论普通高中“三限”政策的终结

一、普通高中“三限”政策 (一)教育乱收费 普通高中“三限”政策的出台是与世纪之交的择校以及由此引发的教育乱收费联系在一起的。20世纪90年代以来，中国教育在面临向市场经济体制转型的外部环境和世界范围内公立学校私营化的新动向时，进行了相应的体制改革，改变了政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。于是，因重点学校政策而导致的公立普通高中发展的不均衡而导致的民众炽热的教育选择需求在办学体制改革和多渠道筹措办学经费的政策默许背景下被刺激起来，形成了极具中国特色的教育择校收费乱象，教育改革也因此被人们批评为走上一条“教育产业化”的路径，学术化的说法是“单纯财政视角的教育改革”。 对于因普通高中择校引发的教育乱收费问题，政府并没有坐视不管，而是出台了大量治理法规和文件，如1997年，国家教委印发《治理中小学乱收费工作的意见》提出：“要在1997年、1998年两年内解决‘择校生’问题，实现就近入学目标。”2000年，教育部办公厅印发《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》的通知，要求“从源头上加大专项治理力度，巩固和扩大治理‘择校生’问题和乱收费问题的成果”。尽管政府部门每年都下发大量文件，并组织大量的检查对择校乱收费现象进行管制，但似乎是收效甚微，治理效果一直不能令人满意，主要标志就是普通高中教育乱收费一直没有淡出国家发改委的价格举报热点，人们怨言很多。 (二)普通高中“三限”政策出台 2000年，北京市政府为了治理普通高中乱收费问题，促进教育资源配置均衡化，率先出台公办高中招收择校生“三限”政策，即招收择校生执行“限分数、限人数、限钱数”的原则。这等于承认高中择校收费行为，但实行限制政策。随后，2001年国务院纠风办、教育部颁布的《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》中也提及“三限”政策。2003年5月，教育部会同国务院纠风办等6部门建立了治理教育乱收费部际联席会议制度，下发《关于2003年治理教育乱收费工作实施意见的通知》把普通高中实行“三限”政策迅速推向全国。2003年7月，教育部办公厅发出了《关于公办高中严格执行招收择校生“三限”政策的通知》，要求各地公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策。“三限”政策是指政府举办的公办高中在完成本年度招生计划的前提下，可以招收一定数量的择校生，但必须严格限人数、限分数、限钱数。择校生招生比例和最低录取分数线由省级教育行政部门确定，收费标准由省级教育行政部门会同财政、物价部门提出意见报请省级人民政府批准。要将择校生纳入普通高中招生计划，统一向社会公示招生比例、招生人数和收费标准，统一按分数择优录取，统一办理入学手续。这项政策的出台标志着我国普通高中择校生收费就从多年来的政府管制的非法乱收费行为，转变为政府同意的合法行为。 这项政策的制定过程体现了明显的“内输入”特点，表现为“权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动”，[1]显示了政府作为利益相关人不愿承担太多普通高中投资义务的利己心态和希望能够在有选择愿望和能力的家长中进行融资以扩大教育经费来源的心态。因为这个政策的好处在于既可以向学生收取费用，在满足家长们强烈的选择需求的同时为学校赚取足够的经费，又能通过分数线把择校生的数量限定在一个合理范围，并且把择校费数额固定，以免“价高者得”引发恶性竞争，可以在短期内确保相对的教育公平。 二、普通高中“三限”政策执行的效果评估 从公共政策运行的实践来看，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效益标准、效率标准、公平标准和政策回应度。这个评估标准相对来说比较全面、简便，并具有技术上的可行性，普通高中“三限”政策即可用此标准进行评估。 (一)效益标准 效益标准关注的是政策的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离和偏差。普通高中“三限”政策的实际执行效益如何呢？黄云龙认为，公立普通高中“三限”政策在实际执行过程中，由于受诸多因素的影响，出现了“人数过多、钱数过高、分数过低、学费提高”等政策失真问题。[2]据《新闻周报》披露，在重庆市八中，没有上该校录取分数线者，择校费的起步价是3.5万元，低于分数线者每少10分增加5000元。在重庆市巴蜀中学，择校费起步价4万元，490分以下每少10分增加5000元。在重庆最好的重点中学，每年收的择校费竟然高达3000万元！