学前教育成本分担的文献综述

 入园难、入园贵是我国学前教育面临的突出问题，“完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助”被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》学前教育改革发展的重要内容，这不仅说明建立学前教育成本分担机制的重要性和紧迫性，也对学前教育成本分担机制的研究提出了更高的要求。与高等教育成本分担机制研究相比，学前教育成本分担问题的研究还显得很薄弱，其中的重要原因在于学前教育的特殊性——兼具教育和保育功能于一身。学前教育成本分担与高等教育成本分担有何区别？应该如何确定适合我国学前教育国情的成本分担机制？对这些问题的深入探讨将有助于我国尽快建立和完善学前教育成本分担的政策设计，本文将从文献分析的视角试图对此问题进行回答。
    成本分担机制包含三个主要问题：(1)需要分担的成本及其核算；(2)分担主体及其分担比例的确定，这里的分担主体只包括政府和个人，不考虑其他分担主体(事实上，其他分担主体，如社会捐赠在我国学前教育投入中的作用非常弱)；(3)政府间的投入分工问题(见图1)。
    
    图1　学前教育成本分担示意图
    一、所需分担的学前教育成本及其核算
    教育成本的本质是为使受教育者接受教育服务而耗费资源的价值，它既可以表现为教育资源的购买价格，也可以表现为因资源用于教育所造成的价值损失。前者称为实支成本或货币成本，后者称为机会成本或间接成本。[1]从目前的研究看，绝大多数学者，如美国经济学家舒尔茨[2]、科恩[3]、莱文[4]和国内学者王培根[5]，均主张机会成本下的成本概念。北京师范大学的王善迈[6]所提出的成本概念相对较窄，他认为指出教育成本是用于培养学生所耗费的教育资源的价值，是由社会和受教育者个人和家庭直接或间接支付的培养学生的费用。这种观点虽然更符合现实中的做法，但前者更有理论基础。正如英国教育经济学家约翰·希恩指出的：“教育部门，同其他经济部门一样，要使用宝贵资源。这些资源，如不用于教育部门，就可以用于别的部门。”[7]
    此外还应区别两个概念：现实成本和必要成本。前者是我们核算教育成本时经常使用的，通常包括人员经费、公用经费和基本建设经费(对建设经费通常按受益年度进行分摊)等，后者是指资源在最佳使用状态下的费用，这意味着前者可能存在资源并非得到充分利用时的支出。[8]如没有学生读书教室电扇、空调、电灯仍然开着，这样的电费支出虽然属于现实成本，但不应计入必要成本。换句话说，在其他条件不变的情况下，后者的最大值为现实成本。因此，需要分担的学前教育成本，虽然根据现实情况获得，但这里可能包含一些不必要的开支，理论上应该剔除这一部分开支。如何识别不必要的支出，找到必要成本呢？可行的办法是通过不同地区、不同办学主体的现实成本比较，逐步逼近必要成本。[9]
    除与资源是否充分利用有关之外，成本还与办学质量关系密切。那么，应该分担什么质量的成本呢？根据公共财政理论，政府不应该承担少数人受益的高质量的学前教育成本，面向广大公众的基本质量的学前教育成本是需要政府、个人之间进行分担的。基本质量主要取决于社会的经济发展水平，它随着经济发展水平的提高而提高。[10][11]
    鉴于此，我们认为：所需分担的学前教育成本应该是满足基本质量、资源充分利用下的机会成本。
    那么，这样的学前教育成本是多少呢？首先，国家应确定全国学前教育的最低质量要求，各地区的学前教育最低质量要求可根据各地经济发展水平、居民偏好等因素自行确定，但不能低于这一标准。
    其次，对满足最低质量要求的现实成本进行核算。在幼儿在校学习的机会成本基本可以忽略的情况下，学前教育成本主要由三部分组成：一是人员经费支出，包括工资、福利、社会保障等；二是公用经费支出，包括办公费、水电费、设备购置及修缮费等；三是基本建设支出的分摊，主要是固定资产的折旧和土地的租金。由于成本分担仅限于公益性学前教育机构，对于营利性学前教育机构不列入成本分担范畴，这里的学前教育成本不应将投资者的收益完全包括。[12][13]
    最后，通过不同办学规模、不同办学主体的现实成本比较，确定所需分担的学前教育必要成本。值得一提的是，必要成本的发现是一个不断逼近正确答案的过程，从理论上讲，其逼近程度取决于竞争水平。公办学前教育机构和民办学前教育机构的成本比较，一方面可以使我们发现二者成本的不同构成以及成本差异的原因；另一方面，可以有效地提高资源配置的效率，不断逼近必要成本。
    二、个人和政府分担主体以及分担比例
    高等教育成本分担主体，根据约翰斯通的成本分担理论，由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担。[14]认为政府和社会是高等教育的主要受益者，个人也通过教育获得好的就业机会。所以，根据受益原则，应当按适当比例向学生收取学杂费以补偿教学成本；而雇主也从受教育者的人力资本投资中提高了生产率，所以也有责任承担一部分教育成本。此后，这一“成本分担论”逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。我国学前教育阶段的成本分担主体，由于其他分担主体投入责任较弱，主要是指政府和个人。个人和政府在应分担的学前教育成本中各自的责任是多少，一直是学界的争论焦点之一。从现有对学前教育以及高等教育成本分担比例的相关研究看，主要可分成三类：
    (一)基于经济学的效率原则
    这一原则也有学者称为受益原则，根据这一原则，政府应对外部性很强的公共产品和混合产品承担投入责任。可见，确定政府责任大小的关键在于外部收益的判断。[15]带来个人收益是学前教育收费的基本理由，个人投资收益的大小是确定学前教育收费的重要依据。基于经济学的效率原则，在一个竞争充分的社会里，政府和个人各自承担学前教育成本比例可以用图2表示：
    
