教育法定支出的执行情况、制度困境的关系分析

   “法定支出”一般是指有关法律法规对某一特定公共项目规定的预算支出比例或增长幅度。教育法定支出是政府依据相关教育法律法规规定的支出，是法定支出项目中支出比重最高的公共项目。法定支出一方面体现了政府对特定公共领域支出的重视程度，期望这些项目支出规模能够避免受经济及财政收支波动的影响，保障支出规模及增长的基本稳定；另一方面这些公共领域在政府公共支出预算中处于弱势地位，支出历史欠账较多，公共经费严重短缺。教育法定支出可以看作是政府教育财政支出责任的量化承诺，是政府教育投入法制化建设的成就，地方政府理应依法保障教育支出增长，如不能完成依法增长即视为政府违法，应追究相关责任人的法律责任。
    一、教育法定支出的执行情况
    根据《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《中华人民共和国教育法》（1995）等相关法津法规，评价教育法定支出是否合格的指标主要包括：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长幅度的比较，预算内教育经费占财政支出比例增减百分点，生均预算内教育事业费、公用经费增长等。在实际操作和研究分析中，评价教育法定支出的指标可以简化为“一个比例”（即国家财政性教育经费支出占国民生产总值4％人的比例）、“两个高于”（即预算内教育拨款增长的幅度高于财政经常性收入增长的幅度，预算内教育经费支出占财政支出的比例高于上年度）、“三个增长”（即生均教育经费逐步增长、教师工资逐步增长、生均公用经费逐步增长）。其中，“一个比例”、“两个高于”为相对量指标，“三个增长”为绝对量指标。鉴于我国“三个增长”指标在绝对量上均实现了不同程度的增长（不考虑通货膨胀因素），本文对我国教育法定支出执行情况的考察，主要是对相对量指标进行分析。
    1.财政性教育经费占GDP 4％：滞后10多年仍未实现
    1993年《中国教育改革和发展纲要》就提出“财政性教育经费占国民生产总值（GNP）的比重在本世纪末达到4％”，至今4％的目标仍然没有实现（最高的2009年为3.59％），以至于《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（2010－2020）中不得不重申，到2012年实现4％这一目标。其实，4％的比例是20世纪80年代发展中国家的经验数据，也是与20世纪末我国经济发展水平基本适应的指标。但在我国经济超常规持续高速增长的条件下仍然不能实现，足以说明国家财政性教育经费增长与经济增长极不相称。根据教育部财务司、《中国统计年鉴2009》及国家统计局公布的数据计算，仅从2000年到2009年10年间，以4％的比例为目标，国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16843亿元。
    2.每年“预算内教育拨款增长高于财政经常性收入增长”、“预算内教育经费占财政支出比例递增”：从未全部实现
    表1数据显示，2003－2009年全国31个省（含直辖市、自治区）每年“预算内教育拨款增长高于财政经常性收入增长”指标，从未全部实现。最高的2003年18个省份，最低的2007年2个省份，到2009年仍然有5个省份未完成“预算内教育拨款增长高于财政经常性收入增长”的教育法定支出目标。
    根据《全国教育经费执行情况统计公告》公布的数据统计显示，1996－2002年，全国分别有23个、20个、19个、13个、15个、14个、7个省（含自治区、直辖市）预算内教育经费支出占财政支出比例比上年有不同程度的下降。表1数据显示，2003－2009年，全国31个省（含直辖市、自治区）每年从未全部完成“预算内教育经费占财政支出比例递增”的教育法定支出目标，最高的2009年29个省份、最低的2007年6个省份未完成教育法定支出目标。
    
    3.考虑预算外财政收支：欠账更多