[3]这表明政策执行活动及结果偏离了政策目标。我国青年学者林小英通过几年来有关文件和领导讲话的精神，将包括公办普通高中择校“三限”政策在内的治理教育乱收费的有关政策的主要目标简要总结为减轻家长经济负担、促进教育公平、提高教育质量、增加学校收入。并认为，在这些目标中，除了学校收入增加的目标得到实现外，其余的目标都未实现，即家长经济负担并未减轻，教育公平并未得到促进，教育质量没有得到提高。[4]黄云龙得出的结论是“这不仅未能全面治理公立普通高中择校乱现象，而且损害了国家的政策权威，教育政策的公信力，破坏了社会主义教育事业的社会形象。”[5] (二)效率标准 效率标准要观察的是政策效益与政策投入的比率，目的是为了寻求以最小的投入获得最大产出的政策。我国普通高中“三限”政策本身就是追求效率优先的产物，希望借助对“三限生”的收费减少政府对普通高中教育的投入，希望通过对所收费的调配实现教育资源配置效率的提高。结果如何呢？杨钋基于实证调查，认为仅依靠以治理教育乱收费为目的的“三限”政策无助于解决公立高中择校问题。[6]目前，尚未有实证研究显示我国高中择校促进了学校生产率和配置效率的提高。倒是发现，因为办学水平和学校名气处于不同层次的普通高中在招收“三限生”的时候价码是不同的，那些过去已存在的重点学校在继续享受“重点保障”政策的同时，又吸纳了大量择校资金(一般一个较好的市级重点高中择校费在3万元左右，择校生比例在30%左右，降分在30分以内。这个数目是非常可观的)。这就使重点学校与其他学校在教育资源占有上的差距越拉越大，出现了日益严重的“马太效应”，损害了教育发展的和谐与公平。 (三)公平标准 公平标准是指政策执行 后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。普通高中“三限”政策本身是建立在可以拿钱买分的基础上的，政府对公办普通高中择校的态度是限价并参与收缴费用，导致很多在同一个分数线上的不同家庭经济背景的孩子要依靠家长的经济能力去选择上学，进而可能面临不同的命运。这本身就违背了我国《教育法》第九条确定的公民受教育机会平等原则：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”李守福认为，实行这种分数加钱数双重标准的直接后果不仅是没有保护而且还剥夺了一部分学生的择校权，尽管剥夺者甚至还摇晃着保护择校权的旗帜。[7] 一名家在山东乳山市的农村初三毕业生说：“那些甚至连普通线都没有考过的孩子，只要爸妈交足够的钱都可以进县城的两所重点高中。而我们这些农村孩子，如果没有考过重点线，就要去散落在各镇的普通高中读书。很多同学都不愿意浪费三年的时间和金钱去念，因为反正在那里也几乎考不上好大学，而我们的爸妈又很少能拿出那么多钱把我们送进重点高中。我不明白，这是不是想让我们都不好好学习啊？……我不明白，为什么他们要想尽办法不让我们农村孩子进重点高中呢？……现在我知道有人想尽办法把更多优质资源用制度设计的方式让城里的孩子优先享用，但我不知道如何改变这一切？”[8]孩子的话显示出农村贫困家庭孩子对当前普通高中“三限”政策的无奈、不满和控诉，也反映出普通高中“三限”政策在教育公平价值理念上的缺失。 杨东平的调查显示，不同家庭的学生进入高中途径的分布是，农民家庭学生多数只能依靠分数上的优势上重点高中，通过考试入学的比例最高；拥有更多经济资本和社会资本的家长可凭借所拥有的资本来弥补分数不足。阶层差距正在成为影响教育公平的重要因素，拥有更多经济、文化资本和社会资本者的子女在高中入学机会上更占优势。因此，对重点高中的竞争，不仅是靠分数，在一定程度上也是经济能力和社会权力的竞争，对中低阶层而言，上重点高中越来越成为一种奢侈的追求。[9] (四)政策回应度 政策回应度是指政策实施后对特定团体需求的满足程度。如前所述，无疑普通高中“三限”政策满足了优势阶层的择校权，但却是以牺牲了中低阶层的择校权为代价的。一个本来可以入读优质重点高中的学生却因为交不起高昂的择校费选择了辍学打工，进而沦落为社会的底层。他们的心情是不会平静的，那种无助和绝望，那种对金钱世界的反感与痛恨，可能会影响到他们的一生。而这些中低阶层在中国是占绝大多数的。无疑，这是一个令大多数人都不满意的政策。普通高中择校“择苦了家长，择富了学校，择坏了风气，择丢了公平”的经典批评似乎很能代表民众的心声。“挺直脊梁”的博客在2008年7月22日发表的题为“实现教育公平，取消高中招生‘三限’收费政策”的博文指出：普通高中“三限生”政策不利于学生的德育教育，“三限生”剥夺其他学生的受教育的权利，“三限生”政策削弱了政府在公民中的公信力，撕毁了教育的形象。