教师绩效工资实施问题和改善策略分析

   本文在浙江绍兴、上虞、永嘉、临安、开化、磐安六地实地调研的基础上，对我国当前教师绩效工资实施的问题作出辨析并提出相关建议，以期对该项制度的顺利推行有所裨益。
    一、显在的突出问题及其表征
    从浙江省的调研情况看，教师绩效工资制度实施存在以下三个突出问题。
    其一，“三七开”的绩效工资分配比例导致教师教育教学失力失责。目前绝大多数地区的绩效工资构成均按国家规定“基础性工资70%、奖励性工资30%”的比例来划分，前者由县级政府人事、财政、教育部门确定并按月足额发放；后者由学校按教师工作量和实际贡献大小来确定并依年差额发放。从浙江省的调研情况看，这种工资分配比例并未真正起到调动广大教师工作积极性的作用，还导致了新一轮“吃大锅饭”现象的产生。究其原因，一是由于奖励性的工资份额较小，只占30%，致使这部分奖励并不能足以激起广大教师的工作积极性，许多教师在将这部分奖励金额与自己所付出的时间、精力进行比较之后，他们宁愿不要或少要这部分奖励以获取更多的闲暇时间；二是因为这种工资设置的激励效果很难覆盖到全部教师，特别是对那些已经取得高级职称且安于现状的教师来说，因其基础性工资已经较高，对是否获取30%的奖励性工资并不十分在意，故激励效果亦不明显；三是由于30%的奖励工资在形式上属于教师总体工资构成的一部分，许多教师误认为这种奖励是在拿自己的钱来奖励自己，从而产生心理失衡和埋怨抵触情绪。被调研的绍兴市越城区14所中小学中，有13名校长都反映“教师绩效工资实施后所带来的一个主要问题就是导致教师教育教学工作新一轮的‘吃大锅饭’现象”。
    其二，绩效管理权限的县区主导制导致校长行政管理失权失职。过去，中小学校长对本校各项教育经费的支配、使用、管理都具有相当大的自主权，但实施绩效工资后，这一原本属于校长的职权上移至县级教育行政部门，各项经费的支配、使用、管理均需通过县级教育行政部门审批把关，因权力被削弱或限制，极易导致校长推卸由其承担的学校日常教育教学管理职责，在权力受限情形下，校长的职责履行便会异化为消极应付，高效有序的学校日常管理也就无从谈起。因为从管理学角度看，只有责、权、利明晰，管理者才会切实担负起属于自己的管理职责，否则便易出现消极怠工现象。
    其三，农村教师取向的绩效工资平衡方式导致城乡教师流动失衡失序。实施绩效工资的初衷是为了平衡城乡教师悬殊的个体收入。过去的情形通常是城里教师收入高于同等条件下的农村教师，为消除城乡教师工资收入差距，国家颁布的关于绩效工资的两项政策均要求各地增加农村教师的工资收入，各地也采取了有力措施确保城乡教师工资总量上的持平，但同时却又保留了原有对农村或山区教师的地域补贴。这一举措事实上导致城乡教师的另一种失衡现象，即城市教师的工资事实上会低于山区或农村教师，因为在基础工资相对持平的情形下，因班级规模、升学压力等不同，在城里教师看来，他们事实上付出的时间、精力更大，但收入却与农村教师持平从而导致心态失衡，如此又会间接导致城市教师转而流向农村任教，从而造成从一个极端走向另一个极端。
    二、潜藏的危机问题及其分析
    如果说上述问题显而易见且为广大校长、教师所认同，那么教师绩效工资实施后还可能会带来以下两类深层危机。
    其一，教师道德考核的金钱化可能导致教师职业及其声誉的失信失效。以德为先，把师德置于首位固然无可厚非，但将师德与金钱挂钩，对师德“有问题”的教师视情况减发基础性或奖励性工资的做法却不可行。因为作为伦理道德范畴的师德是难以量化的，尽管《教育部关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》对师德考核提出“教师不得以任何理由、任何方式有碍完成教育教学任务，不得以非法方式表达诉求、干扰正常教育教学秩序、损害学生利益”等要求，但上述规定并未对违背道德行为的具体表征作出严格界定与具体条款化陈述。