    相对于预算内财政收支，“预算外财政收支”也是政府公共资金的重要组成部分。就教育法定支出来说，使用“预算内教育拨款增长高于财政经常性收入增长幅度、预算内教育经费占财政支出比例递增”作为我国官方评价教育法定支出执行情况的指标，本身是有问题的。因为财政经常性收支仅仅是政府预算资金的一部分，若仅以预算内财政收支作为分母计算教育法定支出，就等于夸大了预算内教育拨款占财政收支的比例。OECD在有关中国政府公共支出的研究报告中指出：“中国官方公布的支出额仅反映了实际支出的四分之三，预算外支出、社会保障支出以及中央政府为地方融资所发行的国债并没有包含在官方预算内。尽管中国政府最近实施了一些改革措施，政府中仍然存在过量的预算外和制度外收支行为。”① 2002－2007年地方政府财政收入与预算外收入规模的比较可以印证OECD的判断（见表2）。尽管地方政府预算外收入规模相当于财政收入规模的比例从2002年的47.46％下降到2007年的26.68％，但近三分之一的预算外收入没有纳入政府预算仍然是客观事实。在一定程度上讲，政府仅以预算内或经常性财政收支的统计口径来规定政府教育法定支出，是在有意或无意逃避教育法定支出的责任，教育法定支出就等于缩水了。如果说，目前我国不少省份在以不完整的预算收支作为统计口径来衡量政府教育法定支出尚不能完成，那么，如果考虑预算外财政收支，以政府全部收支为统计口径来计算，政府教育法定支出的欠账可能更多。
    
    4.一些地方政府做假完成教育法定支出：数据“注水”
    “上有政策、下有对策”历来是一些地方政府执行中央政策的“变通”手段，教育法定支出也概莫能外。比如，“调分子”，把不能算作教育支出的内容也计算在内，达到扩大教育支出总量的目的；“调分母”，通过对“财政收入”、“财政支出”以及“财政经常性收入”进行不同的解释以达到法定比例的要求。例如，“财政收入”可以是“一般预算收入”、“预算内收入”或“综合预算收入”，就算是“一般预算收入”，其中是否要剔除一次性增收，又如何认定哪些属于一次性增收？这种对策带有一定的随意性，也有失法定支出的严肃性，② 一些地方政府看似完成的教育法定支出明显带有“注水” 的嫌疑。
    二、教育法定支出的困境
    从教育法定支出的执行情况看，教育法定支出基本形同虚设，未完成法定支出的地方政府并未被追责。进一步讲，即使各地均完成了教育法定支出，区域间生均教育经费也并不能实现均衡，教育法定支出增长并不能实现教育财政效率的同比改善，教育法定支出面临现实的困境。同时，教育法定支出制度与现行财政体制、预算制度之间的矛盾，又使其陷入制度的困境。
    （一）教育法定支出的现实困境
    1.教育法定支出并不能解决区域间教育支出差距问题
    一般认为，区域间或区域内教育支出之所以存在较大的差异，根本原因在于不同区域的政府不能实现教育法定支出。事实上，在区域间财政收支基数存在较大差异的情况下，即使地方政府实现了教育法定支出的增长，区域间和区域内教育支出的差距也是不可能缩小的。表3显示，2008年全国预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长，最高的两个省甘肃与四川分别达到36.76％和27.86％，最低的上海市与北京市仅达到0.20％和1.25％；但比较生均预算内教育事业费差异可以看出，预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长最低的上海市与最高的甘肃省比较，普通小学、初中、高中生均预算内教育事业费差距分别达到5.26倍、5.01倍和5.43倍。即使甘肃和四川两个省均保持2008年的增幅，也不可能在短期内缩小与上海市之间的差距，更何况像甘肃省始终保持36.76％的增幅几乎是不可能的（2009年甘肃省预算内教育拨款增长低于财政经常性收入增长56.34％）。同样，2007年北京市财政局统计数据显示，在北京市实现教育法定支出的情况下，小学、初中生均教育经费最高的怀柔区分别达到11165.85元和19681.83元，而小学最低的石景山区和初中最低的崇文区仅达到4576.93元和5830.65元，生均教育经费差距分别达到2.44倍和3.38倍。
    
