芬兰基础教育改革的路径的启示分析

芬兰在国际学生评估项目(PISA)中的卓越表现，吸引了各国专家学者以及政策制定者的关注，对芬兰基础教育成功经验的探索和研究迅速成为教育政策分析的热点。研究者普遍认为，芬兰教育能取得今日的辉煌成就，主要归结于教育改革采纳了渐进式模式。这一观点有效解释了芬兰政策改革的持续性，然而改革过程也被简化为一系列因素和举措的增量作用，与政策改革现实的复杂状况相去甚远。在全球政治的影响下，芬兰模式进而成为一种强势话语甚至意识形态，负面的声音被选择性地忽略。为了打破对芬兰教育体制“神话”的研究模式，笔者采用“历史—诠释”的视角，对20世纪60年代开始的芬兰教育改革进程进行重新审视和挖掘，剖析芬兰从落后的等级化教育体制到PISA测试成功者的跃迁之路，还原其真实的改革进程。 一、芬兰基础教育变革范式的标签化 过去二十多年间，全球范围内公共教育改革风起云涌，教育体制、教育生态、校园权力结构、课程、教材与教法等均呈现出新的景象，学校组织也经历了实质性的变革。[1]虽然各国在教育体制变革方面各有千秋，但总体而言，其改革模式大体可以分为渐进式与激进式两种。 激进式变革又称“休克疗法”或“大爆炸”，曾于20世纪80年代末在前苏联和东欧各国经济与政治转型中被采用，后又用于教育改革。激进式改革者认为，“一步走”的剧变方式能够迅速打破旧的僵化体制，按照理性“目标模式”的最优路径重新构造全新体制。初始阶段的改革成本或许较大，但由于体制的迅速跃迁，可以避免路径扭曲、资源配置无序而造成的学校发展缓慢甚至回退。激进式变革采取“经验—技术”取向，试图运用技术手段从多项策略中选择最优解。然而在实践中，当旧的体制被打破，新的体系尚未确立之时，学校系统也将处于体制真空的状态，继而带来组织功能紊乱。 随着休克疗法在各国相继失败，人们逐渐意识到教育变革并不是一种客观存在的“目标—手段”的技术设计与执行。改革常发生在复杂多变的社会环境中，场域文化和人际互动的不确定性更使得改革方向变得扑朔迷离，即便经过理性规划也无法预计产出结果。诺斯(North，D.)批判性地指出，机构改革并不是一步到位的，而是路径依赖式的(path dependence)增量变革。[2]在既有存量不变的情况下，先通过增量改革局部发展和创新制度，随着增量的积累逐步改变整个体系的制度结构。渐进改革模式逐渐取代了激进式改革的地位，成为全球各国普遍采纳的改革范式。 随着渐进式改革模式在全球范围的扩散，这一范式也跨越了既有界限，逐渐演变为一种国际流行语，甚至意识形态。举凡有成效的变革案例皆归结为渐进式改革的作用。表面性的指标及其产生的新闻效应成为各国政治家以及政策制定者竞相追逐的对象，而变革的内涵则受到忽视。[3]芬兰基础教育改革的成功，一些研究者也忙不迭地为其贴上渐进式变革的标签。但是这种范式的理论外延过于宽泛，标签化的定位阻碍了研究者对微观动向的后续探究，使得探究本真异化为“神话”的塑造。渐进式改革俨然成为一种舞台灯光，焦点对准明星，而幕后的活动都处在黑暗的阴影下。[4]从微观政治视域重新审视芬兰基础教育改革的历史进程，并将教育政策改革置于特定的政治、经济、文化情境中加以诠释，是还原芬兰教育改革真实面貌进而探究其成功因素亟待解决的问题。 二、芬兰基础教育改革路径的历史梳理 芬兰教育系统的卓越表现并非短时间内激变的结果，也不能简单归结为若干种因素的累加作用，而是与其战后教育政策改革有着直接关联。学界普遍认为，正是经历半个多世纪的艰辛改革，芬兰教育系统的组织结构和文化才得以奠定。然而，改革进程并非以一致的理念和举措贯穿全局，而是充满了变数，并经历了以下几个相异甚至冲突的发展阶段。 (一)战后学校系统的重建 二战期间，芬兰被纳粹德国占领，国家处于瘫痪状态，学校系统也破坏殆尽。战后，芬兰迅速发起大规模学校重建工程，政府委员会着手规划新的学校体系。由于经济实力所限，芬兰并未采用统一的学校制度，而是积极吸纳地方和私人的投资，并建立了多元体制并行的学校系统。得益于此举，短时内大量各级各类学校得到重建，入学人数也迅速增加。以文法学校(Grammar School)为例，到1950年芬兰已兴建338所，其中103所由国家资助，18所归属地方，另外217所属于私人或者行会组织。 在芬兰教育组织体系中，适龄儿童首先进入当地四年制初等学校学习。初等学校毕业之后，分化随即凸现，学生经过考核之后分别进入市民学校和文法学校这两种截然不同的体系，职业生涯路径就此划定。文法学校成为“精英”的专属地，只有少量通过筛选的学生才获准进入。文法学校学生毕业后更有机会进入高等院校和职业学院(Vocational College)接受高等教育。然而，大部分学生在初等学校毕业后则被拒于文法学校之外，惟有进入市民学校，接受3-5年的基础技能训练。市民学校毕业之后，职业学校(Vocational School)成为其最好的选择，进行为期6个月到2年的职业训练。 此种学校体系呈现出明显的等级化特征。在入学机制方面，受教育层次很大程度上取决于家庭背景。地处市镇来自社会中上层的学生，有更多机会进入文法学校接受更高层次教育。来自社会底层的青少年在完成初等教育后，部分优异者进入市民学校，其他的只能被迫离开学校。在教学过程中，学校通过选拔性测试进行二次筛选。学生完成4年初等教育之后，年仅11岁时，便接受选拔性测试，随即按照双轨制进行分流。进入文法学校的仅为少数，大部分进入市民学校，其他的则被迫离开学校系统。1950年，进入文法学校的学生仅占所有适龄儿童的27%。在就业方面，受教育层次又决定了工作类型。初等学校面向次级劳动力市场，工作条件较差。文法学校面向主要劳动力市场，其初中部培养中层管理者，高中部的学生才有望进入社会的领袖行业。通过准入机制、教学过程分流、出路选择等一系列举措，学校成为社会阶层再生产的场所。由于接受不同体系和标准的教育，学生学习成就之间存在巨大的差距，其未来的职业生涯道路更是天壤之别。 (二)破与立：芬兰综合学校改革 随着芬兰工业化水平提高及民主理念的振兴，双轨制学校系统显现诸多弊端，过早的分流不利于儿童的健康发展，等级制结构又有失社会公 平。社会公众期望更加公平和优质的教育，对于重构教育系统有着强烈欲求。 1968年，芬兰出台《基础教育改革法案》(Act on Basic Education Reform)，为改革提供了合法依据。经过国家委员会的细致准备，与教师工会以及其他劳工组织协商并在局部地区试行之后，综合学校改革走上正轨。综合学校改革遵循公平的原则，采取自上而下的模式通过教育行政组织逐层推进。由于教育规划和管理体制在国家层面受到强化，学校管理呈高度中心化特征。 改革之后，原有的层级分割体系被废除，而以综合学校的形式加以统整。原文法学校初中部和初等学校整合为综合学校，原文法学校高中部则成为新的普通高中。芬兰政府将综合学校系统纳入公共财政范围，所有适龄儿童，无论年龄、住所、经济条件、性别状况，均可以在芬兰境内任何一所综合学校接受均等的九年制基础教育。改革受到学生和家长的支持和认可，改革后的综合学校对于家长和学生更具吸引力，入学人数迅速增加。 综合学校改革显著降低了芬兰初等教育和中等教育的异质性，并将分流的年龄从10岁延后至16岁，毕业生的经济和社会机遇也得到普遍改善。