浅谈城乡教育一体化进程中的教师资源配置研究
发布时间：2015-07-10 08:37
摘要：消除城乡之间教育质量上的差距是目前推进城乡教育一体化发展的攻坚所在。而城乡教育质量的差距主要是由于城乡教师队伍素质和水平不同所致。改革教师资源配置机制，大力加强农村教师队伍建设成为推进城乡教育一体化的关键。建立农村教师特殊津贴制度、实行义务教育阶段教师身份的公务员化、强化农村教师培训机制、深化农村中小学人事分配制度改革等，是当前优化农村教师资源配置机制的主要举措。
关键词：城乡教育一体化；教师资源；基础教育
基金项目：陕西省2009年基础教育科研重大招标课题(zdkt0902)；陕西省2009年教育科学“十一五”规划重点课题(sgh0901006)
作者简介：王鹏炜，男，陕西户县人，教育学博士，陕西师范大学教育学院讲师；司晓宏，男，陕西乾县人，陕西师范大学党委副书记，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师。
消除城乡二元结构，推进城乡一体化建设，是我国当代经济社会发展的一项战略目标。由于教育在经济社会发展中起着基础性和先导性作用，所以率先推进和实现教育的城乡一体化，不仅是城乡一体化建设本身的应有内涵，而且也是加快一体化建设步伐的一条基本途径和主要策略。种种迹象表明，目前我国城乡之间严重存在的教育差距和鸿沟，已不主要表现在受教育的规模、数量等“外延”方面，而主要表现在受教育的水平、质量等“内涵”方面。由于教师是制约教育教学质量的决定性因素，因而如何消除城乡之间显著存在的师资水平差距，便成为了当前我国在推进城乡教育一体化建设、实现区域内教育均衡发展进程中最需要迫切解决的关键问题。基于这一考量。本文拟以陕西省为例，对当前我国城乡教育一体化进程中的教师资源配置问题加以分析和探讨。
一、陕西省城乡教育一体化发展的进程和成就
陕西地处我国西北部，地理上既是联结中西部地区的纽带和桥梁，又是西部大开发的“桥头堡”。全省土地面积20.56万平方公里，人口3748万，10个地级市，107个区县，经济发展水平在西北五省区位居第一，在全国则处于中下游水平。2009年全省经济总量为8186.65亿元，在全国排17位。从教育事业发展状况看，全省有各类高等院校和高等教育机构133所，普通高中636所，普通初中2001所，小学16316所，在校学生817.11万人，教职工总数55.61万人，教育人口约占全省总人口近1／4。总体上看，陕西的高等教育在全国处于上游水平，但义务教育、基础教育则处于中下游位置，整体发展水平比较落后，尤其是城乡二元结构表征明显，城乡教育差异大。从这一点上讲，陕西省的经济社会发展状况以及基础教育发展的水平与特征在我国中西部省份中是具有代表性和典型性的。
进入21世纪以来，尤其是伴随着2003年国家对西部地区“两基”攻坚战略的启动和2005年底《国务院关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称“新机制”)的出台，陕西省的农村义务教育在短短几年里获得了长足发展，城乡教育一体化进程呈现出良好势头。
(一)“两基”攻坚计划顺利完成，农村儿童受教育的权利得到充分保障