    2.教育法定支出增长并不能实现教育支出效率的同比改善
    OECD在评价中国政府公共支出存在的问题时指出：“传统上对公共支出的评估主要关注公共支出是否遵循法律与法规条文，而不是事后评价公共支出是不是达到了目标或者是否有效实施，尽管中国政府一直努力在一些领域寻找更有效的评估手段，但目前的探索仍然处于初级阶段。”③ 教育法定支出的执行情况是“遵循法律与法规条文”的要求尚不能达到，更说不上“达到了目标或者是否有效实施”。在教育法定支出的框架下，政府教育支出“保增长”，学校教育支出“争增长”。但实际上即使实现了教育法定支出也仅仅是解决了教育支出总量的问题，教育支出结构优化及教育支出效率提高基本无人问津。学校更多地倾向于“保基数、争增长”，缺乏提高教育支出效率的基本动因。尽管我们承认教育支出尚存在总量不足问题，但已有教育支出的效率并不会因实现了教育法定支出目标而实现同比提高。
    （二）教育法定支出的制度困境
    1.现行财政体制影响教育法定支出的实现
    我国现行财政体制是财政收入相对集权，财政支出高度分权。财政收入的相对集权使中央政府控制的财政资源比重高于地方政府，省级政府高于区（县）政府，真正承担教育支出责任的基层政府，恰恰是掌握财政资源最少的一级政府。我国财政支出的分权并不是指地方政府拥有较大的财政支出分配权，而是在承担公共支出责任方面的分权，不同层级政府之间公共支出责任的划分偏离了其财力条件，越是基层的政府，承担公共支出责任越多。相关数据表明，县（区）级政府承担了2/3的教育支出，越是经济欠发达地区，县级政府承担教育支出的比重越高，依靠本级财政实现教育法定支出十分困难。
    在中央与地方财政收支不匹配的条件下，实现教育法定支出很大程度上需要依赖完善的转移支付制度。但从我国现行的转移支付制度及实施情况来看，地方政府依靠转移支付完成教育法定支出也基本是不可能的。目前，中央向地方政府的转移支付主要有税收返还、一般性补助和专项拨款三种类型，其中，税收返还和专项拨款各自占转移支付总额的比重接近一半，一般性补助所占比重相对较小。相比而言，一般性补助对弥补地方财政收支差异的效应要高于税收返还和专项拨款。因为地方政府税收返还的规模与其增值税、消费税和所得税规模直接相关，经济欠发达地区税收返还的规模明显偏小，专项拨款一般要求地方政府有相应的配套资金，这使许多缺少资金的地方政府无法获得专项拨款，或者迫使地方政府从其他重点支出领域抽调资金来重新安排。一般性补助具有均等转移支付的性质，但由于资金规模较小，对弥补地方政府财政收支缺口的作用有限。后来，中央政府新增了奖励部分，即对地方收入高于全国平均水平的地区给一定的奖励，而对低于全国平均水平的地区要扣减转移支付补助数，实际执行效果是经济欠发达地区“雪上加霜”。因为经济欠发达地区收入不可能是增长速度最高的，更不可能持续高速增长，奖励对经济欠发达地区而言缺乏实质性意义。
    2.教育法定支出与公共预算原则相矛盾
    教育法定支出与预算竞争原则相矛盾。预算过程是公共财政资金在不同公共部门之间的配置过程，也是政府施政过程的重要环节。从预算过程的内在机理来看，政府预算过程的选择必然会导致不同部门之间、项目之间以及受益人之间的相互竞争，正是由于存在着这样的竞争机制，公共资金才能优化配置。预算是不同公共部门、不同利益群体之间的平等博弈，政府的作用在于提供平等博弈的平台，预算法案是平等博弈的结果，任何部门不能寻求预算之外的各种法律法规途径，硬性规定每年投入增长的幅度，以期通过规避这种竞争来获得公共财政资金。这是预算竞争原则所体现的基本精神。教育部门的法定支出是国家对处于社会发展薄弱环节及预算竞争“弱势地位”公共部门获得公共财政资金的法律支持，具有一定的合理性及阶段性，但它背离了预算竞争原则，形成了预算过程的“不平等”竞争。其实，教育等拥有法定支出权的部门之所以在预算中处于“弱势地位”，关键在于预算过程不同利益群体博弈力量的不均衡，真正能够代表这些法定支出受益群体的人太少，处于博弈的弱势方。况且，目前我国法定支出的基本法律大多依据部门法，就法理关系而言，也是不能超越作为国家层面法律《预算法》的规定和基本立法精神的。与其寻求 预算法之外的法律支持来规避竞争，不如从根本上完善公共预算过程的相关机制。
