我国教育改革的分析特征

总体来看，我国的教育改革是建立在基层教育改革实践的基础之上，换言之，各级地方政府和学校的教育制度、机制、体制创新的乐章构成了整个国家的教育发展和改革的合唱。在大致相同的制度环境中，各地持不同主张的教育改革主导者促进教育发展的能动作用体现在所在地区的教育发展制度和相应教育组织的变革上。改革开放以来，中央政府基于财政压力鼓励各区域进行教育改革试点是主旋律，上一级政府通过举办教育改革的实验区和试点学校，鼓励下一级政府和学校进行教育制度创新，给予他们教育改革的特许权，这是过去、现在和未来我国教育改革的主要启动机制。这一点已经为过去的实践所证明，比如江苏省率先开始的高校扩招、开办五年一贯制大专，上海浦东新区推行的教育领域“管、办、评”联动机制，江苏省无锡市2005年开始的教育领域(包括体育、文化、卫生等社会事业)“管办分离”改革等。[1]自2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以及随后发布《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》以来，各省、市、自治区根据不同地区的区情规划有区域特点的教改内容，各自行政区域内对承担的中央政府的教育改革任务进行层层分解，使更低一级的政府成为教育改革的真正实践者。不难看出，实践是如此的丰富，但在理论层面，对如此涉及上上下下各方面的教育改革的展开、运行机制很少有根植于我国背景的讨论，更遑论有意识地分析和评估具体的教育改革过程。如果我们不对各种规律、机制进行研究、分析、提炼、总结，我国的教育改革将不能摆脱“摸着石头过河”的低效率、随意性等缺点。因此，提出一个可用于分析中国教育改革实践的分析框架显得十分有必要。笔者认为一个能够真正反映教育改革的分析框架必须立足于教育改革过程中的复杂性和具体情境的独特性。比如，不同层面的教育改革究竟在实质上改革了什么？有哪些行动者参与了改革？他们对改革的理解、在改革过程中采取的行动、具体的政策主张以及改革嵌入的制度背景是什么？也即改革的分析框架应该致力于研究教育改革的过程以及过程发生的情境因素。在现今教育利益主体日益分化且多元的社会背景下，充分听取各利益主体的心声，进而采取措施满足其各自的需要，不仅是教育改革的目的，也是建设和谐社会的需要。
    教育改革分析框架提出的方法论基础
    研究和分析教育改革需要在方法论上有所创新。方法论是研究某种社会现象时所采取的立场，在社会科学研究中大致有两种研究立场，即是优先考虑个人的主体性，还是优先考虑社会的客体性，采取前者立场的是方法论个体主义，采取后者立场的是方法论整体主义。在社会学的方法论中一直存在着整体主义与个体主义的分歧。整体主义的方法将社会看作一种客观结构，并将自己建构的各种结构(社会关系、社会制度等因素)看作自主的实体。在社会学发展的历程中，结构主义和个人主义的分歧早就使很多学者试图综合这两种方法论取向。从霍斯曼、布劳的社会交换理论到科尔曼的理性行动理论，无一不在尝试构建起沟通微观行动与宏观结构之间关系的分析框架。英国社会理论家吉登斯提出了“结构化”的概念以消解这种二元对立。在他看来，结构无非是行动者在跨时空互动中所使用的规则和资源，他们在使用这些规则和资源以展开行动的过程中维持原有的结构或再生产出新的结构。与此相呼应，美国经济社会学家格兰诺维特嵌入性问题。嵌入性一方面指出了结构对行动者的制约，另一方面不再将行动者当成结构的奴隶。按照格兰诺维特的观点，行动者既不可能脱离社会背景采取行动、做出决策，也不可能是规则的奴隶，变成社会的编码；相反，行动者在具体的动态的社会关系制度中追求目标的实现。由此可见，结构和能动的行动者并非对立，结构为行动者提供了行动的边界和规则，但行动者在行动中所生成的能动性又会在某种程度上调整甚至重构结构。[2]如果将结构主义和个人主义的争论放到教育改革的具体场域中，会发现结构主义与个人主义的问题从某种意义上来看则是宏观结构与微观行动的联结问题。