确保农村孩子与城市孩子一样拥有平等的受教育权利，这是衡量城乡一体化建设水平的关键性指标，也是实现教育公平的最基本的宗旨。随着国家“两基”攻坚战略的启动和“新机制”的出台，陕西省人民政府相继颁发了《陕西省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》《陕西省人民政府关于加快中小学布局调整和优化教职工队伍、确保农村义务教育投入的意见》《关于完善农村义务教育管理体制改革意见》等相关文件。经过全省人民和各级地方政府的积极努力，目前在城乡儿童平等享受义务教育基本权利方面已取得了历史性的突破。截止2007年，全省小学、初中入学率分别为99.38％、99.25％；小学辍学率从1993年的3.2％下降到0.11％，初中辍学率从1993年的10.1％下降到1.19％。以国家级扶贫开发工作重点县宁陕县为例。2008年全县小学、初中适龄儿童入学率分别达到100％和99.1％，小学、初中在校学生巩固率分别达到99.16％和98.34％。另以平利县为例，2005年该校小学入学率为99.6％，初中入学率为97.5％，小学辍学率为1％，初中辍学率为2.5％，到2009年时小学和初中入学率分别上升为99.98％和99.75％，辍学率分别下降为0.5％和1％。而近年来经济迅速崛起的吴起县则从2010年起在县域内全面实施了15年免费教育，对所有学龄前儿童上幼儿园的费用实行“一免三补”。义务教育的全境域普及，使长期以来困扰陕西农村学龄儿童“上学难”的问题得到历史性破解，这便最大限度地保证了广大农村儿童平等接受义务教育的基本权利。
(二)农村中小学办学经费短缺的瓶颈初步破解，办学条件得到明显改善
“城市学校像欧洲，农村学校像非洲。”这是一些学者对城乡教育两极分化、差距悬殊状况的基本描述。近年来，随着“新机制”的出台，陕西省义务教育阶段农村中小学的办学经费被全面纳入公共财政保障的范围，免除学杂费后的资金缺口及生均公用经费资金由中央和陕西按8:2的比例分担，校舍维修改造资金由中央和陕西按5:5分担。农村义务教育经费保障新机制的建立，使陕西农村中小学的经费投入得到了史无前例的增长，以往“无米之炊”的窘迫局面得到根本性缓解，办学条件和面貌发生了天翻地覆的变化。以生均公用经费为例，全省农村小学生、初中生生均公用经费分别由2006年的18.90元和41.73元增长到2007年的250元和385元，到2009年又增长到350元和550元。从基本建设经费来看，从2007年起，陕西省将农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的测算单价标准从每平方米400元提高到500元，所需经费由中央与陕西按5:5分担，陕西地方所承担的资金又按5:5比例由省和县(市)两级政府分担。这项措施使农村中小学的校舍面貌发生了历史性改观。从1993年至2007年的14年间，全省共新建义务教育校舍1651万平方米，添置了34.8亿元的教学设施设备，基本配齐了完全小学和初中的各类实验室。与此同时，还投入资金11413万元完成了全省农村中小学现代远程教育工程软硬件设备及服务采购工作，使远程教育覆盖到全省10个市85个县的3254所农村中小学校，建成光盘播放系统747个，卫星教学收视点2026个，多媒体计算机网络教室481个，全面完成了农村中小学现代远程教育工程建设任务，顺利开通了基础教育专网。上述建设成就，使陕西农村义务教育的办学条件和面貌与城市学校之间的差距正日益缩小，城乡教育一体化崭露出良好端倪。
(三)农村教师工资待遇稳步提高，师资队伍建设呈现出良好势头
过去，城里教师和农村教师虽为蓝天下的同一职业，但其收入水平和素质状况却存在着天壤之别。学历低下、收入微薄、生活窘迫乃至衣衫破旧，几乎成为以往乡村教师的代名词。随着“新机制”的推行，近年来陕西省农村中小学教师的这种形象已得到了极大改观。目前，全省农村教师的工资都能够得到足额、及时、规范发放，拖欠、挪用、克扣教师工资的现象已彻底绝迹。同时，随着国家绩效工资政策的实施，农村教师的工资收入水平也有了较大幅度增长。陕西从2009年1月起在全国率先实施了教师绩效工资政策，这使农村中小学教师月工资平均增加了1400元左右，月工资总额平均达到2500—3000元。