    教育法定支出与预算平衡原则相矛盾。收支平衡是预算的基本原则，地方政府预算不允许赤字。但在我国地方政府财政收支权责不匹配的情况下，教育法定支出事先又确定了在财政总支出中的比例，总体预算的平衡就面临较大的压力。越是基层政府，越是经济欠发达地区政府，法定支出占财政总支出比重就越大。调查显示，满足上级各项法律法规及配套等新增支出，有些县级政府的法定支出总额就占当年可用财力增加额的200％以上，一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上，造成地方财政无法按《预算法》的规定编制预算。④ 因为教育法定支出的存在“分割”了政府预算的完整性，如果把各类法定支出的规定落实到位，地方财政收支平衡就难以保证。地方政府面对这些法定支出的刚性要求，处于两难境地。
    教育法定支出限制了地方政府财政支出自主权。我国《预算法》明确规定中央与地方实行分税制，一级政府、一级财政、一级预算，地方政府拥有预算支出自主权。法定支出是以法的形式否定了地方政府的预算支配权。在“法定支出”下，明确规定了公共项目财政投入的增长比例，部分公共项目法定支出还要求增幅高于同级财政经常性收入的增幅。这样，相当部分的预算资金被预先指定了用途，地方政府难以根据需要在各个支出项目之间取长补短、统筹安排，以最大限度地发挥财政资金的整体效益。可以说，地方政府在法定支出下处于被动适应的地位，弱化了通过调整支出结构和重点来改善一定时期经济和社会状况的能力。我国不同地区、不同层级政府的经济发展、财政能力及急需解决的实际问题存在一定的差异，地方政府需要根据实际的情况对预算支出进行合理的配置，尤其是对新增财力进行合理配置。但现实情况下，各种法定支出、配套支出和其他政策性支出如同“紧箍咒”（因为法定支出具有一定程度的政治意义，这对地方政府构成政治压力），使地方政府无法结合当地事业发展与财力实际，统筹安排各类支出。
    3.教育法定支出与诱致性制度变迁相矛盾
    制度经济学认为，制度变迁分为强制性变迁与诱致性变迁两种，相比而言，诱致性制度变迁的执行成本较低，更有利于制度的实施。因为诱致性制度变迁是自下而上的改革，地方政府改革的积极性和动力相对充足。教育法定支出制度的出台明显是强制性制度变迁，是中央政府与地方政府并不均衡的利益博弈的结果。在以GDP作为考核地方官员政绩核心指标的条件下，地方政府教育法定支出的执行成本明显高于收益，加之未完成教育法定支出的追责基本形同虚设，地方政府缺乏制度执行的积极性和动力是非常自然的。在这种状况下，要么中央政府设置激励地方政府主动完成教育法定支出的诱因，比如出台完成教育法定支出的配套奖励政策；要么强化教育法定支出的行政追责，使用行政手段迫使地方政府完成教育法定支出。但无论采取哪种方式，中央政府都需要支出额外的制度执行成本。
    三、教育法定支出的预算改革
    教育法定支出的改革有近期和中长期两种思路。近期改革是：细化教育法定支出的具体操作，提高教育法定支出的可执行性；中长期改革是教育预算改革，即以完善的公共预算代替教育法定支出。
    （一）教育法定支出的近期改革
    细化教育法定支出具体操作的关键是要明确其适用范围。教育经费不足问题在不同级次政府和不同经济发展水平的地区表现不同，教育法定支出在中央、省市、区（县）各级政府间支出也不应相同。因此，教育法定支出应实行幅度比例或级差比例，各级、各地政府根据各自的实际确定相应的比例。比如，中央政府及经济欠发达地区的省级政府继续执行现行教育法定支出规定，县级政府及经济发达地区的省级政府不一定执行现行“高于经常性财政收入及财政支出增长比例”的规定，代之以实行“教育支出占当年财政支出相对稳定的比例”。
