治理视野下中国社会管理的发展方向探讨

摘　要：公共管理视阈下的治理，作为一种合作共治的社会管理方式,具有权力主体的多元性、身份关系的契约化、互动方式的协商化几个特性。它符合中国社会管理的发展方向。

关键词：治理 社会管理

一、治理：概念梳理
　　1、治理在西方语境下的用法及含义
　　 治理是一个外来词汇，在英文中即 “governance”。 在20世纪80年代前的英文社会科学大辞典和字典中，“governance”很少出现，韦氏英语辞典1996年版就没有governance一语。然而，到了20世纪80、90年代，它成为了西方学术界的高频词汇，尤其是在政治学、行政学、管理学等社会科学领域。正如杰索普描绘的，“过去15年，它在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事务的时髦词”。①正是由于治理的宽泛性，使得学术界难以对其作出一个统一的定义，因而，只能在特定的领域和语境下来理解它的概念及内涵。综观当前西方有关治理的文献，治理有这么几种用法：一是在国际金融机构如世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织等机构中使用的“治理”。 1989年，世界银行的报告《撒哈拉以南非洲: 从危机到可持续增长》中，在提及非洲国家由于缺乏法律的规范和制约，导致的权威失效，国家发展受困时，使用“governance crise”即治理危机来表明国家管理的困境。②90年代后, 世界银行提出了要建立合法、法治、负责、透明、有效的政府，并把这种政府对国家的管理称为“善治”（good governance）,此后，金融机构如世界银行、国际货币基金组织及国际组织如联合国的有关机构、经济合作与发展组织在表示国家统治或政府管理时，更多地使用的是治理一词“governance” 来取代传统的统治 “government”。这种词语的替代反映出金融机构对当时贷款国管理模式的一种期待和展望，他们希望接受贷款的发展中国家能够抛弃以往的政府管理模式，而代之以一种新的治理模式，促进当地的经济发展。
2、公共管理视阈中治理的内涵
　　 在公共管理领域中，关于治理概念的界定也是一个非常困难的事情，因而，从理论上来说，它既是一个概念，也是一个理论体系，学者们称之分治理理论，从实践上看，它可以是方法，过程，也可以是体制和机制。因而，学术界很难形成一个统一的定义。目前，大家普遍认同的对治理的定义是联合国全球治理委员会所定义的 “治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二治理过程的基础不是控制，而是协调；三治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”③。这一定义由于其全面性，使它能够展现治理的全貌，但也正是它的全面性，使它缺乏学术界对概念界定所要求的分别性和特性。因而，西方学者逐渐淡化了对治理的定义意识，甚至对其是否能作为一个概念表示出质疑，从而更多地把它看成是一种分析的视野和框架，而从其特征的角度来解析其内涵。正如斯托克所指出的，“治理观点的贡献并不在于因果分析这个层次，它也不为我们提供新的规范理论。它的价值在于，它是一种组织框架，可以据此求得对变化中的统治过程的了解。”④在公共管理的学科背景下，治理更多地是被看作是罗茨所归纳的治理的六个用法中的三个：作为新公共管理的治理、作为社会—控制论系统的治理。
3、公共管理视阈中治理的特性
　　公共管理视阈下的治理，作为一种合作共治的方式，有这么几个特性：
　　权力主体的多元性。20世纪初政治多元主义者提出权威的多元中心，主张社会之中不能只有凌驾于一切个人或组织之上的权威中心，否则可能发生权力滥用的弊端，要求权力分立且相互制衡，以确保平等性。治理中权力主体的多元化有两个方面的内容，一是主体的多元，即各种机构和群体、个人（既有政府机构也包括非政府机构、公民和个人）都参与到公共事务的管理过程中。正如斯托克指出的“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。
　　身份关系的契约化。麦克尼尔在《新的社会契约》中，把契约定义为“各群体为未来的交易过程而确定的一种关系，并指出契约可分为明确的契约和隐含的契约。奥斯特罗姆也提出了多中心治理，指出在公共事务管理过程的多中心需要的是一种契约关系。治理内含的身份关系的契约化是指在社会事务中行动主体的一种合同和伙伴关系。在这种关系下，各行为主体间才能进行资源的互动和交换。