在提高收入待遇的同时，一系列针对农村中小学教师的培训计划也相继启动，如在认真落实国家有关农村中小学教师各种专项培训计划的同时，陕西还相继出台了《陕西省教育厅关于开展农村骨干教师研修培训工作的通知》《陕西省中小学实验教师培训方案》《关于开展2007年新课程百县行的通知》《陕西省普通高中新课程师资培训方案》等一系列主要针对农村教师的培训计划，并组织了“百县行”省级专家研训班，选派大批专家、优秀教师和教研员深入到农村中小学进行师资培训。与此同时，根据国家的统筹部署，还积极施行了“支教计划”、“特岗教师计划”、“免费师范生计划”等。这些措施不仅有效地缓解了陕西边远农村地区师资力量薄弱的突出矛盾，而且也极大地促进了农村中小学师资队伍素质和水平的提升，为在质量和内涵上促进城乡教育一体化发展奠定了一定基础。
二、师资水平差异是制约陕西当前城乡教育一体化进程的主要障碍
尽管陕西省城乡教育一体化进程取得了长足的进步，但从总体上看，城乡之间教育事业发展水平的差距仍显著存在。这表现在：一方面，经费投入和办学条件仍存在差距。农村中小学的校舍面貌虽然已发生了很大变化，但其内部的实验设施设备等仍无法与城市学校相媲美。另一方面，这种差距更主要表现为教育教学质量相差悬殊。根据我们调查，2008年陕西全省小学共毕业617895人，招生431794人，入学人数净减少了186101人。但在招生人数大幅下滑的背景下，城市小学入学人数却实际增加了6154人，农村小学实际减少了199248人。农村学校与城市学校学生数量此消彼长的事实有力地说明了陕西目前存在着大量农村孩子向城市流动、到城里择校的现象。而导致这种现象产生的原因很简单：一是农村儿童随打工的父母迁入城市，二是农民有意识地将子女送到质量较好的城市学校就学。用农民自己的话说：“城里医院的大夫比乡里好，城里学校的教师更比农村的好”。由此可见，就连农民也已经清醒地意识到了教师的素质和水平是决定教育质量并由此导致城乡教育差距的关键性因素。目前陕西省城乡之间师资水平的差异主要表现在以下几个方面：
(一)农村教师学历层次偏低
教师作为“传道、授业、解惑”的职业，其学历层次与其知识水平和专业能力之间存在着密切的正相关。目前，陕西全省共有36.45万中小学专任教师。其中地市级以上城市的中小学教师约5.4万人，占14.81％，县城及以下的农村中小学专任教师约31.05万人，占85.19％。其城乡之间中小学教师学历状况如表1所示：
由表1可以看出，城市初中教师本科率为73.81％，而农村初中教师本科率仅为42.19％，两者相差达31个百分点之多；城市小学教师本科率为34.1％，而农村小学教师本科率仅为10.12％，两者相差约为24个百分点。由此可见，陕西省城市初中教师队伍以本科学历为主，加上少量的研究生学历和一定比例的专科学历；而农村初中则以专科学历为主，加上少量的本科学历和一定比例的高中学历。这种学历上的落差，必然导致城乡之间教师队伍的整体素质和水平存在着巨大鸿沟。
(二)农村教师专业技术职务水平偏低
专业技术职务水平(俗称职称)是教师专业发展能力和水平的集中体现。据《陕西省教育事业统计年鉴2008》显示：当年全省城市初中专任教师中，中教高级职称占17.37％，中教一级占36.46％，中教二级占37.92，中教三级占2.31％；而农村初中教师队伍中相应的职称比例却分别为3.07％、24.98％、47.99％、12.90％。由此可见，具有中教高级职称的教师农村比城市相差了17个百分点，具有中教一级职称的教师农村比城市相差了约11个百分点。同样，在城市小学教师队伍中，小教高级职称占44.74％，小教一级占42.85％，小教二级占5.15％，而农村小学教师相应的职称比例则分别为28.14％、51.29％、13.09％，其中具有小教高级职称的教师农村比城市相差了约16个百分点。农村中小学教师专业技术职务水平偏低，必然导致其教育教学质量与城市存在差距。