    上述分歧给我们的启示是：社会结构和能动的行动者并非对立，社会结构为行动者提供了行动的边界和行动规则，但行动者在行动中所生成的能动性又会在某种程度上调整甚至重构结构。正是“行动者通过他们有目的的行动，织造了关系和意义的网络(结构)，这网络又进一步帮助或限制他们做出某些行动；这是一个永无止境的过程”。[3]需要指出的是，关于结构主义与个人主义相调和的纯粹理论层面的探讨已经具体化为可操作性的研究方法，并已经反映在国内现有的社会学相关的研究成果中。比如我国社会学者孙立平等人所提出的“过程—事件”分析法主张将社会事件本身作为分析的对象，将过程作为一个相对独立的变项并对其中的逻辑进行动态的解释，以发现社会生活的隐秘。[4]
    但是，具体到对我国教育改革实践的考察，就教育改革的权力结构研究而言，结构和行动还是相对抽象的概念，为了能进行具体分析，还需要进一步提炼更具有分析性的概念。在笔者看来，可以通过“教育改革事件”来加以描述。作为“事件”的教育改革有如下特点：其一，教育改革事件围绕特定主题而发生；其二，教育改革事件是连续性的动态过程，不是支离破碎的片段，而是在特定时间内连续发生、由多个具有相关性的细节组成的场景；其三，教育改革事件的核心是由各种行动者的利益诉求行动构成的，这些利益诉求行动嵌入在一定的结构之中，同时也会重构结构。从整体上看，不管是哪一级的教育改革，也不管是涉及何种内容的教育改革，它们都可以说是一个边界相对清晰的事件，是一个在既定的制度和文化背景下发生的各类教育改革行动者(包括政府、教育行政机构、学校、企业、社会组织)的实际行动。对它的分析框架实际上隐含着如下几个命题：第一，教育改革行动者的利益诉求行动是分析的起点之一，但教育改革行动者的利益并不局限于个体主义方法论意义上的纯经济假定，而是还包含了社会、文化、情感和政治等方面的因素。第二，教育改革行动者的诉求利益的行动嵌入在一定的社会结构之中，并为后者所形构。就本文关涉内容而言，由于各级“地方政府”从宏观结构的角度强 调了地方权力结构变动的外部影响力量，因此有助于我们观察到区域教育权力结构变化的大背景，也就是说，我们对教育权力结构变化进行观察时，首先要意识到个体可能会去进行利益最大化计算，但其结果却被外在于个体所能计算与控制的一系列结构性与制度性因素所约束。第三，对于各类教育改革的事件，结构性要素并不只是“先在的”和静态化的，而是在教育改革事件的发生过程中结构不断得到展示并进一步发生变化的。
    单纯从宏观结构角度分析各级各类教育改革过程的方法容易产生的问题是，“过高地假定国家组织的控制，而忽略基层社会取外部因素为我所用的方面，特别是忽略基层社会以不同的方式——通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的‘管辖权’竞争方面”。[5]这就是我们常看到的在分析教育变革时多从外部环境和上一级部门寻找原因的现象。结构分析往往不会关注教育改革过程本身，而是认为问题背后的制度因素对现象具有决定意义，因此持这一分析思路的人往往会从现实材料中选择有利的材料，而对于其他表面上看似无关的材料则予以舍弃。在这种情况下，丰富细腻而又曲折繁复的教育改革实践被固化或者类型化，研究者很难发现真难隐藏于教育改革行动者背后的深层奥秘，而要发现这些奥秘，唯有去挖掘和体察“嵌入在结构中的教育改革事件”，以此把握转型期各级各类与教育改革有关的权力格局形成过程中更真实和更丰富的细节及其内在机制。
    我国教育改革的分析框架
