美国中小学学校布局调整的缘由和对我国的启示

   20世纪初期，规模化经济发展模式加剧了美国中小学学校布局调整的步伐，而学校布局的调整也日渐成为优化教育资源配置和提高教育教学质量的一个行之有效的方法。但是到了20世纪80年代，美国大规模的学校合并浪潮有所消减，政府对学校合并的热度也开始慢慢降温。21世纪初的经济危机又迫使各州政府重新考虑对学校布局加以调整。基于此，学校布局的调整又成为广大学者密切关注的重要领域。深层剖析美国进行学校布局调整的原因，审视其学校布局调整的现状，对于我国优化教育资源配置和合理调整学校布局，具有重要的启发意义。
    一、美国中小学学校布局调整的缘由
    美国学校布局调整的动力可以归结为以下三个方面：城市化进程中的社会驱动，追求规模效益的经济驱动，重视学生发展的教育驱动。
    (一)城市化进程中的社会驱动
    学校布局是一个国家或地区的学校在地理空间上的分布格局，它与社会发展水平和人口分布状况密切相关。影响学校布局的社会发展水平和人口分布状况是发展变化的，因而学校布局的调整是不可避免的。学校布局是否科学，直接影响到社会的发展和人们的受教育状况。从19世纪中后期开始，美国的城市化进程日益加剧，到19世纪末期，美国城市中心的经济体系初步形成。由于土地开始较大规模地集约经营及农业新技术的采用，农业人口脱离土地耕作的速度加快，这使得农村人口从过去占总人口的90%下降到55%左右。大量剩余的农村人口一部分向城市转移，另一部分由于受自身文化程度的限制，无法流入城市只能转入其他非农行业就业。这促使美国在这一时期形成了很多农业型中小城镇。[1]1920年，美国城市人口首次超过农村人口，占总人口的51.2%。同时，农业劳动力占总劳力的比例下降为26.9%。到工业大规模反哺农业期来临的1930年前后，美国农村人口占总人口的比重降到43.8%，基本实现了农村的城市化。随着农村城市化和农业劳动力转移进程的加快，到20世纪70年代，美国农村和农业人口转移的基本结束标志着美国已步入城市化高度发达的国家行列。[2]土地的集约经营、城市化进程的完成，以及由此引起的农业人口的剩余和转移等一系列社会结构的深层变革，对美国学校的布局产生了直接的影响。部分学校的入学率急剧下降，教育教学质量难以达到基本要求，学校布局的优化便成为美国政府亟待解决的问题。
    (二)追求规模效益的经济驱动
    商业领域中一个被广为接纳的观点是，大的组织比小的组织能产生更多的利益价值，所以增加规模意味着降低单位产品的成本。[3]规模经济这个术语就是对这一现象的最好解释。规模经济理论是指在一特定时期内，企业产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润水平。规模经济理论是经济学的基本理论之一，也是现代企业理论研究的重要范畴。当这一理论应用于学校时，就意味着规模大的学校比规模较小的学校在经济上更具有竞争力。[4]于是，在工商业领域中被广泛应用的效益模式开始用于学校布局的调整过程中。
    首先，规模效益理论认为，在学校的管理上，小规模的学校和学区具有社会组织中“制度化同型性”的明显特征。虽然规模小，人数少，但是学校和学区仍然需要设立各种相应的管理部门和服务部门，这样容易造成人员及管理成本的浪费，从而导致生均管理成本较高。其次，从学校和学区的教学设备和设施的置备与使用情况来看，规模较小的学校可能存在教学仪器设备、图书馆、实验室等方面配套设施的相对匮乏和利用率不高等问题，从而造成生均固定成本较高。规模较大的学校其设备利用率较高，生均成本比规模较小的学校要低。倡导学校合并的学者福克斯(Fox，W. F)的研究表明，理想中的高中人数应在1，000名到2，000名之间，因为少于1，000名学生的学校不能批量购买其所需物资，生均管理费用也很高。较大的学校体系更具有规模效应，因而能降低生均费用。[5]所以，经济利益的驱动成为学校布局调整的一个重要推动因素。
    (三)重视学生发展的教育驱动
    社会与经济方面的驱动是学校布局调整的重要的外部推动因素，而教育自身的发展需求则是学校布局调整的重要的内部驱动因素。首先，学校布局调整的最终目的是为了给学生提供更好的学习环境，提高学生的学业成绩。这也是美国进行学校布局调整的初衷所在。一个前提性的假设就是，规模经济可以提高学校的资金投入和降低生均费用，生均费用的降低可以使学校把更多的资金投入到学校各方面条件的改善中，从而提高学生的学业成绩。美国学者的研究发现，生均成本的降低和学生学业成绩的提高有关。