(三)农村教师队伍老龄化现象突出
陕西省农村教师队伍目前还面临着年龄老化的突出矛盾。以2008年为例，全省农村小学教师队伍中50—55岁的教师占18.07％，46—50岁的教师占13.30％，而城市小学教师队伍中相应年龄段的教师仅分别为7.85％和8.81％。这反映出农村中小学教师队伍补充困难，新生力量缺乏。究其原因，与1998年后实行的大学生“供需见面，自主择业”的就业机制密切相关。根据我们对吴起、平利等几个县的实地调查，近十多年来，农村中小学很难补充正规的大学毕业生，大量的教师缺口不得不由民办转公办的教师来充任。而这些教师一方面学历学识有限，另一方面年龄普遍老化。
(四)农村教师队伍结构性缺编严重
教师的学科分布关系着学生的全面发展与培养，也关系到教学计划和课标的全面落实。从队伍的规模来看，目前陕西农村中小学教师的数量缺口已经不大，甚至基本上处于饱和状态，但队伍结构性缺编的矛盾十分突出，即有些科目教师过剩，有些科目教师奇缺。根据我们调研，目前农村中小学最为缺乏的是英语、体育、美术、信息技术等学科的教师，其次是生物、化学、物理、数学等学科的教师。据《陕西省教育事业统计年鉴2008》计算，城市中小学信息技术科目教师约占全省中小学专任教师总量的2.86％，而农村仅占1.55％；城市中小学体育教师占教师总量的5.69％，而农村仅占2.34％；城市中小学音乐教师占教师总量的4.79％，而农村仅占1.82％；城市中小学美术教师占4.18％，而农村只占1.41％。农村教师队伍的结构性缺编，导致一些科目难以开设以至于不得不滥竽充数，这在相当程度上制约了农村教育教学质量的提高，也阻碍了素质教育的全面贯彻和推进。
三、优化教师资源配置机制是推行城乡教育一体化发展的根本举措
在明确了师资素质和水平是制约当前农村教育事业健康发展、造成城乡教育质量差距的主要根源 之后，我们就必须把工作的重心和重点放在如何加强与改进农村教师队伍建设上。只有消除了城乡师资水平的差距，才能从根本上消除城乡学校之间在教育质量和教学水平上的差距，也才能扎扎实实地推进城乡教育朝着一体化的方向发展。
加强农村教师队伍建设，缩小其与城市教师队伍之间的差距，涉及诸多制度和政策改革。从目前的实际出发，我们认为最根本、最重要的是应优化教师资源配置机制，强化城乡之间师资统筹统配、合理流动的基本制度。
(一)大力提高农村教师的工资待遇，以利益导向为手段吸引优秀师资向农村流动
市场经济的发展必然使人们形成趋利性的思维方式，即理性经济人成为当代人们行为的主导。在这种背景下，要改变农村师资队伍建设的落后面貌，吸引优秀人才向农村中小学流动，就必须首先大幅度提高农村从教人员的工资待遇。在2010年召开的第四次全国教育工作会议上，胡锦涛总书记指出：“要采取更有力的措施，提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，加强教师培训，关心教师身心健康，为教师解决后顾之忧”。为此我们必须在提高农村教师待遇方面出台硬举措：一是从国家层面应对边、老、少、穷地区的农村教师实行特殊津贴制度，即在现有国家工资的基础上，对在边远贫困地区的从教人员额外再增加一部分经济收入，并且增加的幅度一定要具有诱惑力，能够达到吸引优秀人才到农村尤其是到边远地区积极从教的目的。二是各级地方政府应针对本地经济社会发展和自然地理环境的实际，对城乡之间和经济社会发展水平不同的农村地区之间的教师实行有差别性的地方津贴、补贴机制，即越是到边远、贫穷和艰苦的地方从教，其所获得的补贴和待遇就越高。在现行市场经济背景下，非这两条措施实施，便不足以从根本上改变农村教师队伍的落后面貌。我们在陕北吴起县的调研也印证了这一观点。吴起县的农村教师队伍建设在近年来出现了十分可喜的变化，究其原因，该县从2007年起对农村一线教师实行了浮动一级工资并给每位非本县籍教师每月增加100元住房补贴和每年补助2000元探亲费等政策。正是由于上述政策的出台，才使得该县偏远地区农村中小学教师队伍出现了“流得进，稳得住”的良好变化。