在社会层面上，综合学校系统消除了家庭收入和社会地位对儿童教育水平的影响，打破了分流制带来的社会阶层分化，促进了阶层流动，带来了更大层面的社会公平。有研究显示，20世纪50年代之后出生的芬兰人，其代际流动性明显增加。[5] (三)冲突与转型：新自由主义变革 20世纪80年代末，新自由主义思潮在全球大行其道。新自由主义者高举自由市场经济的大旗，奉行“大市场，小政府”的信条，强调公共服务的私有化。[6]受其影响，芬兰教育理念和话语也发生转移。公共部门成了低效和官僚主义的代名词，官僚制和国家直接控制受到质疑和批判，中央集权管理模式面临挑战。“计划模式”被指责存在很多弊端，如政策实施效果差、耗费时间、管理规则僵硬而无效等。[7] 1988年伊始，政府着手进行管理体制改革，韦伯的理性官僚模式也走到了尽头。国家对学校管理冗繁的干预模式被抛弃，直接的管理被内在的规范取代，国家则以“结果管理”的方式对学校质量进行监控。[8]改革赋予学校更大自主权，教师聘任、教科书审核、学校管理、预算分配等权力陆续从国家下放到地方和学校一级。在课程规划方面，国家统一课程模式被抛弃，学校在国家教育委员会指导下自主制定校本课程。教师专业权力获得认可，教师能够自主选择教学内容和方法。财政拨款方面，芬兰摈弃了以往逐条分项的拨款方式，以总额拨款取而代之，国家管理层对资源分配细节不再进行过多干预。新的拨款方式鼓励教育管理者为灵活的功能性和经济性目标寻求解决方案，这些方式促进综合学校向更加灵活、高效的方向转型。[9] 在国际上，1995年之后的一个时期被称为“重构时代”，新自由主义和新公共管理改革在全球风起云涌。受其影响，关注质量和产出的教育改革获得许多国家的认可，并形成关注标准化、问责制和基础知识的全球教育改革趋势。芬兰在学校管理方面也处于历史性的跨越期，[10]政党在公共部门的权力逐步流失，国家政府的地位被削弱，集权管理方式也被抛弃。米切莱蒂(Micheletti)认为“大政府”(big government)模式正在向“大管理”(big governance)模式转型。[11]学校呈现出新的发展趋势：校本发展、家长选择、顾客取向、系统的学校评价。虽然教育公平依然受到重视，但注重竞争和效能的新自由主义话语也开始出现，并逐步站稳脚跟。 三、现代性断裂中的芬兰教育传统承接 有研究者认为，芬兰教育变革采取渐进式转变的模式，是一种微观的小碎步的局部改造。然而，重新审视芬兰教育改革历史源流，可以发现以渐变理论来解释并不适宜。20世纪90年代前后在组织结构上，虽具有延续推进性和日益深入的广泛性，但在一些关键性范畴和话语上不同时代又有着相当程度的差异，呈现出不同的话语体系和管理模式。[12]20世纪60年代到80年代中期被称为计划经济时期，信赖统筹规划以及强调国家操控的力量是这个时期的主要特征。20世纪80年代末，国家在教育管理和财政方面的角色发生转变，中央集权和自上而下决策的政策、组织结构和意识形态被去中心化、地方主义、自下而上的策略所取代。 不同时段教育管理话语和观念的显著改变可以视为理性系统(system of reason)的改变。[13]这意味着文化范式发生转移，某些观念和实践被合法化，而另外一些则失去了合法化地位。20世纪60年代到80年代芬兰教育的基本话语是公平，所有适龄儿童在综合学校中均可接受相同的教育。学校和课程将公平置于首要地位，强调通过均衡的教育消除家庭经济背景和文化差异对学生学业和职业发展的影响。90年代之后，执政党从左翼联盟转向右翼，更加青睐市场。芬兰学校政策话语变为自由选择、去中心化、评价和管理主义。个人主义开始盛行，教育更强调个性化发展，优秀学生受到更多关注。