分析形势政策教育的实质和特征

形势政策教育是引导受教育者科学认识形势、理解和执行政策的首要环节，是实现党的领导的中心环节。历史地考察，“形势教育“、”政策教育“、”形势与政策教育“或”形势政策教育"等概念在党和政府的相关文献中被多次采用，也被形势与政策教育教学的实际工作者所经常使用。然而，长期以来，学界注重对形势与政策之间关系的辩证分析，而对形势教育与政策教育的内涵和外延缺少具体、深入的探讨，缺乏科学、严谨的界定。无论是从学术上还是从实践来看，形势政策教育或形势与政策教育主要是由形势教育和政策教育两部分构成。因此，有必要从学术上对形势教育与政策教育这两种活动和两个概念加以辨析考证。笔者认为，形势教育与政策教育既相互区别，又相互联系，两者统一于政治教育。

一、形势教育与政策教育的内涵和特点

一般而言，形势是指客观事物的存在状态和变化发展趋势。政策是指党和政府为实现一定的政治、经济、文化和杜会发展目标，在一定理论指导下，针对一定的形势而采取的方针、策略以及推行这些方针、策略所采取的措施、手段。或者说，政策是对各种资源和杜会利益的权威性分配。形势与政策是相互区别的，它们各自拥有其特点和功能。同时，形势与政策的关系又是辩证统一的关系，二者相互联系、相互依赖、相互作用。形势与政策的相互联系主要表现为：形势对政策的决定作用，政策对形势的能动作用。形势与政策的辩证统一关系体现在人类认识世界和改造世界的活动过程中，体现了客观事物的变化发展与人的主观能动性之间辩证关系的原理。对此，学界已经普遍取得共识。然而，什么是形势教育？什么是政策教育？学界并没有明确地界定。例如，在实践和日常思想政治教育活动中，我们通常使用“形势与政策教育”的概念。在严格学术意义上，形势与政策教育则是由形势教育和政策教育所组成的。只是由于形势教育和政策教育的密切关系而正在习惯地被称为形势与政策教育或形势政策教育。

其形势教育的内涵和特点。在改革开放之初，邓小平曾经将“形势教育”与“思想教育”、“政治教育〃并提。邓小平说：”要加强各级学校的政治教育、形势教育、思想教育，包括人生观教育、道德教育。"在中国共产党的历史上，与形势教育相近的用法有“时事宣传”、“时事教育”、“时事政治教育”、“形势宣传”、“形势与任务教育”等。例如，1951年3月中共中央发出《关于普及宣传抗美援朝和准备“五一〃全国示威的指示》中使用了”时事宣传"的概念。1951年5月7日胡乔木在《关于党的宣传教育工作的几个问题》的讲话中使用了“时事教育〃的概念，胡乔木说：”从现在起每半年制定一次具体爱国公约和进行爱国主义的时事教育的计划"。1952年8月27日中共中央发布的《关于国际时事宣传的规定》对国际时事宣传纪律进行了规定此后，1956年8月25日中共中央宣传部又发出〈(关于省（市）级报纸进行国际时事宣传工作情况和今后改进办法的通报》，这个〈通报》对国际时事宣传教育工作的任务、服务对象、外交政策界限和政策思想、领导管理等问题进行明确规定。又例如，党的十三届三中全会在科学分析当时我国政治经济形势的基础上，提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针和政策措施。1988年10月24日中共中央宣传部发出《关于广泛深入地进行形势教育的通知》，决定“在全国城乡广泛深入地进行形势与任务教育，使党的正确主张为干部群众所理解、接受，成为上下一致的共同认识和积极行动。”这个《通知》同时提出：“报刊、广播、电视要加强和改进形势宣传，对杜会舆论进行正确引导。”在这个《通知》中同时使用了“形势教育〃、”形势与任务教育〃和"形势宣传〃这样三个概念。

