论新时期中央与民族自治地方和谐府际关系的构

摘　要：民族自治地方政府具有一般地方政府和民族自治机关的双重属性，这使得中央与民族自治地方政府的和谐府际关系尤为重要。随着我国政府体制建设的不断完善，中央与民族自治地方政府之间的关系协调也取得了显著地成绩。中央与民族自治地方的和谐府际关系的实现关系到政治体制的有效运行和国家稳定与统一，正确看待和认识中央与民族自治地方府际关系，充分保障和实现民族自治地方政府的自治权，维护民族自治地方的特殊利益是我们必须认真研究的重大课题。

关键词：中央政府；民族自治地方政府；路径选择；和谐府际关系
　　府际关系（Intergovernmental Relations，IGR）一词来源于20世纪三十年代美国联邦政府的积极改革。府际关系又称政府间的关系，包括横向政府间关系与纵向政府间关系。复旦大学教授林尚立认为政府间关系指中央政府与各级地方政府之间以及相等级别的不同地方政府间纵横交错的复杂网络关系。[1] 其中复杂的纵向府际关系主要存在三个关系模式：中央与普通行政区地方政府间关系模式、中央与民族自治地方政府间关系模式以及中央与特别行政区地方政府间关系。　　
　　一、 纵向的中央与民族地方政府间关系模式
　　（一）中央与民族地方政府关系的独特性
　　中央与民族地方政府间的关系不同于其他两种纵向府际关系模式，也与其他国家解决民族问题所建立的治理模式不同，这种独特性主要体现在中央与民族地方政府关系的双重性。首先，
　　这是一种纵向的权力制约关系模式，从我国的国家结构形来看，民族地方政府的权利由中央政府授予，这是以我国单一制为基础，和其他两种关系模式是一致的。其次，根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方作为国家的一部分在中央的指导下享有自治权，可以自主的安排和处理本民族的事务。这种自治权关键在于属于民族自治地方的财政收入由民族自治地方政府机关自主使用。这种独特地双重性使得中央与民族自治地方政府的府际关系变得更为复杂和重要。
　　（二）中央与民族地方政府关系的内容实质
　　府际关系实际是政府之间的权力配置和利益分配关系。复旦大学教授林尚立的《国内政府间关系》是研究府际关系的代表作，他指出府际关系主要由三重关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系，故 “中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系”。而谢庆奎教授认为这种关系还应包括利益关系，并且利益关系决定着其他三种关系的发展。在权力关系、 财政关系和公共行政关系的背后，还有一个利益关系，这是不容回避的理论和实际问题。[2]
　　民族国家的民族地方利益是随着近代西方资本主义的发展而产生的，这种利益并不包含于国家利益之中。国家利益代表统治阶级的利益，而地方民族利益代表这本民族自身的利益，是一种局部利益，更是一种特殊利益。这种利益与权力的分配，财政的分配，公共行政的关系紧密相关。
　　（三）构建中央与自治地方政府和谐府际关系的重要性
　　1．政府体制转轨的政治实践的需要
　　当前我国处于社会转型的发展时期，随着经济体制改革和政府机制转轨的不断推进，地方政府有了很大的发展自主权力。民族自治地方在加快生产力发展，缩小民族地区与其他地区的距离，促进少数民族经济、文化、科技等方面有了更多的财产分配权和公共事务的处理权。但中央在进行政策指导时往往会忽视少数民族地区的特殊利益容易“一刀切”、“管的死”。因此，建立和谐的府际关系模式是推进中央与民族地方协调发展。
　　2．保持民族地区经济健康协调发展的需要
　　政治体制作为上层建筑，其合理与否关系到民族地区的经济是否健康活跃的发展，中央政府管的管得过死、过严会使地区发展缺乏动力和生命力。反过来，中央对民族地区的宏观调控能力太弱会助长少数民族民族的民族狭隘意识，形成地方保护主义。因此，合理有效的府际关系有利于民族地区的经济又好又快的协调发展。
　　3.维护民族地区社会和谐稳定的需要
　　随着我国市场经济不断发展，经济结构、城乡结构、产业结构、社会阶层都发生很大变化，社会利益阶层不断分化，越来越多的利益主体维权意识增强。[3]同时，各个地方政府更加注重本地区的利益。少数民族地区发展落后，维护地方利益更为迫切。合理的府际关系能够整合和协调中央与民族地区的利益，实现民族地区和谐稳定发展。
　　二、 构建中央与民族自治地方和谐府际关系存在的现实难题
　　（一）民族地区的自治权不充分