(二)实行教师身份公务员化，以行政干预方式促进优秀师资向农村流动
义务教育是公益性事业，其“不以赢利为目的”的基本属性要求其从教人员的工资收入和福利待遇必须依赖于国家供给。从义务教育的这一基本属性出发，仅靠市场调节的方式来加强农村教师队伍建设远远不够，还需借助于行政干预的手段和方式。而要做到这一点，就必须改变现有教师身份，即将义务教育阶段教师的身份确定为国家公务员。这样就可以顺理成章地运用计划、指令、人事调配等行政方式来对农村教师队伍进行合理补充与加强。
将义务教育阶段教师身份确定为公务员并非不可行。首先，从国际经验看，发达国家中有将义务教育阶段教师作为公务员的先例。德、法、日等国都实行教师公务员制度，教师接受公务员法的调整，以保证国家教育职责得到充分的履行，并较为公平地向社会提供教育服务。尤其是日本，根据教育事业发展的实际需要，强制性地对教师进行区域之间、城乡之间、校际之间调配，并以此来达到促进义务教育均衡发展的目标。其次，从我国历史和文化传统来看，也有将教师作为公务员的一贯做法。我国古代官学里面的教师皆属国家公职人员，即“官师合一”。新
其次，要进一步扩大和完善实习支教计划。“顶岗实习支教”是指开办有师范专业的高校在农村学校建立长期稳定的实习基地，通过选派师范生到农村中小学进行顶岗实习支教，与此同时选派优秀的实习指导教师，对所属基地的农村中小学教师开展教育教学培训，以此来达到既缓解农村学校师 资不足，又提高师范生专业实践技能，同时又促进农村教师业务素质提升的目的。实践证明，“顶岗实习支教计划”是一项一举多得的极好措施。目前需要注意的是，一方面应进一步扩大该计划实施的范围和规模；另一方面师范院校应与当地政府联手共同建设好实习基地。
再次，要落实好免费师范生政策。免费师范生政策是国务院于2007年启动的、为加强农村教师队伍建设而采取的一项特殊措施，目前主要在6所部属师范大学中实施。按照该项政策，这些免费师范生毕业后将按照协议到农村基层学校服务两年，这必将在很大程度上优化农村教师队伍的结构，壮大农村中小学优质教师资源的力量。2011年将是免费师范生毕业的第一年，也是这项政策能否见效的关键之时。目前，在落实这一政策中急需注意以下几点：一是要保证这些学生能够切实进入农村基层学校并担负起教育教学的主要责任；二是要让他们在服务期限内留得住，干得好，认真帮助他们解决好工作和生活中的各种后顾之忧；三是要确保政策执行的连续性和完整性，要有始有终，保证这些师范生既下得去又上得来；四是积极做好他们的后续培训工作，使他们尽快把所学理论与教学实践结合起来，从而迅速提高农村基层学校的教育教学质量。
(五)深化中小学人事分配制度改革，增加农村教师队伍建设的活力
加快农村教师队伍建设步伐，必须通过深化人事分配制度改革来增强其内在动力和活力。首先，应进一步完善教师资格制度。教师资格制度是教师队伍建设的门槛。对待农村教师应像城市教师一样实行严格的资格认定和准入制度，绝不允许素质低下、学历不达标的人员再进入该行列。其次，要合理确定农村中小学教师编制。农村地广人稀，学校难以形成较大规模。针对这一实际，必须适当扩大农村学校的教师编制标准，降低其生师比。同时，应根据农村中小学寄宿制学生数量不断增加的客观实际，适当增设生活教师的编制和岗位。针对农村教师队伍结构性缺编的实际，应在优化编制结构的基础上加强对英语、艺术、体育、信息技术专业奇缺教师的补充。再次，应认真落实好绩效工资政策，增强农村教师自我发展的活力。2009年，我国开始在义务教育阶段学校实施绩效工资政策。