而在于帮助各学校实现它们为自己确定的标准，促使各高校能够保持在一个基本相当的质量标准下开展自己的教育教学活动，并且确保接受评估的高校之间可以彼此承认和交换学分。1915年成立的美国大学协会(aau)是在美国发展起来的较早对高校进行评估的非官方正式鉴定机构，它通过制定准则和分类标准对申请人所在高校进行评估鉴定。1916年北部地区高校首次进行了高校的认证项目，并向公众发布了美国北部地区第一批获得高等教育认证的学校名单。此后，各地区高校协会纷纷仿效，逐步在本地区开展高等教育的认证工作。上世纪五十年代初，高等教育的认证工作被全美各地区的高校广泛接受。到目前为止，美国的19个学校认证组织已对大约6，300所学校进行了认证，60多个专业性认证组织(法律、医药、商业等专业协会)已对近17，500个专业进行了认证。认证已成为美国高等教育机构用来保证和提高高等教育质量的最基本的方法。
　　英国的高等教育机构一直是学术自由和大学自治的典范。英国的传统大学如剑桥大学、牛津大学等，其教育质量和学术水平向来很少受到怀疑，其中高等教育质量内部评估体制在其中始终发挥着巨大的作用。1919年大学拨款委员会(ugc)的建立，标志着外部力量对高等教育质量评估过程的介人。二战后，随着世界范围内高等教育规模的扩张，以及对高等教育重要性认识的增强，英国的高等教育质量评估体制经历了从大学自治到强化外部控制，再到以大学自治为主、内外结合的演变过程。2o世纪8o年代后期成立的“学校审核机构”(aau)是由英国大学校长委员会组建的，它是对高校质量进行评估的外部评审机构，负责检查和评议高校内部的质量保障机构和方法技术，而不是针对高校具体的教学质量或者某个专业的质量进行评审。90年代初，随着英国高等教育机构二元并轨的实现，英国的高等教育评估机构也在不断做出调整以适应变化了的形势。1992年，几家民间学术组织联合组建立了一个新的统一的高等学校质量保障机构——高等教育质量委员会(heqc)，原来的aau被并人其中。该组织主要负责对高校进行质量审核、质量提高以及学分与入学管理等工作，其主要作用在于帮助高等学校更有效地实现质量控制目标。20世纪8o年代末期，在英国还存在另一主要负责对高校所设专业进行评估的机构，即由政府组织成立的“高等教育基金委员会”(hefcs)。它旨在促使各高校按照全国统一的标准保持和改进教学质量，并且其评估结果将对大学所获得的教育拨款数额产生直接且重要的影响。

　　法国的高等教育管理体制，一直遵循高度中央集权制的传统，早在200多年前，法国就开始有教育督导机构对学校的办学情况进行检查与评价。1984年出台了《高等教育法》，宣布成立法国国家委员会(cne)，并开始系统化的高等教育评估。cne开展的具体活动主要有三种类型：(1)实施院校评估；(2)对全国范围的特定学科或学位进行评定；(3)对大学的使命进行研究。在2o多年的评估实践中，法国的高教评估制度注重本土化与欧洲一体化进程相结合，根据不同的时代特征，颁布不同的法令或进行相关的教育改革，如1989年建立的合同制度，明确政府与高校的权利与义务，使高教评估的内容更具针对性。为了更好地协调评估者、办学者和管理者之间的关系，法国在1998年《建立高等教育的欧洲模式》改革报告中提出“评估工作由直属于教育部的高等评估院和国家工程师职称委员会共同承担，使评估结果在国家对高校投资和社会对高校支持中的影响更直接”等l5j。经过不断的发展，法国的高等教育评估积累了丰富的经验，形成了与本国高等教育管理体制相适应的评估制度。

　　上述三种体系，依据政府、中介组织和高校三种力量所起的不同作用，形成了三种模式：美国模式、英国模式和大陆模式。美国模式主要通过非政府组织的认证、排名等活动来保障高等教育质量，政府不直接参与评估，也称为中介组织认证型；英国模式则赋予大学较大的自治权，政府的干预较少，属于大学自我管理型；大陆模式则以政府严格控制高等教育的评估为特征，是政府部门主导型。总体上看，评估中介机构在高等教育质量保障方面的功能可概括为：(1)保证最基本的质量水平，使高等教育能够在一个基本相当的质量标准下运作。通过各界普遍接受的认证标准的检验，获得名符其实的认证资格和专业资质，得到公众的信赖；有利于公共部门和私立基金会等对学校的投资，帮助学校获得政府、企业或私人的资助；通过确认学校或专业是否达到既定的标准，帮助考生识别学校或专业的质量。(2)促进院校的质量改进。质量改进是认证的核心理念，认证机构通过向学校或专业提供建设性的批评，要求院校和专业在认证评价过程中不断改进其教育质量。(3)为高等教育质量保障的理论研究提供了重要的平台。认证活动为学校和专业间的经验交流提供了更多的机会，从而形成良好的学术氛围，有利于高等教育质量保障的理论创新。