[10] 杨东平认为，“在入学机会上，‘分数面前的平等’——学习能力标准——被全面突破，用金钱购买学额成为具有合法性、制度化的公共政策，这在国内外的教育现实中是没有先例的。于是，家长的社会经济地位强烈地影响子女进入不同的学校，享受‘优质教育’逐渐成为学生家长经济能力和社会权力的竞争。不仅重点学校，许多普通学校也设置了各种‘寻租’的条件和门槛。教育高收费、乱收费的风气大开，极大地异化了学校的教育价值和功能。这就是为什么在教育资源更为短缺的80年代、50年代，公众并没有如现在这样强烈的教育不公平的感受！[11] 其实对这项政策不满意的何止是大多数民众，教育部的官员自己也不满意。2005年9月29日，在教育部举行的新闻发布会上，原副部长张保庆表示：“高中择校费将来一定会取消的，不过不是现在，可能要等到农村的义务教育先实行免费教育之后，有关部门才有精力加大对高中的投入和关注。”[12]一些地方政府也对这项政策不满意。《东南商报》2011年4月8日的一条题为“宁波明年起取消普通高中‘三限生’招生”的快讯即是明证。2011年的4月22日教育部网站又发出题为“公办普通高中招收择校生‘三限’政策将逐步调整”消息，消息指出，教育部等七部门日前发布《关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》。意见指出，要研究在一定时期内取消公办高中招收择校生“三限”政策。[13] 通过对普通高中“三限”政策的评估，可以基本得出它在效益标准、效率标准、公平标准和政策回应度等方面均不能达到良好的政策目的，是引发人们感觉教育不公、教育不能发挥其社会阶层和社会流动的基本功能从而引起社会阶层复制和固化的重要原因之一。 三、普通高中“三限”政策的终结 公共政策的运行是一个动态过程，政策终结是政策过程的最后一环，也是承上启下的一环，因为及时地终止一项多余的、无效的或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效，同时也意味着一项新的更完善的政策的出台。公立普通高中“三限”政策是中国教育发展到特殊阶段的一个异化产物，它的存在是一个历史的范畴，在把促进公平作为国家基本教育政策的新形势下，在社会呼唤和谐的今天，经不起效果评估和检验的公立普通高中“三限”政策必须尽快退出历史的舞台，被新的更为合理公平的政策所取代，以坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。 至于新政策的路径选择，我们不能采用拿来主义，贸然照搬照抄西方。西方国家一直在市场选择和国家干预之间摇摆，是因为他们在福利太多和自由太多之间摇摆，而我国的情况是市场选择较少和国家教育投入不足并存，表现在教育上是社会福利不高和公平程度也不高。因此，我们不能盲目地追随西方国家的教育改革动态，要真正地有一种教育政策理论的自觉和教育政策伦理的考量，在教育选择和教育公平之间把握好政府的应然作为。 (一)确保公立普通高中招生的公平 人们对教育公平的追求是无止境的，但实现教育公平的道路却不是一蹴而就的。在我国当前情况下，考虑到现有公立普通高中存在重点示范校和普通 校的分化格局，普通高中阶段实行让学生在填报志愿基础上的竞争入学考试制度，以保证不同能力的孩子按照统一的学业能力标准进入相应的普通高中学校应该是最公平的政策选择。在这种情况下，学生进入各类普通高中凭借的是他的自致性因素，即他的考试分数和学业能力，各类普通高中也完全按照“公平竞争、择优录取”的原则录取新生，满足基础教育的初级选拔功能，同时也体现出《规划纲要》中“满足不同潜质学生的发展需要，探索发现和培养创新人才的途径”的基本精神。 (二)加大政府投入力度，减轻学生的成本分担 普通高中“三限”政策实施后，为了张扬其合理性的一面，多强调的是普通高中的非义务性，却忽视了普通高中的基础性和公共性，加之政府投入向高等教育和义务教育的倾斜，使得普通高中一直是政府投入遗忘的角落，多年来都被认为是教育发展的瓶颈。“学有所教”是国家的一个政策目标，这个政策目标并不是让有能力的孩子上不起学，而是让每个孩子都不能因为自己的出身而无法去选择接受适合自己的教育。为了教育的公平和学有所教的政策目标，在将要普及高中阶段的大背景下，政府应加大对普通高中的投入，减轻学生的投入成本，至于说成本分担比例，可以参照国外的一些做法，在一些没有把高中阶段作为义务教育的国家，公立高中收费一般不超过成本的10%。 (三)大力发展民办高中，促进高中发展多样化、特色化 只要有差异，就会有选择，同样，只要有能力，家长就会动用自己拥有的各种资本帮助孩子进行教育选择。公立普通高中堵死了家长动用经济资本选择的路径，优质民办普通高中就会成为有意愿和能力的家长们进行教育选择的首选。因此，理顺政府、市场与选择的关系，大力发展多样化、特色化的民办普通高中应该成为教育发展的必然趋势。