    图2　经济学效率原则成本分担比例的确定依据
    效率原则下的分担比例具有良好的经济学基础，但是这一理论很难应用于实践。其原因主要有以下几点：
    (1)要确定政府应承担的适当比例，就不能回避外部性收益问题，但证明外部收益的存在以及衡量外部收益的大小无论在理论上还是实践中都是非常富有挑战性的。
    (2)个人收益不仅仅与教育水平有关，还与家庭经济社会背景、劳动力市场、个人机遇 等众多因素有关，需在分离教育水平对个人收益影响的基础上，确定个人分担的成本。众多经济学家对教育收益率的估算表明，教育属于人力资本投入，收益率远高于物质资本收益率，但就每个个体来说，个人收益波动很大。这是否意味着不同收益的人群也应具有不同的个人分担比例？如果这样，这将是一个庞大的工程。
    (3)价格的最根本功能是调节供给和需求，由于个人收益的确定是根据历史数据确定，不能准确反映目前的供求关系，很可能引起供求脱节。
    (4)学前教育的外部收益和个人收益研究，相比其他教育层次，都处于薄弱环节。主要针对典型的案例展开，如芝加哥的儿童-家长中心(the Chicago Child Parent Centers)、佩里学前教育计划(The Perry Preschool Program)、卡罗来纳州的启蒙计划(the Carolina Abecedarian Project)，其中针对佩里学前教育计划(The Perry Preschool Program)的研究最多。[16][17][18]这些研究结论基本一致：学前教育具有很高的社会收益率，每1美元投资的社会收益在2.69-7.16美元之间。[19]但是，由于目前只针对案例进行研究，缺乏随机性，结果的普适性也受到质疑。
    因此，我们认为：效率原则更适合评价现有成本分担政策的效率水平，在目前对学前教育个人收益、外部收益以及成本等问题缺乏深入研究的情况下，以此作为分担比例的依据，还显得有些武断。
    (二)基于国际比较确定成本分担比例
    当代著名的比较教育家埃德蒙·金[20]曾直截了当地重申了比较教育的改革功能，“教育的所有比较研究都具有变革的作用。”正是通过比较研究，约翰斯通确立了高等教育成本分担理论。
    基于国际比较，确立我国学前教育成本分担的标准也引起了众多学者的关注。OECD国家、日本、韩国、印度、香港等国家和地区学前教育中政府、个人的责任分工以及所处的政治、社会、经济、传统等环境条件，都有过不同程度的研究。[21][22][23]但是，各国家对政府和个人的分担比例差异很大。在OECD国家中，美国的父母所分担的费用达到60%，而法国和瑞典只有20%。在发展中国家中，这一分担比例的差距更大。印度尼西亚的政府投入只占5%，而古巴几乎全部来自政府。一般来讲，以政府投入为主体的国家入园率更高一些。
    那么，选择哪个分担比例作为我国成本分担比例？由于影响学前教育分担比例的因素很多，难以简单地将各国学前教育投入进行类比。这也正是比较研究方法的局限性，如何从各国学前教育的比较研究中得到科学的、带有规律性的结论，是比较研究从幕后走向前台的突破口。
    (三)基于教育公平、社会公平理论确定成本分担原则
    教育公平是一个独立的发展目标，教育给人提供公平竞争、向上流动的途径，争取教育机会均等是一个独立的社会政治诉求和一个独立的社会发展目标。[24]学前教育是教育公平的起点，是整个教育过程公平的必要条件。正因为如此，自上世纪80年代以来，普及学前教育已经成为许多国家教育的主要目标之一，其纷纷制定详细的教育大纲、标准，政府也编列了学前教育的发展规划。1994年，美国克林顿总统上台伊始，就将“所有美国儿童都要有良好的学前教育准备”列入全国教育八项目标之列，并获国会通过而成为正式法律。美国、日本和欧洲主要国家学前教育普及率均超过90%，最高达98%。加拿大、德国专门设有为弱智获聋哑儿童开办的“特殊幼儿园”。
    学前教育在促进公平方面的重要作用，对政府提出了何种要求呢？有学者根据公共财政理论，认为政府应承担低收入家庭、农村家庭、经济欠发达地区家庭、流动儿童和留守儿童、残疾儿童等弱势群体接受学前教育的出资责任(不一定是全部)，[25]即依据个人支付能力确定个人承担的学前教育比例，其确定政府个人分担比例的思路可以用图3表示：
    