    其次，学校布局调整可以增加课程的多样性。豪利(Howley，C)的研究表明，学校合并的一个重要理由就是它可以增加课程的综合性和多样性。[6]为了测定中学是否可以同时向所有学生提供高质量的普通教育，即为高中毕业后准备进入高校的学生提供大学预备课程和为高中毕业后准备就业的学生提供适当的职业课程，柯南特(Conant，J.B)对美国18个州的高中进行了研究。他的研究得出如下结论：规模较小的高中要想提供这样的综合课程，成本非常高。因此他建议，对毕业班少于100名学生的高中进行合并。[7]美国学者在1994年对全国38个州教育过程评价的数据表明，规模小的学校不太可能提供多样的专业课程。[8]这些研究都表明，学校布局的调整有利于提高学校的课程质量和丰富课程的多样性。
    再次，学校布局调整可以改善教师质量。有学者的研究发现，规模较大的学校要比规模较小的学校拥有更加优质和合格的教师，而且规模较小的学校拥有的具有硕士学历和特殊教育的教师的数量也相对较少，更多的教师教授不是他们专业领域的课程。[9]由此可以看出，规模较大的学校显然在教师质量上更具有优势，而教师质量的优劣是决定学生学业成绩的前提。所以，通过学校布局调整以提高教师质量便迫在眉睫。
    二、美国中小学学校布局调整的现状
    在上述因素的驱动下，美国从20世纪开始进行了大规模的学校布局调整。美国学校布局的调整取得了较好的效果，但也存在着一些争议。
    (一)成效显著
    从1935年到1998年，美国的中小学学区由119，001个减少至14，805个。在改革初期，由于法规以及经验等方面的欠缺，学校布局调整的进程比较缓慢。随着各方面条件的成熟，改革的力度明显加大，尤其在20世纪40-50年代期间，美国中小学的学校布 局调整达到最高峰，学区由117，108个锐减至63，057个。在随后的一段时期内，改革的步伐稍微平缓下来，一方面对前期学校布局调整进程的利弊得失进行反思和总结，另一方面为后来进一步的调整做准备。从20世纪60-70年代中期，美国的学区又经历了一次比较大的调整，由40，520个减少至16，730个。至此，美国学校布局开始处于一个比较平稳的状态。
    在美国中小学学校布局调整的浪潮中，俄亥俄州是一个典型的代表。俄亥俄州在1914年时拥有2，674个学区，“单室学校”(one-room school)由于效率和效益等方面的劣势，慢慢成为制约教育发展的严重问题。1915年，州政府开始考虑合并一些“单室学校”，并为学生提供一些规模较大的学校。到1925年，这种“单室学校”已经从9，400所减至5，500所。1929年，金融危机造成学校面临更加严峻的经济困难，所以在1930年，俄亥俄州开始鼓励少于14名学生的学校进行合并，学区减少至1，696个。
    1953年，俄亥俄州议会法案从立法上规定建立州公民委员会，研究学区重组问题。公民委员会建议从1959年开始在学校实行12年级制，这也直接导致在1959-1960学年，俄亥俄州学区的数量锐减至984个。俄亥俄州教育董事会在新的标准制定方面也鼓励学区的合并。这种鼓励的具体表现就是，设立一些规模小、效率低的学校难以达到的标准，迫使其进行学校的重组和调整。俄亥俄州最后一次学区合并发生在1991-1992学年，Mendon-Union学区由于经济方面的原因，提出与相邻的Parkway学区进行合并的申请。经过调整后，原Mendon-Union学区的学生不仅可以获得更多、更好的教育机会，而且还可以得到更多的高水平课程和特殊课程。2000年，一份包括教师、家长和学生评估的报告说明了此次合并的成功。在合并之初，当问到合并是否对每个人都有好处时，11位教师(总共13位)都对此给出了肯定的回答。在合并8年之后，老师们的答案依旧是肯定的。56位(78%)家长在合并之初表达了他们对于合并的满意。同样，在8年之后，家长们对此次合并仍然感到满意。60%的家长确信，他们的孩子在合并之后更加喜欢学习。[10]
    美国中小学学校布局的调整以大规模的学区被取消和关闭为主要特征，经过将近一个世纪的调整，逐步稳定在14，800个左右。美国的学校合并运动使学校的布局得到了优化，教育资源的配置也更加合理，取得了比较理想的效果。学生们有了更多更好的受教育机会，并且随着办学条件的改善和教师业务素质的提升，学生们的学业成绩也随之得到了提高，从而推动了美国教育的发展。
    (二)争议不断
    任何改革总不可避免地充斥着反对者的声音。
