村组基础设施补偿的等价化及实践 ——以江苏省

摘　要： 村组基础设施是一种特殊的地上附着物，它是农村集体经济组织主动改善农业生产条件和生态环境以及自身的居住质量所形成的，资产所有权属于村集体经济组织，在征地时必须用市场评估的方式给予全部补偿。

关键词：征地矛盾；村组设施；补偿标准；市场评估
对国有土地上的房屋进行征收，由于市政公用基础配套设施、附属公共配套设施的产权属于国有或全体业主共有，而根据《中华人民共和国物权法》第七十二条的规定，“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让”，因此，并不需要对市政公用基础配套设施和全体业主共有的附属公共配套设施进行专门的补偿。但对集体土地进行征收时，附着在其上的基础设施和配套设施，其性质就显得相对复杂些，主要体现在两个方面：一是除了由政府财政投入的一块之外，还在事实上有着由村组农村集体经济组织自主筹资投入的一块；二是对建筑物专有部分进行重置价结合成新补偿时，现有政策并没有涵盖集体经济组织所拥有的自然村或居民点的基础设施资产的实际权益，但在进行产权置换时，小区配套共有部分的权益又在事实上以迁建的性质得到了弥补。如何解决上述的问题？江苏镇江等地的相关部门在全国率先做了积极的探索，并在实践中取得了成功的经验。
　　村组基础设施是一种特殊的地上附着物
　　村组基础设施是一种特殊的地上附着物，它是农村集体经济组织，主动对田、水、路、林、村进行综合整治，改善农业生产条件和生态环境以及自身的居住质量所形成的，也是国家积极推行小农水工程产权制度改革，积极鼓励村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设，以及全面推进社会主义新农村建设村容整洁目标的成果。
　　村组基础设施的出现严格来讲是20世纪80年代《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水利法》颁布实施后的产物。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”《中华人民共和国水利法》第二十五条规定，“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。”这是农村集体经济组织可以投资建设小型农田水利基础设施的法理依据。
　　2005年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见》明确指出:“中央和省级财政在整合有关专项资金的基础上，从预算内新增财政收入中安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。”同时强调，“在坚决按时取消劳动积累工和义务工制度的同时，各地要积极探索新形势下开展农田水利基本建设的新机制、新办法。要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，发扬农民自力更生的好传统，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳，国家对农民兴建小微型水利设施所需材料给予适当补助，有关部门要抓紧研究制定具体办法。”因此，从2005年起，中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，采取“民办公助”方式，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田水利工程设施建设的项目给予补助。在中央加大投入力度的同时，地方各级政府也按照中央文件精神，建立了小型农田水利程设施建设补助专项资金，并逐步扩大资金规模。自2005年以后，各地迅速形成了一批包括小二型水库、塘坝、小型饮水工程、小泵站、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等在内的属于村组所有的农业生产设施和农村基础设施。
　　除了小型农田水利设施外，村组基础设施还包括村组道路。农村道路原来一直由乡以上人民政府负责建设，但于2006年3月1日起施行的《农村公路建设管理办法》则突破了这个原则。其第四条规定，“在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”在融资渠道上，其第十六条则明确，“农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道筹资机制。”因此，自2006年上半年起，村道正式成为村组基础设施的重要组成部分。
　　2006年年初，中共中央正式发布了一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，正式提出了“加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件”的要求，特别强调“要着力加强农民最急需的生活基础设施建设”，“要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务”，“引导农民自愿出资出劳，开展农村小型基础设施建设，有条件的地方可采取以奖代补、项目补助等办法给予支持。”同时，在加强村庄规划和人居环境治理，要求“引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。” 由此，掀起了农村集体经济组织对村组居住集聚区公用基础配套设施进行建设的一个高潮。