　　互动方式的协商化。当两个或更多的群体需要作出一个共同的决定，但又有不同的意见时，他们就进行协商。协商是个体差异在一定的情景特征下，通过博弈，在不对称的信息下取得一致的过程。治理合作的最终结果是要达成共识。要达成共识有这么几种方式，一是权威主体运用强制手段逼迫行为者服从；二是通过彼此的对话和协商，取得一致性的意见。
　　二、社会管理：概念界定
　　　在中国的古籍中，“社会”一词始于《旧唐书》，由“社”和“会”两字演进而来。在《辞源》中，“社”一为土地之神，二为祭土神之所，三为古代地方基层行政单位，四为社日的省称，五为社仓，社学的省称。“会”指聚合、汇合，“社会” 社会一是指古时社日，里社举行的赛会，二是志趣相同者结合的团体。可见，社会，从释义与源流的角度看，是指民间活动或团体的集合。社会一词经过漫长的发展演变，在《现代汉语辞典》中，它被定义为“泛指由于共同物质条件而相互联系起来的人群”这一定义赋予了社会广阔的涵盖面，反映了中国人社会观和社会视野的转变和扩展。在英文中，与中文社会相对应的词是society。明治年间，日本学者最先将英文society 一词译为汉字“社会”，近代中国学者在翻译日本社会学著作时，袭用此词，中文的“社会”一词才有了与西方对接的意义。        
　　最早提出“社会管理”这一概念并对其定义的在学界普遍认为是苏联学者奥马罗夫，它在其著作《社会管理》中，认为社会 管理是“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。依既定状况为转移，这种影响能够使系统呈现有序状态，使它趋于稳定和转变成另一状态。而影响的实现要从加工反映系统运动特征的信息结果入手，要借助于对人们的活动的适当组织和协调。”⑤。       
　　尽管中国社会管理的思想由来已久，但“社会管理”作为一个概念提出和定义却是在党的十六大以后，集中在十六大以来的各种会议、报告、领导人讲话及学术著作中。其中比较有代表性的定义有：李程伟把社会管理分为广义的社会管理和狭义的社会管理，并指出，“广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对包括政治的、经济的、文化的和社会的各类社会公共事务所实施的管理活动，与公共管理是同等范畴的概念。
　　尽管党和政府的相关文件和学者们从不同的出发点和侧重点来定义社会管理，但本质上都是把社会管理看成是管理主体对社会的管理过程，差异就在于对社会管理的主体和范畴的理解。因而，中国社会管理应从中国社会管理的实然层面由谁来管，管什么和为什管这几个主要方面来界定。
三、治理：中国社会管理的发展方向
   第一、治理是对当前复杂性、动态性和多样性社会的回应。
　　美国库伊曼在分析当前社会系统时，提出了复杂性、动态性和多样性的概念，复杂性是指系统中涉及多个问题和状态；动态性是指以互动为动力的系统间不断分化与整合、合作与冲突；多样性指个性化、分化、差异化。无论微观、中观还是宏观层次，社会政治管理问题就出现在社会政治行动者之间的互动过程中。这些互动不仅反映了我们社会的基本复杂性、动态性和多样性，而且它们自己也是复杂、动态和多样的”。
二、治理是对转型期中国社会领域的“不可治理性”的回应。
　　在公共管理语境中，治理兴起于20世纪80、90年代，这一时期西方福利国家遭受到了前所未有的危机，国家对社会的大包大揽使国家财政压力增大，不堪重负，国家主义的思想受到挑战。在此背景下，新自由主义批判了国家主义下政府在提供公共物品时的无力和低效率，他们秉承管理主义者对效率的追求，主张在公共服务的提供中引入市场的力量，用企业家精神重塑政府，由此在公共管理领域掀起了一场市场化的改革，学者们称之为新公共管理。然而，新公共管理的“市场崇拜”受到了质疑，社会在国家与市场的双重失败下出现了“不可治理”的问题。
三、中国社会领域由管理走向治理是中国政治现代化的必经之路。
　　中国学者施雪华指出政治现代化是社会现代化在政治层面或政治领域的体现。现代代议民主政治的本质和核心是分权、契约、和参与的政治。分权政治是政党、政府、社会、公民等构成的多元政治权能结构系统共同行驶政治权力，履行政治义务。而契约政治则是社会、公民把部分权力交由国家和政府，政府承担社会和公民交托的社会事务。
杨轶，女，1980年12月，江西抚州人，讲师。研究方向：政府决策
　　

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