    之所以选择这样的改革方案：一是中央政府相对过去而言，应该承担更多的教育支出责任，尤其是在目前中央政府财力相对集中和富裕的条件下，中央政府教育支出的规模应该不断扩大。二是经济欠发达地区的县级政府根本无力承担现行的教育法定支出，需要更多地依赖当地省级政府，省级政府应当实行教育支出省级统筹。而经济发达地区的省级政府统筹作用并不明显，依赖区（县）级政府的教育支出基本就可以满足基础教育支出的需求，因而保持一个相当的教育支出水平、相对稳定的支出规模即可。教育法定支出应在保证中央宏观调控的统一性和权威性的同时，尊重地方政府的管辖权限，将预算安排权真正赋予各级人民代表大会，上级政府不宜更多通过硬性规定某项事业的投入标准来变相支配其下级政府的财力。
    （二）教育法定支出的预算改革
    教育法定支出原是为强化教育支出在预算中的地位，但在地方政府“调分子、调分母”数字游戏中得到的是事实上的弱化。同时，教育法定支出“肢解”了预算，使预算“碎片化”。地方政府弱化预算中教育支出是错误的，但以法定支出代替预算的竞争同样也是不可取的；而且，教育法定支出制度本身混淆了不同专门法之间的关系。
    教育法与预算法是两个职能不同的专门法，预算法是财务性法规，规定着财政的支出领域、支出重点、支出程序等。教育法规定着教育事务供给的标准、目标、获益人群等，是非财务法规。教育支出在总支出的比例、规模应该通过相关预算法规来确定，而不是由教育法直接规定。而目前教育法定支出是教育法中包含着财务法，是非财务法直接替代财务法，混淆了不同专门法之间的关系。因此，教育法定支出中长期改革应是以完善的公共预算代替教育法定支出。
    1.实行全口径预算，保障教育支出总量需求
    全口径预算是指预算资金范围覆盖政府所有财政收支。在政府预算外资金大量存在的条件下，即使政府财政投入达到了教育法定支出的要求，其教育支出总量未必高于全口径预算下的正常教育支出规模。全口径预算在于增强预算编制的完整性，所有的政府收入和支出都应当纳入预算，接受人大的监督。就目前政府预算外收支看：一是部分已进入部门预算，但未纳入人大监管范围；二是存在既不在人大预算草案中反映，也不进入财政部 门监督的资金；三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支规模较大。全口径预算包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分，各级政府、部门和单位必须将所有政府收支全部列入预算。实行全口径预算既可以约束政府官员在教育支出上的自由裁量权以及由此导致的权力寻租行为，也是保障教育支出总量的基本前提。按照全口径收支预算，只要稳定现有教育支出占总支出比重水平，即使没有教育法定支出，教育支出的总量也完全可以保障的。
    2.建立政府间支出责任与财力保障相匹配的教育财政管理体制
    全口径预算保证了各级政府教育支出比重基数的扩大，但平衡政府间财力与事权也是完善预算的关键性问题。现行《预算法》颁布实施后，分税制改革也同时进行，结果是地方事权不断加大，财力却被严重削弱。国家审计署审计报告显示，2007年，18个省（自治区、直辖市）县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3％。从支出方面看，县级财政支出占这18个省（自治区、直辖市）财政支出总额的54.8％，却承担了73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。⑤ 财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足的问题，各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。