　　少数民族地区行使自治权是实现民族地区发展的有效途径，也是我国民族区域自治制度的核心所在。中央政府对少数民族地区的财政权，处理本民族事务权力只起到监督和指导作用，但实际的政府权力运作并不完全是这样，民族地区的自治权更多依赖于政府的授予，现行的政府体制严重束缚了民族地方政府的管理。
　　（二）民族地区的部分利益诉求难以实现
　　中央在行使宏观调控的职能时往往出现对少数民族的特殊情况欠缺考虑，大多出现政府政策“一刀切”的情况。如对少数民族财政的统一的转移支付制度，民族地区教育特殊政策，贸易照顾政策等往往由于政府宏观调控的大刀而被切掉。同时，民族地区的事务权也大多和中央权力产生矛盾，出现权力交叉重叠，导致权、责、利不分。这些情况必然会损害少数民族地区的特殊利益，影响和谐民族关系的发展。
　　（三）法律不完善
　　和谐的府际关系是应该纳入法律的调整范围，以满足使其满足经济、社会发展之需求，符合民主、理性、公正 、效率等法之基本精神[4]。但事实是，从1994年的国税与地税分离起，很多次的中央与地方政府的政府关系调整都没有纳入法律规范之中。就少数民族地区而言，更没有实质意义生的法律规定来规范和保护民族地区自治机关行使自治权，如《宪法》、《民族区域法》等更多的是对行使权力的原则性规定，在实际政治生活中却很难操作。
　　三、构建中央与地方政府和谐府际关系的路径选择
　　构建社会主义和谐社会这一重大历史任务要着眼于这个阶层的切身利益，要切实维护每一阶层的利益，实现社会整体发展。我们应当认识到的是，中央政府与民族地方政府即使是在利益取向上存在差别，但这并不能说明两个是天然的相互排斥的矛盾双方，中央政府和民族地方政府完全可以有一个良性的互动发展模式，这就需要我们选择一条合适的、科 学的府际关系发展路径。
　　（一）打破“权责同构”纵向关系，构建民族地区特有分权路径
　　“权责同构”是指政府间纵向关系中，上下层级的政府在职能划分、权责界定上高度统，形成一种“上下对口、左右对齐”的机构设置模式，也就是说，各级政府职责的同构和机构的同构，几乎都管理大致相同的事务，成为我国政府间纵向关系的最重要特征[5]。这种分权路径易导致上级政府对下级政府职责行使的束缚，出现该管的管不上，关了的管不好。
　　改变这一分权路径要充分重视民族地区的特殊性，这是关键。一方面要根据少数民族事务的特殊性合理划分自己的职责部门，每一个民族地区的政府机构要有自己特定的管辖事务，改变原来的管的宽，管的泛，管的偏的状况；另一方面，要划清职责界限，民族地区的政府机构设置要形成“定向职位专属职责”的形式。避免因职责不清而导致的相互推诿，最终打破条条与块块分割，避免体制僵化和不灵活。
　　（二）以经济关系调整为重心，构建实现民族地区特殊利益的基础性路径
　　积极作为基础性的建设，也应成为中央与民族自治地方府际关系调整的重心。一方面要从民族地区的特殊性出发，建立有别于普通地方政府的经济事务管理机构和管理权责。这是因为“民族自治地方政府拥有自治权，这种自治权主要集中在经济和社会管理领域，这一点普通行政区地方政府所不具有的。[6]”是矛盾的特殊性。另一方面中央政策再给予宏观调控性指导的同时要真正放开少数民族地方政府的经济自主发展的权力，不要“一刀切”，忽视民族地区经济发展水平低的这一客观现实。
　　（三）规范中央与民族地方的法律、法规，构建府际关系调整的法治路径
　　要构建合理的中央与民族地方分权体制，就必须把府际关系调整纳入法治进程，用法律、法规来规范和制约。只有加强府际关系的法制性规范，才能避免人治色彩，解决民族地区自主权的不稳定性和随意变化的情况。一方面，要加强立法以及立法程序规范，让实体法和程序法都能有效约束，做到点点滴滴有法可依。另一方面，将少数民族的特殊权利以法律成的形式加以保护，既可以防止少数民族地区合法权益的损害，也能够防止地方特权和地方保护主义色彩。再者，监督是实现法治的根本，合理的法治运行体系从根本上离不开有效的监督机制。通过加强立法监督、执法监督，保障民族地区的健康发展。
参考文献：
[1]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998
[2]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J]，北京大学学报(哲学社会科学版),2000(1).
[3]吴邦正.地方政府府际关系的协调:和谐社会构建视角[J]公共行政2007(5).
[4]薛刚凌.论府际关系的法律调整[J].中国法学，2005(5).
[5]刘雅莉.从选择性到制度性:我国中央与地方政府之间分权问题研究[D].山东大学学位论文,2009（3）.
[6]任维德.当代中国府际关系中的中央与民族自治地方关系及其重构[J].内蒙古大学学报，
   2007（7）.