一些家长不再为孩子选择就近入学，而是开始通过择校选择优质教育资源。社会经济地位低和偏离主流文化的群体，则面临被排斥和孤立的风险。 由此来看，芬兰教育改革模式并不能以“渐进式改革”笼统代之，而是呈现“阶段式变革”的特征。在阶段内部，教育改革显示出连续性；在阶段之间，教育改革的自然属性呈现诸多差异。20世纪90年代成为芬兰教育改革时段的分水岭。90年代之前以构造公平的福利教育系统为主要特征，教育管理采取官僚制和国家控制的形式。而90年以后则更加关注个人选择和自主发展，强调自由选择和竞争，并与公平的话语并行。两种相互矛盾而冲突的话语体系共存于当前教育系统，并作为复杂的社会、经济和政治系统的内在部分。 同时需要注意的是，阶段式变革并不意味着后一阶段对前一阶段变革的完全颠覆，在政治、经济和社会情境呈现断裂表征的同时，芬兰依然保持了传统的承接。在组织结构、实践和机构文化中，芬兰历史传统根深蒂固并且成为制度的一部分。在全球教育改革浪潮中，芬兰虽吸纳去中心化、权力下放等新公共管理政策，但是并未成为“全球教育改革运动”的忠实追随者。遵循注重社会公平、依赖专业权力以及抵制市场的传统足迹，并通过传统力量约束现代性的无序和全球化风险，消解急速变革对教育系统的巨大冲击，芬兰实现了阶段之间的无缝链接，将教育 系统导向积极建构的道路。有学者认为，芬兰在教育改革方面的努力，显示出在不降低公平的前提下依然可以增加灵活性和地方自主性。[14]虽处于激烈动荡的现代性情境中，芬兰改革步伐依然比较温和，综合学校依然维系基本组织结构和教育理念。多种力量共同作用下，芬兰并未追随新公共管理范式之后亦步亦趋，依然保留了本国传统，偏离了主流教育改革的话语体系，形成教育改革的“芬兰模式”。 四、结论 随着全球化的推进，不同国家的教育变革通过意识形态影响而紧密联系在一起。[15]国家边界变得可渗透，教育问题不再是国家内部问题，而是日益成为国际性问题。芬兰基础教育系统在PISA测试中表现出优质、公平、高效能等多项特征，成为各国关注的焦点。芬兰综合学校的课程、管理、组织结构、学校文化等均成为各国仿效的对象，其教育政策和教育改革也受到关注。 然而，目前对芬兰教育改革的研究已经远远超出了政策研究和教育管理的范畴，被政治家所利用，成为权力支配的政治工具。[16]芬兰的成功被简单冠之以渐进式改革的头衔，阻碍了对芬兰成功案例的深入探索。对芬兰基础教育改革历史进程的分析发现，芬兰之所以形成今天的教育系统，源于半个世纪以来曲折的“阶段式变革”。每个历史时期均有其特定的政治、经济和文化环境，而教育政策作为社会、经济、政治、文化等背景因素的携带者以及它们与具体教育实践间的中介，受到特定社会情境的影响，呈现阶段性特征。[17]然而，在政治、经济和社会情境呈现断裂表征的同时，芬兰依然保持着对传统的承接。斯堪的纳维亚情境下注重社会公平、依赖专业权力以及抵制市场的传统力量，约束着断裂的时代变迁，对市场力量冲击和全球化风险形成制衡之势，从而促成教育系统的稳定过渡。 我国基础教育已经进入改革深水区，教育改革受到社会情境和历史传统的影响，并与深层社会结构体制盘互交错。然而，现今教育改革崇尚“现代性”的航向，将现代与传统置于对立境地，把30年改革完全孤立出来，割裂历史连续统一体。在世界此起彼伏的改革浪潮中，简单移植某些发达国家经验，逐步丧失了自主性。在全球化的视野下，面对文化差异的挑战，愈发力不从心。我国独特的政治、经济、社会、文化的历史性，对教育改革的实效将产生显著影响。若要深入理解有关教育政策及策略形成，并选择自主的改革路径，必须深入到社会经济历史脉络，承接传统进程，在对本国教育传统清晰认识的基础上发展适合地方教育结构的改革框架。