实施绩效工资的目的，一是为了提高农村中小学教师的待遇，二是为了把教师的劳动业绩与经济收入密切挂钩，从而鞭策其敬业投入、勤奋工作。根据我们调查，绩效工资的实施已引起了良好反响和效应，调动了广大农村教师专心从教的积极性。但这一制度在执行中也出现了一些问题：一是目前许多省份还没有出台明确的配套政策，这导致各区县自行制定的政策极不统一；二是教师考核标准还比较模糊，许多学校存在平均发放的现象。为此我们建议，省级政府应尽快制定适合本地区的绩效工资配套政策，同时应建立健全教师考核标准体系，严格考核制度，真正做到优劳优酬，多劳多得，拉开差距，把绩效工资发放与教师的实际工作业绩密切相挂钩。只有这样，才能以此为杠杆来达到增强农村教师队伍建设内在动力和活力的目的。
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关键词：城乡教育一体化；教师资源；基础教育
基金项目：陕西省2009年基础教育科研重大招标课题(zdkt0902)；陕西省2009年教育科学“十一五”规划重点课题(sgh0901006)
作者简介：王鹏炜，男，陕西户县人，教育学博士，陕西师范大学教育学院讲师；司晓宏，男，陕西乾县人，陕西师范大学党委副书记，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师。
消除城乡二元结构，推进城乡一体化建设，是我国当代经济社会发展的一项战略目标。由于教育在经济社会发展中起着基础性和先导性作用，所以率先推进和实现教育的城乡一体化，不仅是城乡一体化建设本身的应有内涵，而且也是加快一体化建设步伐的一条基本途径和主要策略。种种迹象表明，目前我国城乡之间严重存在的教育差距和鸿沟，已不主要表现在受教育的规模、数量等“外延”方面，而主要表现在受教育的水平、质量等“内涵”方面。由于教师是制约教育教学质量的决定性因素，因而如何消除城乡之间显著存在的师资水平差距，便成为了当前我国在推进城乡教育一体化建设、实现区域内教育均衡发展进程中最需要迫切解决的关键问题。基于这一考量。本文拟以陕西省为例，对当前我国城乡教育一体化进程中的教师资源配置问题加以分析和探讨。
一、陕西省城乡教育一体化发展的进程和成就
陕西地处我国西北部，地理上既是联结中西部地区的纽带和桥梁，又是西部大开发的“桥头堡”。全省土地面积20.56万平方公里，人口3748万，10个地级市，107个区县，经济发展水平在西北五省区位居第一，在全国则处于中下游水平。2009年全省经济总量为8186.65亿元，在全国排17位。从教育事业发展状况看，全省有各类高等院校和高等教育机构133所，普通高中636所，普通初中2001所，小学16316所，在校学生817.11万人，教职工总数55.61万人，教育人口约占全省总人口近1／4。总体上看，陕西的高等教育在全国处于上游水平，但义务教育、基础教育则处于中下游位置，整体发展水平比较落后，尤其是城乡二元结构表征明显，城乡教育差异大。从这一点上讲，陕西省的经济社会发展状况以及基础教育发展的水平与特征在我国中西部省份中是具有代表性和典型性的。
进入21世纪以来，尤其是伴随着2003年国家对西部地区“两基”攻坚战略的启动和2005年底《国务院关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称“新机制”)的出台，陕西省的农村义务教育在短短几年里获得了长足发展，城乡教育一体化进程呈现出良好势头。
(一)“两基”攻坚计划顺利完成，农村儿童受教育的权利得到充分保障