　　三、对构建独立学院教育质量外部监控保障体系的思考
　　随着我国政府职能的转变，构建教育中介体系的外部社会条件和内部发展动力已初步形成。目前，江苏、上海等十余个省市已成立了专门的教育评估机构，其它各省市也正逐步设立专门的评估机构。2004年，教育部正式设立了教育部高等教育教学评估中心，负责高校评估工作。评估机构的作用逐步得到了教育行政部门、社会和高等学校的认可。然而，由于上述评估机构均为政府出资的事业部门，使得政府仍是高校评估的唯一主体，一些弊端依然存在。为此，为保证独立学院教育质量评估活动的高效、评估结果的公正，应该率先建立以中介机构为主导的外部保障模式。这也许是一条符合我国国情的探索高等教育评估中介机构实现模式的新路。
　　1．建立由政府、举办高校、独立学院、专业人士、社会名流等各方共同组成的地方性独立学院认证协会，把专业评审和院校评估、高校自我质量控制与校外评估结合起来。此类协会由教育部高等教育教学评估中心进行认可，协会负责评议和审定各省独立学院的办学质量。办事机构可设在省级教育政府部门中，活动经费可以通过政府拨款、收取适当的评审费以及寻求社会赞助等途径获得。根据人才培养周期，建议每4—6年进行一次评估。组建地方性独立学院认证协会是基于对地区间独立学院发展的不平衡和独立学院为当地经济发展服务的办学宗旨等实际情况考虑。这样既有利于独立学院地区性发展特点，促进竞争；也有利于统筹安排评估活动，缩短评估周期，具有较强的可行性。
　　2．加强法制建设。首先，应在《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等法规的基础上，加快有关独立学院办学的立法工作，其中要包含评估工作和评估中介机构等内容。通过立法，确认评估中介机构的独立性与权威性，使中介机构的地位合法化，使之成为真正的“独立法人”，而不是原“某政府部门”的不同外在形态。这是搞好独立学院教育质量外部评估的根本保证，也是高教评估结果得到普遍认可的基本条件和高教同国际接轨的前提条件。其次，要对中介机构设置的条件、责任与义务、活动方式、监督检查等问题提出明确的规定，对中介机构所需的人力、物力、财力有明确的支持方式，为认证制度的建立提供宏观上的制度保障。再次，政府要加强宏观管理，建立“元评估”制度，对教育评估中介机构所做出的评估结论进行复查和抽查，保证评估中介机构的评估水平。
　　3．加强评估专家队伍的建设。评估中介机构的评价结果要被社会公众认可，必须提高评估水平，提高社会公信度，能够全面、公正、公平、公开地反应被评对象的客观情况。建立一支水平高、业务精的评估专家队伍是当务之急。首先，对专家的遴选，不能有名额或专业、地区的限制，要选择那些专业素养高、公允正直、具有较强的理论基础和实践经验的人进入到专家队伍中；专家应具有广泛的社会代表性，但来自高校的专家应占较大的比例，以便更好地维护高校的办学自主权。其次，专家的培训应贯穿在整个评估活动过程，通过探讨、交流，提高专家解决实际问题的能力。
　　4．加强高等教育评估理论研究。积极开展对教育评估活动规律、方法和技术的研究，进一步发展教育评估的理论，为高等教育评估提供新思想。同时，要根据独立学院人才培养的特点，制定好评估方案、标准、程序，在指标体系设计上，要体现独立学院培养应用型人才的目标要求，明确定位为面向地方和区域培养应用型人才的宗旨，采用多元化的质量标准，强调人才对社会需要的满足程度。在评估方法上，鼓励创新，大胆尝试，建立灵活、弹性的评估机制。
　　独立学院教育质量关系到社会的发展。由于独立学院创办时间不长，其教育质量建设还缺乏理论探索和经验总结，制约着教育质量的提高。因此，应该针对独立学院办学中的问题，探索和完善质量保障机制。从以上分析可以看出，建立以中介机构为主导的教育质量外部保障体系，是一种符合我国国情和独立学院办学特征的质量保障新模式。当然，为更好地发挥独立学院教育评估中介机构的作用，在其构建过程中，应注意组织结构的独立性、人员组成的专业性和广泛性。同时，要重视法律规范建设和自我监督机制建设，确保评估的权威性、公正性。最后，要构建先进的现代化评估技术与信息平台，努力研究和探索新的评价方法，积极创造和使用新的评估工具和手段。