    首先，在经济方面，不少学者认为，合并后的学校并不能取得理想中的规模经济效益。福克斯的研究表明，生均消费呈U型排列。当学校师生比例不断增加时，生均费用会下降，当班级规模达到最大时，生均消费也就不可能再进一步减少。如果在此基础上，进一步扩大学校规模，学校的管理费用就会进一步增加。[11]也就是说，规模小的学校和规模大的学校都会导致高昂的管理费用。所以，仅仅从规模经济的理论模式出发来决定学校规模，其弊端明显可见。
    其次，在课程的质量和多样化方面，有学者认为，学校规模的扩大并不一定必然能转化为课程数量的增加，课程的质量和数量与学校规模之间并不存在必然的联系。有学者调查发现，与规模大的学校相比，规模小的学校不太可能持续提供效果不好的课程。而且，学生也不是必须要选择学校提供的特殊课程，这些课程往往仅局限于一些特殊的学生。[12]所以，规模较小的学校提供的课程虽然相对较少，但是却更加聚焦学生的需要，在保证课程质量方面要比规模大的学校来说更加有效。
    学校合并还会对师生情绪产生影响。迈耶(Meier，D. W)发现，在学生人数超过400名的学校中只有大约30%的学生拥有归属感，而在规模较小的学校里拥有归属感的学生比例大约是70%。[13]迈耶认为，规模较小的学校师生归属感增强的原因是，规模较小的学校人与人彼此了解和互相尊重的程度较高，而规模较大的学校人与人彼此之间比较陌生，这容易导致冲突的产生。
    还有学者认为，学校合并容易导致辍学率的上升。皮特曼(Pittman，R. B.)的研究表明，在那些毕业班学生数量少于667名的学校中，平均辍学率为6.4%。当学校毕业班学生人数超过2，091名时，平均辍学率为12.1%，大约为规模较小学校的两倍。在高中阶段，毕业班人数在667～2，091名之间时，辍学率随着学校人数的增加而上升。[14]
    美国中小学学校布局调整过程中出现的种种争议值得我们深思和借鉴。美国学校布局调整的研究结果虽然存在差异，却也说明了学校布局调整工作的复杂性。
    三、美国中小学学校布局调整的启示
    我国的学校布局调整开始于20世纪的90年代。2001年5月29日，国务院公布了《基础教育改革与发展的决定》，其中第13条明确规定：因地制宜调整农村义务教育学校布局。美国20世纪的中小学学校布局调整历程以及围绕学校合并而展开的各项研究，可以为我国的学校布局调整提供以下启示。
    (一)理性对待学校布局调整中的经济效益
    在处理学校布局调整问题时，教育政策制定者应该避免对经济效益理解的简单化。规模经济的倡导者们往往只注意到规模较大的学校从表面上看似乎运作更加有效，似乎更加节约教育成本，然而，相关的研究结果也表明，学校规模与经济效益并非是一种线性关系，而是像福克斯所说的那样，呈U型排列。在超出一定的限度之外，庞杂的官僚机构所浪费掉的资源要比扩大规模所需的资源要多。而且，当一个学校的规模超过一定程度的时候，要想使学生的学业成绩保持在相同的水平上需要更多的投入。所以，学校规模需要保持在一个合理的范围之内，否则，虽然可以降低生均消费，但是生均教育成本则很有可能升高。
    (二)学校布局调整要以学生的发展为本
    学校布局调整的最终目的是为了更好地优化教育资源配置，统筹城乡学校发展规模，在实现教育公平的同时，为学生提供更好的教育资源，以促进学生的全面发展。教育决策者要能预见在学校布局调整后，学生会在哪些方面受益。如果一个规模较小的学校不能提供学生所必需的基本课程，那么规模较大的、能提供多样化课程的学校对学生的发展来说就更加具有优势。如果一个学校已经能够提供全面的基本课程和一些必需的选修课程，那么增加 课程的多样性对其来说，意义就不是很明显。另外，学校布局调整以后，教师的整体素质是否能得到相应的提升以及学生是否能够得到适合他们的教育，这些都是需要着重关注的问题。学校布局的调整不仅要让所有的学生有学上，还要让他们上好学，以使其取得符合国家规定的学业标准。可以说，学生的需要、学生的全面发展是学校布局调整的出发点，同时也是其最终的旨意所在。
    (三)构建学校布局调整的综合化理论模式
    学校布局的调整是一项复杂的系统工程，需要综合考虑多方面的影响因素。然而，目前在指导学校布局调整的相关理论模式中，规模经济理论仍然占据主导地位，而很多其他的研究则普遍缺乏相关的理论模式的指导，导致这方面的研究显得支离破碎，缺乏整合性。教育决策者要努力探寻解决学校布局的新路径，比如，运用生态学的方法来处理学校布局问题已经得到很多学者的认可。今后如何在学校布局调整的过程中创造性地运用生态学的理念来统筹各方面的工作，构建综合化的理论模式来指导学校布局的实践，已成为解决学校布局调整问题的关键。