    教育改革就是调整各教育利益主体的权力结构的过程，也是重新安排教育利益的过程。权力结构是指权力的配置以及各种权力主体之间的相互关系。权力结构是以权力为核心，以关系为纽带而形成的体系。所谓教育改革的权力结构，是指与某一教育改革事件有关的不同教育利益相关者(包括个人、群体和组织)获取权力和运用权力的关系结构以及因此而形成的关系格局，比如说地方政府、教育行政部门、学校、家长、社会组织等都有可能是教育改革的利益相关者，它们会围绕教育改革构成一定的结构。如果将教育改革看成是一个连贯的事件发生过程，则教育改革过程中一个核心概念就是“权力”，教育改革就是教育权力结构的调整，也即参与教育改革的主体数量的增减以及各自权力和利益的此消彼长。因此，在提出具体的分析框架之前，有必要回顾对权力的有关分析。
    权力的实质常常被看做一个行动者对另一行动者的强制性的控制。在已有的研究传统中，两方学者关于权力研究的路径主要有两种：一种路径是以弗洛伊德·亨特(Hunter, F.)为代表的精英主义路径。亨特以亚特兰大市作为研究对象，运用声望法分析了其决策层的层级和权力运用的过程，并于1953年出版了《社区权力结构：决策者研究》。[6]声望法的核心就是“列出有声望的人，然后访谈并证实这一列表”。亨特认为，亚特兰大市的权力分配是不平等的，由选举产生的官员对一些重要决策并没有影响力，权力主要掌握在没有官职的商业精英手中(通常不超过40人)，这些精英大多相互认识、经常来往、互相磋商公共事务，从而结成密切的权势群体。另一种路径是以罗伯特·达尔为代表的多元主义路径。达尔是对亨特和结构路径最早提出批评的学者之一。在达尔看来，权力并不是个人所拥有的什么东西，而是人与人之间的一种关系。基于这一看法，达尔认为亨特的声望法只能测量权力资源的静态分布，却不能发现权力的动态运作，因此应当用“决策法”来考察谁对重大政策拥有最终的影响力，以勾勒出城市内的权力分布。1961年，达尔出版了《谁统治：美国城市中的民主和权力》，[7]该书以美国纽黑文市为研究对象，选择了地方政府中城市重建、政治任命、公共教育政策等三个最主要领域的决策进行分析。他发现，有各种类型的团体和个人参与了这三个方面的决策，除市长外，没有其他任何个人或团体足以垄断这三个领域的决策过程。此外，多元主义路径还认为，权力不仅仅是声望，还要有行动的实权，权力总是与具体事务和拥有的资源多寡相联系。
    但是，达尔的观点也受到了同行的广泛批评，其中巴卡拉克(Bachrach, P. )和巴拉兹(Baratz, M. S.)就认为，达尔将诸如“由谁统治”或“是否有人握有权力”等问题作为权力分析的出发点是不合适的，正确的出发点应是对某一“偏好的动员”的调查分析。[8]所谓“偏好”表示的是行动者之间有关资源汲取、资源利用与资源分配的特定模式，其中隐含着谁得到利益、谁受到损害，及其得利与受害的不同程度。提倡以“偏好的动员”作为权力研究的重点，实际上是主张权力研究的重点在于分析有关行动者之间资源的汲取、利用与分配的过程。当某种偏好被动员时，行动者之间的利害得失关系将会引起变动，而行动者为了自己汲取利益的最大化，必须与其他行动者形成联合抑或发生冲突，或是形成既联合又冲突的关系。到了上世纪70年代，卢克斯对达尔的模型和巴卡拉克、巴拉兹的观点进行了反思，并从行动者的权力动力、行动者所遵循的游戏规则以及规则制定的潜在深层结构三个层面提出了“权力层次”的观点。[9]1997年，戴博格修订了卢克斯的观点，对权力的三个层次进行了更丰富的说明，如他所说，应该从下面这样三个层次去考察权力。[10]
    第一是特定事件层次。即在集体行动的成员彼此互动过程中形成的特定事件，这是一种在人际关系中存在的权力驱动，在特定事件中，不同群体的集体行动会对正式组织的行动议程产生“挤压”作用，迫使正式组织在做出决策时必须考虑特定人群和团体的利益诉求。因此，透过一个特定事件，我们可观察到集体行动者与正式组织互动过程中所产生的权力动力及其表现形式。