    图3　支付能力原则下的学前教育成本分担
    个人支付能力一般以收入或支出作为衡量标准，但无论家庭收入还是家庭支出，在我国的差距都非常大。这为依据支付能力原则确定成本分担比例提出了挑战。当然，也有学者从我国学前教育公平现状及教育公平目标出发，将支付能力原则下的成本分担比例走得更远，提出将学前教育纳入义务教育体系，[26][27]真正实现学前教育公平。尽管目前我国学前教育普及率处于各级教育中的最薄弱环节，2007年全国学前三年毛入园率仅为44.6%，2008年47.3%，2009年也只有50.86%，将学前教育纳入义务教育，实行全额财政买单，会对资源配置效率造成一定程度的损害。
    综上所述，仅仅依据某一原则确定我国学前教育成本分担的比例还有失妥当，可以先将学前教育普及以及投入聚焦在学前最后一年(经济发达地区可以扩展到学前三年)，实施分层(城镇、农村)、分步目标，综合效率、公平以及国际经验，确定各地区学前教育成本分担标准，不可盲目攀比。
    三、各级政府在学前教育投入上的分工
    学前教育投入应该主要由哪级政府负责，学者们的意见并不一致。有学者根据西方主流财政分权理论认为应该由层次较低的政府主要负责，因为地方政府在获取信息、展开有效竞争等方面具有优势，地方政府通过“用手投票”和“用脚投票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平，分权体制有利于提高资源配置效率；[28][29][30]也有学者从体现国家意志、推进学前教育的普及、缩小地区差距、实现教育公平等方面出发，认为应该主要由较高层次政府负责投入。
    从各国实践看，由于各国政治体制、财政体制以及管理制度的传统差异，不同国家各级支付在学前教育公共投入中的分工存在很大差异。[31]例如，教师薪水在法国由中央支付负责，地方政府提供设备、管理；瑞典60%的学前教育公共投入来自省级政府，并且来自地区税收；美国联邦政府提供60%的公共投入，其余部分由州和地方政府支出；而巴西的学前教育公共投入主要来自市政府。总体而言，学前教育发展走在前列的国家，中央政府都承担了相对较多的投入责任。OECD国家从教育的再分配性质出发，根据中央政府在收入分配上的作用，大部分国家中央政府承担最主要的投入责任。
    有关我国财政分权下地方政府对教育、卫生、社会保障等非经济性公共物品供给的研究，[32][33]并没有验证传统西方财政理论，改善基础教育质量。原因在于西方财政分权促进非经济性公共产品供给效率的机制在中国并不发挥作用 。相反，非经济性(基础教育、公共卫生、社会保障)的财政支出责任从较低的政府层级转移到较高的政府层级，将有助于非经济性公共产品的供给。
    兼顾到效率和公平，笔者认为学前教育投入应至少以县级政府投入为主，中央和省级政府以转移支付形式承担部分投入责任。中央和省级政府的投入责任体现在两个方面：对自身财力无法满足最低学前教育投入标准地区给予资金补助，并对下级政府投入水平超过自身能力的地区给予资金奖励。为此，中央和省级政府需要根据全国以及各省经济社会的具体情况，确定学前教育全国投入的最低标准以及各省学前教育投入的最低标准，后者应不低于前者。对于自身财力无法满足全国最低投入标准的地区，其补助资金来自中央政府；如果自身财力能够满足全国最低投入标准，但无法满足所在省份最低投入标准，其补助资金来自省级转移支付；如果自身财力既不能满足全国最低投入标准，也不能满足所在省份最低投入标准，其补助资金由中央和省级政府共同承担。同时，上级政府设立奖励性资金，对各地投入超过自身财力能力的地区给予奖励。中央对省级政府学前教育的奖励性资金发放标准应遵循公开、透明、统一的原则，省级政府对县级政府学前教育的奖励性资金发放标准应体现各省的具体情况，因地制宜，不应一刀切，但发放标准应遵循公开、透明原则(见图4)。
    
    图4　各级政府学前教育责任分工
    四、结论
    学前教育对儿童的可持续发展具有非常重要的奠基作用，是教育公平的起点。学前教育成本分担是学前教育健康发展的制度保障。需要分担的成本是什么、如何确定分担比例、各级政府的投入责任如何分工，这些关键问题的解决至关重要。本文认为：需要分担的学前教育成本是满足一定质量要求、资源充分利用下的必要成本，这一成本随着经济发展水平的提高而增加。政府和个人的分担比例应该综合效率、公平以及国际经验共同确定，各个地区的分担比例不一定完全统一，亦可有所差异。政府间学前教育投入分工，应采取分权方式以提高资源配置效率，兼顾到公平，中央和省级政府应承担弥补地区财力缺口的投入责任以及一定的奖励责任