从世界各个国家和政党的实践来看，一般而言，所谓形势教育是指政党或国家、政府为了引导政党成员或国家公民的思想和行为，运用一定的形势观以及对国内外形势的分析和判断等认识成果，有目的、有计划、有组织地对政党成员或国家公民施加积极影响的政治行为活动。从中国共产党的历史发展看，中国共产党的形势教育则是运用马克思主义形势观以及党和政府对国内外形势的科学分析和正确判断等认识成果，引导党员、干部和其它人民群众的思想和行为，以便统一党内外的思想认识，同心同德地完成党所提出的任务的政治教育活动。形势教育的主要内容是马克思主义形势观及其所包含的观察形势的立场观点、分析判断形势的原则和方法以及党和政府对当前形势的正确认识结论。形势教育具有强烈的现实性和行动性等特点。这就是说，形势教育是针对客观事物的存在状态、突出问题和变化发展趋势，引导受教育者明确解决问题的任务，激励受教育者在科学分析问题及其原因的基础上去努力解决突出问题，完成特定形势下的任务。因此，形势教育是直接指导解决突出问题的行动的。

其二，政策教育的内涵和特点。在中国共产党的历史上，与政策教育密切相关的概念有政策学习、政策宣传、政策解释等。例如，1941年12月17日，《中共中央关于延安干部学校的决定》强调“除正确地教授马列主义的理论之外，同时必须增加中国历史与中国情况及党的历史与党的政策的教育，使学生既学得理论，又学得实际，并把二者生动地联系起来。这里提出了党的政策的教育的概念。党的七大通过的《中国共产党章程》所规定的党员四条义务中的第三条就规定了党员要"向人民群众解释党的政策”。而党的八大通过的《中国共产党章程》则规定党的基层组织的一项任务是“组织党员学习马克思列宁主义，学习党的经验和政策，提高党员的思想水平和政治水平。”这样政策解释、政策学习的实践活动在党内外开展起来。又例如，1951年，在中国共产党第一次全国宣传工作会议上，刘少奇就强调，党的宣传工作可以分作两项："一项是当前中心工作、时事政策的宣传，一项是马列主义基本理论的宣传。"刘少奇同时说“每个党员要把党的主张、党的政策向人民作解释、作宣传，宣传我们党的基本观点，以马列主义的观点反对一切错误的观点。”由此，政策教育、政策解释、政策宣传在党的宣传工作文献中被经常使用。1983年7月1日，中共中央发出《关于批转〈国营企业职工思想政治工作纲要（试行)〉的通知》，认为"国营企业职工日常思想政治教育的基本内容主要是：⑴国际、国内形势教育；（2)党和政府的方针、政策教育。"1985年10月29日，中共中央办公厅发出《关于加强时事政策教育巩固和发展安定团结大好形势的通知》，专门就时事教育和政策教育作出安排。1987年5月29日，中共中央发出《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》，这个《决定》要求"继续坚持对学生进行马克思主义理论教育，党的路线、方针、政策教育，“要经常地、有针对性地进行形势、政策教育，帮助学生正确理解党的路线、方针、政策。“这些文件中都使用”路线方针政策教育“或”时事政策教育“或”形势、政策教育"等概念。广义地理解，路线方针教育也属于政策教育的范畴。因此，政策教育是一个有着规范性的概念。

在政策学或政策科学中，政策教育又叫政策学习、政策宣传、政策传播，与政策公布、政策声明，政策说明、政策解释，政策分析、政策认知、政策理解等概念密切相关。有的学者认为，政策学习“是对政策文件进行深入研究，不仅要了解政策内容、适用范围和条件，深刻领会政策的精神实质，而且还要了解和掌握政策的来龙去脉。”政策学习的内容包括学习政策的内容(例如政策目标、政策措施、政策界限、政策适用范围和条件等）、学习政策的理论基础(例如马克思主义基本理论)、研究实际情况和形势。而政策宣传“就是向政策对象灌输政策意图，引导人们按照政策规定调整自己的行为。”》也有的学者认为，政策宣传是指“向杜会公众宣布和传播公共政策的意图和内容，促使和引导政策执行者和政策目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。”他们认为，政策宣传包括了政策宣布、政策说服、教育和鼓励。这是从广义理解政策宣传，局限于政策科学的研究领域，没有从政治观和政策观及其方法论的层面对政策学习、宣传和教育问题进行深层次探讨，但这些研究成果和观点对于研究形势政策教育具有启示意义。