    第二是决策过程和偏好动员层次。这是指嵌入在既定制度中并且被决策者进一步操作化和具体化的权力关系。在一个自由社会里，不同的组织和派别通常会通过一定的战略组织和意见领袖，在对组织成员进行“偏好的动员”过程中获得更强的凝聚力和行动能力。例如，通过政策企业家(指一些对发起政策议题起关键作用的人)的倡导和推动，非正式的组织力量可以与正式的组织决策者进行讨价还价和策略较量。由此，这些非正 式组织产生的影响将不再局限于影响某一特定事件决策过程的一个方面或者一个环节，而是对整个决策过程的方式、程序甚至是决策机构的重构产生强有力的影响。
    第三是权力的文化层次。这里的“文化”指的是在人们心日中已经形成的假设、惯习和程序。权力的文化层次包括决策模式的认可程度、文化价值的嵌入程度、政策理论和实践的正式与非正式结构。这些已有的思想和行为方式、结构安排在权力实践中根深蒂固，并对其产生重要影响，它对行动者和组织(群体)行为的影响是潜在的、自然强制性的。从教育改革来看，作为唯一的对各种利益具有正式分配与协调权力的机构，政府自古以来就掌握了分配教育机会这种社会稀缺资源的排他性权力。因此，非政府力量介入教育决策过程就意味着对政府的这种权力提出了挑战，结果必然导致政府对这种外来力量的渗透采取排斥或对抗的态度。
    由上述内容不难看出，戴博格等人认为，关于权力结构的研究其实最重要的不是“权力到底属于谁”的问题，关键在于必须追溯权力结构的形成和变化过程；在这个过程中，最重要的无非有两个因素：一个因素是权力格局中的各方人士(行动者)的行动，而这诚如戴博格认为的往往只能够通过“特定的事件”才能够观察到；另一个因素是行动者嵌入其中的制度背景，这种制度背景可以通过行动者所属的组织结构辨识出来。
    基于以上讨论，我们可以借鉴英国纽卡斯尔大学的城市规划专家希莉(Patsy Healey)和柯菲(Jon Coaffee)提出的分析英国地方社区治理实践的框架，进而提出分析发生在我国社会中的各类教育改革的框架。在希莉和柯菲看来，一个完善的分析地方社区治理实践的框架，不仅要关注现有制度安排中体现出来的权力以及这些权力对于治理实践的形塑力，而且还要关注动态治理过程中产生的生成性权力，也即不断学习新的治理实践和提高治理能力的权力。由此，他们提出可以从特定事件、治理过程、治理文化等三个层次对地方政府治理实践进行分析，而这三个层次又可以区分为不同观察维度(见表1)。[11]
    
    从表1可以看出，希莉和柯菲的方法是将地方治理实践划分为“特定的治理事件”、“具体的治理过程”以及“宏观的治理文化”三个层次，然后又将每个层次作了更细致的维度划分。比如在特定的治理事件中，可以区分出行动者、行动者所在的制度场景、行动者的互动实践三个维度；而在治理过程中，则可以区分为治理过程中存在的网络和联盟(即利益集团或者其他形式的利益联盟)、利益相关者的筛选过程、治理议题以及具体的治理实践。而作为宏观层次的治理文化，则代表着特定的治理模式在社会文化层面所获得的支持和认可。希莉和柯菲指出，对地方治理的分析重点在于地方治理能力的提高。而表1所隐含的假设是，除非在特定的治理事件、具体治理过程和治理文化这三个层次都有显著改进，否则地方治理能力不可能提高，而地方治理实践也不可能真正成功。这意味着，分析一个地方的治理模式不能只从一个方面进行(例如制度的重构、政策的产出等等)，而应该同时关注治理实践中所发生的特定事件、治理过程以及治理文化三个层次的发展情况。同时，他们还认为，这三个层次中，第二个层次“治理过程”是一个核心环节。因为在治理过程中不仅会观察到一些特定的事件(一个大的事件是有无数个小事件组成的)，而且也能够观察到嵌入整个治理过程的深层次的治理文化。为此，希莉和柯菲针对表1中第二个层次的内容维度做了进一步细化(见表2)。
    
    从希莉和柯菲对于地方治理过程这一层次的补充说明，可以进一步探索地方政府治理改革的潜力。从表1和表2可以发现，上述分析框架焦点在于研究地方治理过程中特定行动者的行动、日常的行动流程以及这些行动对于塑造治理能力的影响；同时他们也对制度背景与治理文化等宏观结构给予了足够重视。无疑，类似治理事件这样的层次肯定是个人主义(微观行动)的，而治理行动发生的制度场景以及治理文化则是结构主义(宏观结构)的。这样的分析框架就兼顾了结构主义和个人主义的特点。
