探究农村义务教育的财政转移支付问题

[摘要]目前我国的经济水平稳步提升，但是在义务教育方面的经费投入却与经济水平严重失衡，城乡差距尤为显著。因此我们必须大力发展农村义务教育，改变其弱势地位，减轻农民的教育负担。首当其冲的是建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。
[关键词]农村；义务教育；财政；转移支付；
义务教育经费投入的不足以及城乡之间的巨大差距已成为制约我国教育发展的关键因素。《中国统计年鉴2009》显示，2009年全国初中生的38.7％和小学生的61.3％就读于农村学校，但仅有36%左右的义务教育经费投入到了农村。财政转移支付制度是政府解决教育经费不足与缩小地区差异的主要政策工具，笔者对我国现行农村义务教育财政转移支付制度的现状及发展前景进行了分析。
1.农村义务教育财政转移支付中的问题。
财政转移支付制度是指政府间财力上下移动的制度。广义上它泛指国内各级政府间按照财权事权统一的原则，对财政收入的级次和规模进行合理划分的一种分配形式，它包括上级政府对下级政府收入的补助和下级政府对上级政府的收入上缴。狭义上的转移支付一般是指在相邻两级政府中，上级政府对下级政府的财政补助。
近年来，税费改革和基础教育体制都经过了大幅度调整，但部分地区暴露出不少问题，农村义务教育财政转移支付中存在的问题主要体现在以下几方面：
　　1.1现行的转移支付制度结构不合理。
就目前的总体情况来看，我国转移支付的调节效果不佳。我国现行的制度中一般性转移支付的税收返还和专项转移支付是主要形式，如2002年税收返还占了4o.9％，而过渡期转移支付在近年均未超过2％。而税收返还也是建立在当地税收水平的基础之上，也就是说经济发达的地区得到的也多，相对贫困的地区得到的少，这看似合理的保持了原有的利益格局，但对教育公平却没有丝毫的促进作用。专项转移支付中除“国家贫困地区义务教育工程”外，都是一次性或临时性投入，对消除地区间差异效果不大。
　　1.2专项转移支付量少面窄。
专项支付转移多为一次性投入，不能缩小地区间经常性经费差距以中央专项资金投入最多、规模最大的“国家贫困地区义务教育工程”为例，1995——2006年11年间中央对21个省、市、自治区852个县总共才投入79亿元，平均每年只有7亿元，相对于义务教育年实际支出1500亿元左右的水平，作用极为有限。另外，专项转移支付主要用于校舍、教学设备购置等一次性支出，固定的人员经费几乎无涉及。据统计，虽然中央财政从2001年起，每年安排教师工资转移支付资金50亿元，但2008年4月，全国22个省、自治区和直辖市仅拖欠教师工资总额就高达65.7亿元。
　　1.3缺乏规范化管理和监督机制。
义务教育转移支付被挪用、截留当前我国教育经费由各级财政管理，在财政预算体制不完善的情况下，不仅一般性转移支付不能按规定比例拨发，专项转移支付也常被挪用和挤占。据上海教科院智力开发所对全国491个国家级的贫困县教育财政与初等教育成本的分析结果表明：国家每年给贫困县的千万元补助。在缩小城乡差别上，似乎没有显著成效，即真正特别贫困的农村小学似乎没有得到一定的受益。
　　1.4配套性补助中配套比例设计不合理。
“国家贫困地区的义务教育工程”要求省及以下各级政府一律按1：2的比例配套，但只有配套资金的比例，却没有明确规定省、市、县、乡各级政府的责任。截止2002年9月底，中央共拨付3o亿元专款，省级财政配套11．15亿元，地方自筹了35．7亿元，共计投入了76．89亿元，中央财政转移支付的比重只有地方财政的4o％左右。另一方面，对于义务教育投入不足的贫困县而言，配套资金超出其负担能力，这样势必会产生两种不良后果：一是无资金配套就得不到补助，这与中央设立这项补助的初衷相违背；二是拿不出钱配套就只能通过借贷或将其财政责任转嫁给农民，因而加重地方政府和农民的负担。
总之，从2001年开始实施的农村义务教育体制调整具有明显的进步意义，但仍然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的资金问题，还需要进一步的改革与探索。
　　2.农村义务教育办学体制创新对财政转移支付的影响。
农村义务教育办学体制创新是指改革传统的“一级政府、一级办学、一级学校”体制，实行“县级管理，多级政府分担经费”的新办学体制。其要点为：
①采用公共事务委托责任制。即法律上地方各级政府的义务教育职能，通过委托由县级政府实施。
②授权县级，或相当于县级的城区政府统一管理辖区内的义务教育，无论学校是在农村还是城镇，无论原属哪级政府管理的小学、初中，均划归县级政府管理。
③经费由中央、省、县(市)三级政府按某种规则分担。这一分担规则由财政转移支付制度解决。
2.1有利于实现教育公平。