　　同年初的中央政府的工作报告对加强农村基础设施建设的重点任务和主要措施也进行了具体部署，强调进一步加强农村基础设施建设，农民是主体，要充分调动广大农民群众的积极性，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，通过自己的辛勤劳动来改变农村面貌，创造自己的幸福生活。国家财政要通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳。要加快建立全社会参与的激励机制，鼓励各种社会力量投身农村基础设施建设，努力营造全社会关心、支持、参与农村基础设施建设的浓厚氛围。
　　综上所述，我们可以看出，自2005年以后，农村集体经济组织 通过对农民收取公积金、公益金和管理费三项“提留”以及集资派工、申请上级财政补贴、自主建设以奖代拨等方式建设和积累了一大批以小型农田水利基础设施、村道和村组居住集聚区公用基础配套设施为主体的村组基础设施公益型资产。据财政部相关资料，截至2010年底，仅一事一议财政奖补3年试点中，全国共建成村级公益事业项目63万个，修建村内道路97.21万公里，修建村内水渠26.11万公里，新建村内垃圾收集点6.47万个，公共厕所1.6万座，绿化植树7451万株，修缮村内公共活动场所900多万平方米。试点中，各级财政共投入奖补资金477亿元，其中，中央财政安排奖补资金115.17亿元。而由财政奖补资金带动的村级公益事业总投入竟达到了1800多亿元。而2011年各级财政共投入全国村级公益事业建设一事一议财政奖补资金竟然达到了573亿元，超过了前三年的总和，带动村级公益事业建设总投入1000多亿元。
　　在财政奖补资金投入中，约有50%用于修建村内道路，25%用于建设和维护小型水利设施，15%用于改善村内环境卫生，10%用于修缮村级公共场地和设施。这就在事实上构建了“政府资金引导、农民筹资筹劳、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设新机制，破解了村级公益事业建设的难题。不过，也正因为出现了上述的新情况，自2006年起，征收集体土地就开始遇到如何更合理地补偿村组基础设施的问题，同时，此一问题也严重制约着征地的进度。
　　村组基础设施产权归项目议事主体所有
　　农村税费改革逐步取消了村提留、乡统筹和“两工”，规定村级公益事业建设所需资金、劳务，实行村民一事一议。这就将传统的事实上具有政府财政投入性质的农村公益事业建设资金加以了切割，村级公益事业建设投入总体上一度呈下滑趋势。事实上，村委会组织并不是一级政权，农村税费改革后，它本身进行投入的资金并没有进入任何一级政府财政的公共产品建设资金的计划之中，它在本质上更接近于一个有限责任公司的运作。
　　为解决农业税取消后农村公益事业建设“筹资筹劳难”的问题，立足于“以农民自愿出资出劳为基础，以政府奖补资金为引导，以充分发挥基层民主作用为动力，逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制”的指导思想，2008年2月1日，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部下发了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改〔2008〕2号），正式在黑龙江、云南、河北三省率先进行村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。2009年试点扩大到17个省份，2010年进一步扩大到27个省份，2011年起正式覆盖全国。
　　2008年的《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》中，明确了村级公益事业建设责任划分：“村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品，政府、村集体经济组织和农民都有建设的责任。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入应主要由各级政府分级负责，由现有的投入渠道解决；村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业，应以村民通过一事一议筹资筹劳和村集体经济组织投入为主，国家适当给予奖补；农民房前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳应由农民自己负责。”同时，对一事一议财政奖补范围也作了严格规定：“一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内水渠（灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路（行政村到自然村或居民点）和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。”