    上述分析框架在本质上对于分析我国的教育改革具有很强的借鉴意义。但是，我国的国情毕竟不同于英国，在使用这个分析框架时，必须基于我国的实际情况对此框架进行些许修正(见表3)。
    
    表3设计的前提是把我国教育改革实践看成是一系列事件，并且在此基础上认为中国的教育改革事件，不管是国家层面的教育改革事件(如改革开放初期的恢复高考制度、上世纪90年代末开始的高校扩招)、还是地方政府层面的教育改革(比如上海浦东“管、办、评”分离改革、浙江长兴的“教育券”改革、江苏宿迁的“卖公办学校”等等)，都可以从微观的变革事件、中观的改革过程以及宏观的文化背景三个层次进行考量。这一分析框架实际上隐含了如下几个假定：第一，与教育改革有关的各主体的利益诉求行动是分析的起点之一，但行动者的利益并不局限于个体主义方法论意义上的纯经济设定(也即教育利益相关者并不是纯粹的“经济人”)，他们的利益中还包含了社会的、文化的、情感的、政治的内容，致使利益诉求是一个包含丰富内容的综合体。第二，相关利益主体的利益诉求行动嵌入在不断变化的制度场景中，并为后者所形构。前文已述，教育改革就是教育利益结构的调整，一个教育改革事件，涉及多方面的利益相关者，个人利益相关者在改革过程中争取自己利益的时候，受到自身和外在环境的多重约束的，他们在与环境的不断互动中会对自己的行动不断进行调整。第三，就教育改革而言，其有很强历史依赖性(近似于经济演变过程中的“路径依赖”现象)。实际上，一个国家或者一个地方的教育制度一经建立即有它自己的运动逻辑并处于一个历史演化的过程中，因而个体在教育制度演化中可能去进行自己利益最大化的计算，但其结果却被外在于个体计算与控制的一系列结构性与制度性因素所塑造。最后，此框架还蕴涵了对于教育改革的一个基本判断：即教育改革不单纯是静态的制定一套规则，而是一个持续的互动过程。通过该分析框架，研究者可以根据嵌入在特定结构和特定文化中的具体的教育改革事件、教育改革事件的发展过程以及教育改革事件及其演变过程所附的经济、社会、文化等环境因素层面 ，来把握教育改革过程更真实和更丰富的细节。
    微观的事件是我们观察教育改革实践的突破口，通过这一突破口，可以观察到具体的教育改革行动者在其中扮演的角色与具体的行动，但是，如果仅仅局限于具体的事件，则观察容易陷入“一叶遮目、不见森林”的窠臼，对教育改革很难形成整体的图景；在更加完整、更加连贯的教育改革过程中，通过利益相关者及其网络、利益相关者的筛选和参与、具体的议题特性等要素的考察，可以帮助我们形成比较整体的教育改革图景和意象；而宏观的文化、制度环境因素则对我们了解一些深入的、嵌入性的教育改革价值因素提供了支持。它可以在利益、理性、制度等比较显性的因素以外，引入我们看不见的、需要仔细揣摩的价值背景，并以此判断教育改革为什么会发生？为什么会在这个地方发生而不再另一个地方发生？为什么这些人支持教育改革而另一些人则不支持教育改革？
    概言之，上述框架有利于我们理解我国教育改革实践的丰富性和多样化。在利益主体多元化和其教育权利意识日益觉醒的今天，广泛的民众参与已经成为政府管理公共事务的主要特征。这一特征对我国教育改革的意义重大：首先，广泛的、各种社会力量的参与有力地促进了各级政府制定科学的教育发展政策，采取有效教育发展方式，提高了政府教育政策的共信力。其次，不同利益群体的意见和压力可以促进政府与民间非政府力量在教育发展中通力合作，监督政府更加尽职尽责，形成更加有效的促进教育发展的制度规则。尤其是现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求各级政府努力开展教育改革，这样就更有利于各级政府克服固有教育发展方式存在的路径锁定状态，寻求新的教育发展手段，营造效率更高、成本更低的教育制度环境。