一是完善预算法，以法律的形式规定“转移支付应以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”。这样既可以避免中央政府转移支付的随意性，也在一定程度上解决了“跑部钱进”的弊病。二是允许地方政府发行地方债。在地方财力不足的情况下，地方政府纷纷通过地方融资平台来解决，容易形成地方债务风险。这就要求中央政府在发行地方债时，明确赋予地方政府一定的权限，并在权限之外再加以制约。具体来讲，地方政府可以发债，但要经过同级人大批准，最终由国务院决定。转移支付和地方发债的重要意义在于为未来财政税收体制改革指明方向，也为建立政府间支出责任与财力保障相匹配的教育财政管理体制创造条件。
    3.推进预算精细化，提高教育支出效益
    预算精细化是完善预算机制的重要举措，主要包括：一是预算项目精细化。预算项目的粗线条是政府预算长期存在的问题，部门预算“编天书”（让人看不懂），提交人大审议的“超浓缩”预算版本（只有支出总量），导致预算执行过程中的暗箱操作。预算项目精细化要求预算资金的分配必须与每个具体的支出项目对应，每个支出项目必须有充分的理由及支出效果的评价标准。二是预算环节精细化。预算不是简单的分钱，也不是走过场，预算的每个环节都应有详细的操作程序。从预算编制、预算审议批准、预算执行到预算效果评估的每个环节，需要有相应的时间保证，严格执行操作程序，有足够的参与度、较高的参与质量。三是预算信息精细化。细化教育财政支出需要建立精细的信息库，比如基础信息库、项目信息库、预算编制信息库。在实际运行中，以预算编制信息库统领基本信息与项目两个数据库，形成三库联动机制，进一步细化教育支出管理。⑥
    4.扩大预算的透明度和公众参与度，推进教育支出社会监督进程
    预算信息透明是社会监督的基础，财政公开是解决监督不力最有效的方式。教育支出信息透明度低，直接导致教育支出配置低效、资金浪费现象严重、挤占挪用教育资金突出、大量教育财政资金游离于预算之外等问题。完整的预算信息公开并不完全是个技术问题，也涉及到政府的治理理念。推进教育支出社会监督进程：一方面政府教育部门确立依法披露信息的自觉意识，及时、完整公开教育支出信息；另一方面政府部门要不断完善信息公开的手段，利用电子政务网络，有效整合相关信息，保证信息的真实性、统一性和权威性。尤其是政府教育部门和财政部门的教育支出数据要统一，要避免所谓内部数据和公开数据同时存在。
    扩大公众参与教育支出决策的范围也是推进教育支出社会监督的有效途径，突出体现为在公众参与预算。公众参与预算是指在预算的编制、审批和执行中必须征求公众的意见，将公众意见作为预算的主要依据，并接受公众监督的一种制度。公众广泛参与预算可以约束官员在预算过程中的自由裁量权，保障公众对教育支出意愿的充分表达和促进政府教育部门积极的回应。目前，我国教育支出预算问题很特殊：一方面教育支出预算的立法主导权掌握在行政机关手里，人民代表大会对教育支出预算的审议功能基本上限于表决通过；另一方面与教育支出预算相关的政策与法规文件的起草绝大部分由某个相关的政府部门包办承揽，代议机构的审议活动也大都流于形式。这就使教育支出预算的形成与执行难以实现公众对预算过程实质性参与的目标。而在美国地方政府层面，公众参与预算的主要机制包括公众听证、公众或消费者问卷、公众领袖和公众利益团体会议、公众咨询委员会、政府官员会议、公众陪审团等。不同的参与机制在实现参与程度上存在差别，其中一个重要的区别是公众是否参与分享政策分析和制定。⑦
    收稿日期　2011-03-24
    注释
    ①③ OECD：《中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路》，北京：清华大学出版社，2006年，第1页，第1页。
    ② 袁星侯：《论法定支出及其改进》，《财政研究》2005年第5期。
    ④ 张真源：《论财政“法定支出”》，《现代审计》2002年第2期。
    ⑤ 晏耀斌：《新预算法有望放行地方发债》，《中国经营报》2010年12月18日。