立足于党的形势政策教育的历史经验，从政治学和思想政治教育学的视野看，一般而论，所谓政策教育是指政党、政府或政治团体运用一定的政治观、政策观、政策思想、政策体系、具体政策对公民或群众施加有目的、有计划、有组织的教育影响，从而促进公民或群众对政策的认知和认同、支持和执行的政治实践活动。中国共产党的政策教育是指党的各级组织和各级政府，运用马克思主义政治观、政策观、政策思想、政策体系以及具体政策，对党员、干部和人民群众施加有目的、有计划、有组织的教育影响，从而促进党员、干部和群众对党和政府的路线、方针、政策的理解认同，并努力贯彻执行政策达到政策目标的政治实践活动。这里，马克思主义政治观、政策观和政策思想是政策体系的思想理论基础，政策体系包括党和政府的总方针总政策（或基本路线、政治路线)、基本政策和具体政策构成的体系。政策教育的直接目标是为了动员群众在正确理解政策的基础上贯彻执行政策并达到政策目标。政策教育的较高目标是为了提高党员、群众的政策水平和政治素质。政策的特点决定了政策教育的特点。政策教育具有阶级性、政治性、时效性和现实性等特点。政策教育关系到人民群众的切身利益，因此，引导人民群众正确认识和处理个人利益、集体利益和国家利益之间的关系是政策教育取得实效的前提。

二、形势教育与政策教育关系的辩证分析

形势教育与政策教育有着密切的联系。因此，在党的文献中，形势教育和政策教育往往并列在一起提出。例如，最近召开的党的十七届六中全会通过的《决定》就直接提出了“形势政策教育”的概念。从前文中关于形势与政策的辩证分析的阐述来看，形势教育与政策教育也是辩证的关系。

首先，形势教育是政策教育的前提。形势决定政策。由于任何政策都是根据形势的变化发展趋势以及存在的突出杜会问题而制定出来的，因此要进行政策教育，首先必须引导受教育者了解政策制定的问题背景以及政策环境状况，这就必然要进行形势教育。从中国共产党的实践来看，通过形势教育，引导党员干部和人民群众以马克思主义形势观及其方法原则来正确估计形势，才能比较正确地理解党和政府的政策背景和意图或政策精神实质，从而自觉地、准确地贯彻执行政策，而不至于发生偏差。

其次，政策教育是形势教育的目的和归属。政策对形势具有能动作用。人们驾驭形势的发展变化趋势，主要是通过制定和执行政策来实现的，因此，制定和执行政策是分析判断形势的目的。而要执行政策，首先必须将政策意图、政策目标、政策实施范围和政策措施要点让群众所认知、了解和理解并产生认同。政策只有转化为人民群众的自觉行动，党和政府才能领导人民群众在政策的指导和规范下从事改造世界的实践活动，政策的实施才能取得实效，才能促进形势向着有利于人民群众利益实现的方向发展。因此，形势教育本身不是目的，形势教育是为了帮助群众正确认识和驾驭形势，而要驾驭形势就必须实施政策。所以，政策教育是形势教育的目的和归属。

再次，形势教育与政策教育相互渗透。这就是说，在形势教育中有政策教育的目标要求和内容；在政策教育中有形势教育的目标要求和内容。从中国共产党的政治教育实践看，形势教育与政策教育的内容是相互渗透和交叉的。例如，党的十三届三中全会在科学分析当时我国政治经济形势的基础上，提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针和政策措施。1988年10月24日中共中央宣传部发出《关于广泛深入地进行形势教育的通知》，这个《通知》虽然主要是在当时对干部群众进行经济形势教育，但在进行经济形势教育的过程中主要任务还是引导干部群众理解和执行党和政府的经济政策即贯彻执行治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针和政策措施。这样，就将经济政策教育的目标要求和内容贯通于经济形势教育的过程中。