新的办学体制利于实现教育公平。首先，县级办学后，城镇和农村学校都由县级政府拨款和管理，改变了城乡教育割裂状态。加上采用绩效管理，按统一f的生均成本拨款，这就消除了资金向农村教育流动的制度性障碍，有利于实现农村与城镇学校间的公平。其次，教育公平也指学生获得公共教育服务的质量差异缩小。新的办学体制强化了教育质量考核机制。最后，新体制也有利于缩小地区差距。随着“县级管理、多级政府分担经费”办学体制的建立，省和市级政府不再直接办义务教育，因而它有利于教育资源向农村倾斜，实现教育公平。
　　2.2符合义务教育规律。
首先，符合政府改革方向。新的办学体制采用了委托责任制，实现了办学人与出资人适度分离，这就使得我们可以摆脱传统观念的束缚，从适宜原则出发，寻求合理的办学途径。其次，符合国际惯例。从对美国、日本、法国、英国、印度和韩国等六国的义务教育办学体制考察看，无论财政采用集权制还是分权制，凡是义务教育成功的国家，均采用“基层地方政府为主，多级政府分担经费”的办学体制。“县级管理，多级分担经费”的办学体制既符合中国现实，又符合义务教育自身规律的办学体制，因而是中国农村义务教育的改革方向。
3.完善和规范农村义务教育财政转移支付机制的政策建议。
　　农村义务教育是农村的一项十分重要的公共产品，以国家财政为公共财政作为制度背景，在公共财政框架下，区分地区差异，规范财政转移支付制度。针对上面存在的问题和农村义务教育办学体制创新的思路，提出以下政策建议，以期对我国农村义务教育改革提供政策依据。

3.1中央和省级政府应该成为农村义务教育的支付主体。
　　中央以及各省政府必须成为农村义务教育的投资主体。自改革开放以来，我国的综合国力和财政能力逐年提高。而中央财政完全有能力在农村义务教育的财政方面发挥应有的宏观调控作用，中央财政也有能力为农村义务教育的发展提供更多财政方面的支持。因此中央和地方各级财政部门必须在农村义务教育中担任起重要责任，这是解决农村义务教育经费问题的根本办法，同时也使其在为全国农村提供大体相同的九年制义务教育的财政资源配置中发挥应有的宏观调节的作用。除了财政部门外，各地政府也应对农村义务教育中的财政方面给予一定的重视。
　　3.2加快推进当前改革，完善转移支付制度。
中央对省级政府的一般性转移支付体制的调整以及省级政府和市级政府之间责任分担体制的形成，都需要较长时间，但目前我国农村义务教育所面临的问题却又十分紧迫。因此我们必须制定一些短期内即可改善现状的措施，以解燃眉之急。
　　3.3健全监督机制，防止转移支付被挪用。
目前，我国义务教育的财政转移支付中普遍存在挪用、截留的现象，究其根本原因，还是由于基层财政预算管理的体制不够完善。但完善基层财政预算管理的体制也不是一朝一夕的事情，因此当务之急是相关部门要尽快针对实际情况出台相应的法律法规，来杜绝义务教育转移支付被挪用的现象，并在义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节加大监督力度，使我国农村义务教育得到可靠的财政投入保障。
　　3.4借鉴国外经验。制订科学、合理的测算制度。
如何科学地测算义务教育的最低经费需求和财政负担能力，是建立规范的转移支付制度的基础。计算义务教育转移支付额度需考虑义务教育标准支出和义务教育标准收入，同时也要考虑下级政府对义务教育的财政努力程度。测算经费需求和财政负担能力时，要采用因素法，严格按标准公式分配，公式中包含了受助对象无法控制的因素，分配资金的多少也不受地方政府教育决策的影响。在这方面，可以借鉴美国、日本等发达国家的成功经验。
3.5按不同地区的社会经济发展水平确定各级政府的支付比例。
根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和l责任作出明确合理的分工。由于在各级财政中，中央集中了50％以上的政府财力，而教师工资经费是农村义务教育最大的一项经费支出，历年均占财政预算内农村义务教育事业经费的80％以上。因此，在各级政府对农村义务教育财政责任的分工中，建议中央财政对西部地区农村义务教育教师工资经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育教师工资承担部分责任，以从根本上解决长期困扰中国农村义务教育发展的这一症结问题。另外，东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区教师工资的部分经费。对于农村义务教育的其他各项经费，可以由省、地、县、乡各级政府分工负责。
[参考文献]
[1]梁朋，岳树民．公共财政学[m]．北京：首都经济
[2]马国贤．中国公共支出与预算政策[m]．上海：上海财经大学出版社，2001
[3]王振东.墒论义务教育财政保障体系[j]中国教育学刊.2005.(6)
[4]杜育红_中国义务教育转移支付制度研究[j]北京师范大学学报(人文社科版)，2000（1）