　　《通知》同时要求政府奖补资金列入地方各级财政决算“对村级一事一议的补助”科目中反映，在支付渠道上由乡镇依据项目竣工验收报告、出资人交款凭证、经公示群众认可的奖补资金明细表，直接发放给该项目筹资筹劳的议事主体。最关键的是，《通知》对资产的归属作了明确：“一事一议财政奖补形成的资产，归项目议事主体所有，可成立相应的农民专业合作组织，承担项目的日常管理养护责任。”这就从政策层面完全确认了村组基础设施归集体经济组织所有的性质，从而也为征地时如何明确村组基础设施的被征收主体提供了法理依据。
　　村组基础设施征地时应该给予市场估价补偿
　　一般而言，自2004年后，大型的具有战略意义的农村基础设施建设由中央主导，其他大中型农村基础设施主要由地方政府负责建设，社区性的农村基础设施则由当地集体经济组织负责。至于地方受益的其他农村基础设施，基本上按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益部门和受益单位共同投资兴建。由中央、地方政府投入的农村基础设施在征地时当然无需补偿，由受益部门和受益单位共同投资兴建的农村基础设施因为产权清晰，补偿是理所当然的，而由当地集体经济组织负责建设的农村基础设施，则一度不属于补偿的范畴，即便给予补偿，也属于象征性质。但从2004年开始，江苏的相关城市已经开始拟定等级标准，对部分村组基础设施进行相应的补偿，只不过这种补偿既不是采用市场评估方式，也没有达到完全覆盖。
　　在2005年以前，在相关的土地征收政策中还没有出现“村组基础设施”这个概念。类似的概念最早出现在2004年4月1日施行的《南京市征地拆迁补偿安置标准》之中。在这个地方性标准的附件中，录有“桥梁、沟渠等农村集体公共设施补偿费标准”和“水、电等农村集体公共设备补偿费标准”。这个标准已经在开始明确考虑村组基础设施的补偿问题，但并没有实现对村组基础设施补偿的全覆盖，更没有提出按市场估价的补偿标准。
　　最初的村组基础设施主要是农田水利工程设施、电力、广播和通讯设施等附着物，一般按等效替代的原则付给迁移费或者补偿。由于资产量不大，各地主要采取的是包干补偿和按实补偿相结合的模式。这种模式即使在今天也仍然为许多地方所采用。如2007年11月出台的《丽水市区征收集体土地补偿安置标准暂行规定》第十条第一款就规定：“耕地、园地（原属耕地）上的大（中、小）菜棚、菜架、葡萄架、粪缸、水缸、水池、粪池、石灰池、氨水池、摇井、人工井、简易水泥地、塘坎（含水泥板塘坎、石砌塘坎）、砌坎（含干砌石坎、浆砌石坎）、水路、涵管（含混泥土涵管、高压涵管）、水管（含铁管、塑料管）、 电线杆（含水泥电线杆、木头电线杆）、水泥渠道、管道、水坝、水闸门等附着物实行包干补偿，包干补偿标准1600元／亩。该包干补偿费用由被征地行政村根据地上附着物的实际情况对所有权人进行补偿。”
　　即便对村组道路等制定出具体补偿标准的，其价格也很低。如自2004?年12月1日起施行的《苏州市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》第九条规定：“（二）涉及永久性农田水利、道渣机耕路以上道路等农田基础设施的，根据使用时间和损耗程度作合理补偿。补偿标准按设施面积计算为每平方米10—30元，补偿费支付给原投资建设的单位或个人。（三）对所在地的镇人民政府（街道办事处）投入的基本农田建设资金进行补偿，补偿标准为每亩10000元。”这里的道路是指作为农田基础设施的道路，并不是指居住区范围内的道路。
　　由于村集体经济组织本身并没有积累较多的基础设施资产，加上当时村组基础设施的产权主体并不明确，因此，在当时的实际的征收过程中这个矛盾并没有表现得很突出。另一方面，对村组基础设施的补偿资金直接拨付给了乡镇政府（街道办事处），并没有直接支付给村组集体经济组织，在产权不明确的情况下，相应的矛盾也由乡镇政府（街道办事处）出面给予了包干性质的协调解决。
　　不过，自2008年的《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》从政策层面完全确认了村组基础设施归集体经济组织所有的性质之后，由政府直接拟定补偿标准和补偿范围以及将补偿资金拨付给乡镇政府（街道办事处）的做法便与村组的经济利益发生直接冲突。虽然自2004年后，江苏各地政府在征地时已经明确对地面构筑物的补偿按照重置价格结合成新确定，也明确可以委托具有相应资质的评估机构进行评估，但仍然设置了两道技术门槛，即一是评估结果须经造价审查机构审查并报经国土资源局审核确认，二是具体补偿标准由价格行政主管部门会同土地行政主管部门制定。这在本质上并没有完全走向市场化评估。
　　村组基础设施的征收补偿实践
　　从上文的分析我们可以看出，村组基础设施主要有三大类：小型农田水利基础设施、村道（含桥梁）和村组居住集聚区公用基础配套设施。对于非支农资金覆盖的小型农田水利基础设施的补偿，由于产权明晰，也涉及不到资产转换的问题，在补偿时没有什么障碍；容易引起争议的是村道和村组居住集聚区公用基础配套设施。村道的情况比较简单，如果把村组居住集聚区公用基础配套设施的补偿情况梳理清楚了，村道补偿的问题就可以迎刃而解。