最后，形势教育与政策教育统一于政治教育，归属于政治教育的范畴。无论是形势教育还是政策教育都是政党和政府所实施的政治教育的领域，都具有鲜明的阶级性质和政治性质。"政治是建立在一定经济基础之上的上层建筑的核心部分，是各种杜会经济利益和要求的集中体现，是以一定的阶级关系为基本内容，围绕着国家政权而展开的各种杜会活动和杜会关系的总和。”政策是以国家政权为核心的政治系统的输出，公民杜会的特定群体是政策的目标群体或叫政策客体。而政党和政府是政策系统的基本主体。政策过程都是在一定的政策环境下运行的，这种政策环境主要地表现为国际国内形势。形势教育的核心内容是形势观的教育，政策教育的核心内容是政策观的教育。政治教育或政治观教育“就是教育者通过教育活动，把杜会所提倡的主导政治观转化为受教育者个体的政治品德和政治行为，也就是要使受教育者形成杜会所需要的政治品德和政治行为”。一定杜会的主导政治观就是统治阶级的政治观，是国家和执政党所倡导的政治观。这种主导政治观包括了主导的形势观和政策观。因此，形势观教育和政策观教育属于政治观教育的范畴。政治观教育在西方又叫政治杜会化（PoliticalSocialization)，是一般杜会化的核心。

三、形势政策教育的实质和特征

形势政策教育也叫形势与政策教育，实际上是形势教育和政策教育的有机统一体，是一种特殊而具体现实的政治教育。形势与政策教育在客观上存在于世界各个国家和政党的政治教育实践中。从中国共产党的历史看，形势与政策教育作为思想政治教育特别是政治教育的组成部分，是指教育者从受教育者认识形势和认同政策的特点和规律出发，运用马克思主义形势观和政策观以及中国共产党和政府在正确分析判断形势的基础上所制定的正确政策及其要求，对受教育者施加有目的、有计划、有组织的教育影响，促使受教育者提高形势判断能力和政策水平的政治教育实践活动。其实质就是促进公民的政治杜会化和政策参与。形势与政策教育的直接目标是促进人们形势观和政策观的发展，统一人们对于形势和政策的思想认识和行为，增进群众对党和政府的认同和信任。形势政策教育的间接目标或根本目标则是促进公民的政治杜会化或促进人的全面发展特别是人的政治素质的发展。因此，形势与政策教育目的是帮助党员干部、人民群众正确地运用马克思主义的基本理论特别是世界观和政治观、形势观和政策观，观察分析国内外形势，从而加深对党的纲领路线方针政策的正确理解，激励他们为建设有中国特色的杜会主义而努力工作，由此促进经济杜会发展和人的全面和谐发展；从形势与政策教育的任务看，是为了使党员干部、人民群众通过对国内外形势的了解以及对党和国家政策的学习，帮助党员、干部、群众正确认识形势和理解政策，增强责任感和使命感，自觉地树立科学发展观、科学形势观和科学政策观，充分认识构建杜会主义和谐杜会的重要性，维护安定团结的政治局面，为实现杜会主义现代化的宏伟目标而奋斗。

—般而言，形势与政策教育具有政治性、政策性、现实针对性和时效性等特点。形势与政策教育作为中国共产党思想政治教育的重要组成部分，涵盖对党员、干部政治教育和对其他人民群众的政治教育，有着自己特定的目标和任务、功能和作用、内容和形式，因此，中国共产党的形势与政策教育的基本特征是科学性与政治性、政策性的统理论性与应用性的有机统现实针对性与时效性的有机统一。

作者：李斌雄（清华大学高校德育研究中心、武汉大学马克思主义学院教授，博士生导师）