换言之，对诸如“怎样才算是干扰了正常的教育教学秩序”“如何才叫损害了学生的利益”等无法直接作出明确的判断，既然难以界定，势必考核起来就会具有较大的主观随意性，颇费工夫且难以服众，特别是在师德考核评价完全由学校领导决定时，上述考核便有可能异化为人际关系的变相考核，如此一来，对师德的考核也就失去了意义。师德是教师职业准入的基本底线，将师德纳入绩效考核并予以金钱量化处理，事实上是在用金钱衡量和约束道德，是对教师职业道德观的扭曲，其结果不仅可能导致教师教育行为的整体异化，诱发各种违背职业道德的行为，还会使教师个体的教育教学行为遭到社会质疑。事实上，广大农村中小学教师对将师德纳入绩效考核这一做法也是十分反对的。小越镇中学H校长在座谈中说道：“现在师德差表现最为突出的就是教师的责任心比以前差了，并且呈现两头小、中间大的特征。为了加强师德考核，我们是伤透了脑筋，也依据相关文件精神制定了具体的考核文本，但老实说，就是难以兑现，一兑现起来，教师总有说不完的道理，而且他们说的也确实在理，所以尽管我们制定了师德考核文件，但执行起来真是困难重重。”
    其二，教师绩效考核的行政化可能导致整个绩效考核操作的权力化与官本位化。目前各地的普遍情形是绩效考核主体由教育行政主管部门和学校自身来承担，其实这种职责承担本身是存在先天性缺陷的。于教育行政主管部门而言，尽管其具有考核的独立性和权威性，但其对教师的考核却也存在间接性、消极性和非经济性。一种增进教师利益的制度安排，对于地方教育行政当局来说可能意味着在不改变薪酬的前提下要承担更多的责任，因此对于这种责任特别是关涉到具体教育教学事务的责任，教育行政部门是不愿意过多承担的，因为那样做，其要支付高于原有制度安排下的额外成本。当前绩效考核过多集中于地方教育行政部门的做法便极易导致其在考核、监督等职能上的懈怠。正如被访谈的临安市教育局F副局长所言：“我们市教育局只管把钱给足给够，至于学校如何制订政策措施来考核教师，那是他们的事，不然，全县那么多所学校，我都来做校长要做的事，我哪吃得消！”于学校自身而言，考核本身势必产生摩擦成本，而沿用 原有制度下的分配机制又不会产生明显的机会成本，于是路径依赖的倾向性就会明显增强。学校要么试图将考核教师的责任推向地方教育行政部门，要么采用形式主义的做法以应付上级检查，少有真正将绩效考核行为本身视为整体提高学校工作效率的一种重要举措来加以实施。特别是许多学校在分配绩效工资时先拿出教师工资的一部分然后根据考核分值进行再分配的做法，更容易产生原本就已存在的学校管理方与教师间的矛盾。对此，衢州市开化县教育局人事科F科长说道：“事实上，关于绩效工资考核，我一直认为省里应该明确行文以统一各地不一的绩效工资数额和执行标准，如果省里不统一，至少市里应该明文统一，不然，同一地区的不同县会出现大不一样的情况，县与县之间距离近的，教师随便一走一问一比较，不管工资本身差距多少，终归是一件不好操作的事。而对学校来说，学校也好名正言顺地予以操作兑现。”
    三、当前的关键问题及其臻善
    为切实发挥教师绩效工资制度的激励功效，笔者认为必须从以下三方面对其进行改善。
    其一，明确教师绩效工资制度的对象，有效保障教师正当权益的充分体现与获得，切实规范校长行为并避免权力滥用。既然实施教师绩效工资制度的初衷是要调动基层中小学校长和广大教师的工作积极性，那么我们势必得首先分析上述不同群体在本次绩效工资改革中最为关注和最想获取的是什么，否则，即使是科学合理的考核实施细则，也将因未考虑各方权益而在执行上困难重重，最终失效或无效。本次绩效工资制度的对象是校长和教师。第一，作为考核主体的中小学校长，其最关注的是“权”，即获取校长负责制下的最大权力。为此，要赋予广大中小学校长相应的权力，要赋予其充分发挥日常教育行政、教学管理等人事权力及相应的经费支配、使用、管理权力，使其在权力的获取中自觉承担各种职责与义务。第二，作为被考核对象的任课教师，其最关注的是“利”，即获取最大利益。绩效工资制度的本质是“基于人力资本价值差异而形成的一种价格差异机制和契约关系”，因为教师的劳动具有“运用的自主性、使用的环境依赖性、使用的个体性、效用的整体性、价值的模糊性与事后性”[1]等基本特征，因而在考核过程中，除定量、结果、教学指标外还应制订相应的定性、过程、非教学指标。在此基础上，将与之相关的各种活动特别是体现教师教育教学能力的项目逐一予以细化、量化，并赋予相应考核分值。