　　对村组基础设施进行补偿时，最复杂的情况下会有两个前提同时出现：一是拆除宅基地上的房屋以国有土地上房屋进行安置，二是被征地农村集体经济组织撤销。也就是说，考虑对村组基础设施进行补偿时，往往会涉及到农民对集体利益的最后一次分配。正因为如此，在征地的属地责任主体地位确立后，出于效率和效益考虑，村组基础设施也成为街道、村、组利益搏奕的重要筹码。那么，集体土地上的被征收人在国有土地上进行安置时，其原先在集体土地上的居住集聚区的公用基础配套设施是否需要补偿？如果需要补偿，又应该补偿给谁？
　　传统的征地模式遵循着这样的一个原则：如果统一组织拆迁或迁建的，地上附着物补偿费也可以直接支付给承担拆迁或迁建的单位。按照这个原则，自然村或居民点范围内的村道和公用基础配套设施就无需补偿。以前各地在实际中确实也是按照这个原则操作的。但贯彻这个原则有两个前提，就是征收前的资产的所有者与重置后的资产所有者要相一致，项目迁建前的土地性质与迁建后的土地性质要相一致。新的国有土地上的住宅小区内的道路、路灯、绿化、环卫等公用基础配套设施是属于全体业主所共有的，并不属于某一独立的自然人或法人，不能分割和单独转让；而自然村或农村居民点内部的公用基础配套设施却是属于具有法人性质的村集体经济组织或自然人所专有的，可以分割和单独转让。因此，反过来讲，如果集体土地上的被征收人转让专有建筑物内时，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让的村组基础设施，这种基础设施就无需补偿；如果集体土地上的被征收人转让专有建筑物内时，村组基础设施并不属于其共有部分享有的，也不涉及到一并转让的共有和共同管理的权利，那么，这样的村组基础设施就必须给予补偿。
　　根据上述分析，对村道如何补偿也就有了可操作的标准。村道有三种：行政村到自然村或居民点的道路、自然村或居民点内部的主要道路、居住户的宅前道路。居住户的宅前道路又分两种情况：村集体经济组织统一修建的和农户自己修建的。农户自行修建的宅前道路位于宅基地或院落内的，补偿给屋主；位于宅基地或院落外的，不予补偿。其它按一事一议方式修建的村道，其补偿对象均为村集体经济组织。
　　正是基于上述考虑，镇江市的相关部门自2008年下半年就开始决定对征地过程中涉及到的村组基础设施进行补偿，并明确：补偿的对象为各行政村，补偿的形式为货币补偿，补偿标准为市场重置价，评估机构为社会专门中介，补偿渠道为征收项目主体直接与行政村签署补偿协议，补偿资金列入相应地块的拆迁成本。
　　2008年10月9日，经过充分酝酿、讨论和评估，镇江市城市建设投资公司向镇江市南徐新城建设指挥部递交了《关于对曙光村（金家湾、汤家湾）范围村组基础设施补偿的申请》并得到认可，决定对镇江市润州区曙光村的金家湾、汤家湾两个村民小组的估价为180.1466万元的基础设施给予补偿。这也是江苏省历史上征收集体土地时第一次正式完全采用市场评估方式对所有村组基础设施进行补偿的个案，据笔者所掌握的资料，也可能是全国第一次正式完全采用市场评估方式对所有村组基础设施进行补偿的个案。
　　随后，依据同样的补偿模式，2009年3月16日，镇江城市建设投资公司对润州区曙光村枣林组镇江市总工会文体中心项目地块上的估价为83万元的村组生产生活附属物进行了补偿，于2009年12月30日再对曙光村枣林组镇江市体育会展中心、镇江市第二人民医院两个项目地块上的估价为194.2077万元的村组基础设施进行了补偿。由于这种补偿极大地促进了镇江市征地工作的开展，自2010年起，镇江市区范围内所有对集体土地的征收项目均实施了对村组基础设施的市场评估全覆盖补偿方案。
　　由于不再有农村生产， 农村集体经济组织获得村组基础设施补偿资金后，一般都将其和最后一笔的土地补偿费一起用来购置商办性质的物业加以租赁经营，并以其租赁经营收入来改善原农村集体经济组织成员的生活待遇，这也加快了失地农民成为城市新居民的进程。
　　镇江市对村组基础设施补偿模式的突破在于：一是其重置价的评估完全委托具有相应资质的评估机构进行评估，并不需要经造价审查机构审查并报经国土资源局审核确认，而是由项目主体直接补偿给行政村；二是其补偿标准完全根据市场工程造价询价确认，完全走向了市场化评估，保证了被征收村组基础设施价值的补偿，不低于土地征收决定公告之日被征收同类村组基础设施工程建设的市场造价，不再受结合成新的制约。这种指导原则与2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第三章的补偿原则是完全一致的。
　　总结和启示
　　村组基础设施属于一种特殊的地上附着物，主要自2005年后开始大量出现，它既不属于政府，也不属于自然人和企业，而是属于村级一事一议的项目议事主体，也即村组集体经济组织，在征地时理应给予完全性补偿。对村组基础设施进行市场评估全覆盖补偿，不仅利于维护农民的合法利益，是一种对现有的不完全补偿型征地政策的一种有益补充，也利于有效缓解征地过程中引发的各种矛盾，促进征地的进度，更有利于保障失地农民的基本生活水平不得降低，进而缩短失地农民的身份转换的周期。