    其二，厘定教师绩效考核实施项目内容构成与奖励分配比例，制订工作量的计算体系，分门别类、分层择量地制订相应奖惩条款，确保可量化与不可量化的绩效项目均能得到有效考核。第一，仔细划分绩效考核项目、内容及其奖励分配比例。鉴于“发展性教师评价目的在于实现教师与学校共同发展，奖惩性教师评价目的在于解聘、晋级、加薪”[2]的不同初衷，可将基础性工资的考核与职称挂钩，由学历、工作年限、工作经历等项目构成；奖励性工资与个体贡献挂钩，由岗位津贴、出勤津贴、骨干教师津贴、超工作量津贴、各类教育教学科研成果和荣誉表彰等项目构成。针对现存教师绩效工资考核重“量”轻“质”的做法，有关部门要强化对“质”的考核，使教师的绩效考核与学生、教师团队等整体取得的成果紧密结合起来；针对教师职称评定“一锤定音”的静态做法，有关部门应组织一个外部独立的评定委员会，使教师职称评定与再评定处于一个动态过程，确保教师能够继续保持已有的教育教学技能水平；针对当前绩效工资“三七开”的比例构成不足以最大程度激励教师工作积极性的做法，有关部门可以采取“五五开”的奖励比例进行划分，将教师个体的一半收入完全纳入绩效考核，以确保压力下的动力增长。第二，详细核定工作量的计算体系。针对教师绩效考核中的关键指标，有关部门应对其予以完全明确的量化，制订精确具体的考核标准，并采取措施平衡量化过程中易引发争议的问题，诸如班级规模、作业批改量等；针对班主任工作的特征，有关部门可设定专门的班主任绩效考评机制，取消简单的月薪津贴制度；针对师德等不宜量化项目，笔者建议对其不予具体量化而另订专门考核实施方案。第三，确保考核制度的基准化与层次化。基准化即对被考核对象的基本责任量制订普遍适用的标准与价值评判体系，层次化即在此基础上对被考核对象工作量及相应报酬作出等级划分。前者确保前提公平，后者确保过程公平。同时，要特别注意考核层级间的合理差距，使每个层级在项目内容的覆盖面上相对全纳，并确保不同层级间的预期报酬能够达到足以有效激励的目的，防止其滑向单纯货币化竞争。
    其三，切实加大监督力度，营造教师绩效工资实施的良好环境，确保教师绩效考核实施细则兑现的公正、公平、公开与及时、定时、有序，并对实施细则本身予以周期性修正完善。绩效工资实施细则制定之后，执行过程中必须确保如下事项。第一，防止绩效考核行政操作过度，防止教师绩效考核实施细则制订和执行过程中的权力滥用。作为绩效考核的管理和执行主体，地方教育行政部门应就教师绩效工资实施问题作出相应制度安排，不能出现权责边界模糊、推卸责任、滋生惰性或管理不到位的情形，应另立专司监督教师绩效工资实施的岗位，将该项工作纳入部门及个人业绩考核指标体系之中；各学校则要结合自身情况，在保持制度连续性的基础上，设立专职部门，由专人负责绩效工资具体事宜的落实工作，并强化对司职人员所在岗位本身的绩效考核。第二，力求考核结果及时、定时、有序兑现，确保教师绩效工资考核实施细则兑现的信度。考核实施细则一旦确定，必须予以强有力的兑现。教育行政部门和学校对超工作量津贴、出勤津贴、工作质量考核、教育教学成果、荣誉表彰等项目的兑现可采取“日清月结”的方式来进行，此间要特别防止“空头支票、来年兑现、无法兑现”三种不良倾向。第三，促进考核结果公正、公平、公开兑现，确保教师绩效工资考核实施细则兑现的效度。各级教育行政部门和学校应实行定期公布制度，增强各项教育经费使用情况及教师绩效工资兑现结果的透明度。各级人民代表大会要定期对各级政府教育经费的执行情况进行严格检查，对违规情况及时进行处理；教育行政部门要对教育经费的管理和使用情况进行审计，对下级政府的教育管理机构和学校进行监督，发现问题及时处理；其他包括普通教师和公众在内的各方面人士也要加强社会监督力度，对此项工作的执行进程予以全过程、全方位的监控。