确保农村孩子与城市孩子一样拥有平等的受教育权利，这是衡量城乡一体化建设水平的关键性指标，也是实现教育公平的最基本的宗旨。随着国家“两基”攻坚战略的启动和“新机制”的出台，陕西省人民政府相继颁发了《陕西省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》《陕西省人民政府关于加快中小学布局调整和优化教职工队伍、确保农村义务教育投入的意见》《关于完善农村义务教育管理体制改革意见》等相关文件。经过全省人民和各级地方政府的积极努力，目前在城乡儿童平等享受义务教育基本权利方面已取得了历史性的突破。截止2007年，全省小学、初中入学率分别为99.38％、99.25％；小学辍学率从1993年的3.2％下降到0.11％，初中辍学率从1993年的10.1％下降到1.19％。以国家级扶贫开发工作重点县宁陕县为例。2008年全县小学、初中适龄儿童入学率分别达到100％和99.1％，小学、初中在校学生巩固率分别达到99.16％和98.34％。另以平利县为例，2005年该校小学入学率为99.6％，初中入学率为97.5％，小学辍学率为1％，初中辍学率为2.5％，到2009年时小学和初中入学率分别上升为99.98％和99.75％，辍学率分别下降为0.5％和1％。而近年来经济迅速崛起的吴起县则从2010年起在县域内全面实施了15年免费教育，对所有学龄前儿童上幼儿园的费用实行“一免三补”。义务教育的全境域普及，使长期以来困扰陕西农村学龄儿童“上学难”的问题得到历史性破解，这便最大限度地保证了广大农村儿童平等接受义务教育的基本权利。
(二)农村中小学办学经费短缺的瓶颈初步破解，办学条件得到明显改善
“城市学校像欧洲，农村学校像非洲。”这是一些学者对城乡教育两极分化、差距悬殊状况的基本描述。近年来，随着“新机制”的出台，陕西省义务教育阶段农村中小学的办学经费被全面纳入公共财政保障的范围，免除学杂费后的资金缺口及生均公用经费资金由中央和陕西按8:2的比例分担，校舍维修改造资金由中央和陕西按5:5分担。农村义务教育经费保障新机制的建立，使陕西农村中小学的经费投入得到了史无前例的增长，以往“无米之炊”的窘迫局面得到根本性缓解，办学条件和面貌发生了天翻地覆的变化。以生均公用经费为例，全省农村小学生、初中生生均公用经费分别由2006年的18.90元和41.73元增长到2007年的250元和385元，到2009年又增长到350元和550元。从基本建设经费来看，从2007年起，陕西省将农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的测算单价标准从每平方米400元提高到500元，所需经费由中央与陕西按5:5分担，陕西地方所承担的资金又按5:5比例由省和县(市)两级政府分担。这项措施使农村中小学的校舍面貌发生了历史性改观。从1993年至2007年的14年间，全省共新建义务教育校舍1651万平方米，添置了34.8亿元的教学设施设备，基本配齐了完全小学和初中的各类实验室。与此同时，还投入资金11413万元完成了全省农村中小学现代远程教育工程软硬件设备及服务采购工作，使远程教育覆盖到全省10个市85个县的3254所农村中小学校，建成光盘播放系统747个，卫星教学收视点2026个，多媒体计算机网络教室481个，全面完成了农村中小学现代远程教育工程建设任务，顺利开通了基础教育专网。上述建设成就，使陕西农村义务教育的办学条件和面貌与城市学校之间的差距正日益缩小，城乡教育一体化崭露出良好端倪。
过去，城里教师和农村教师虽为蓝天下的同一职业，但其收入水平和素质状况却存在着天壤之别。学历低下、收入微薄、生活窘迫乃至衣衫破旧，几乎成为以往乡村教师的代名词。随着“新机制”的推行，近年来陕西省农村中小学教师的这种形象已得到了极大改观。目前，全省农村教师的工资都能够得到足额、及时、规范发放，拖欠、挪用、克扣教师工资的现象已彻底绝迹。同时，随着国家绩效工资政策的实施，农村教师的工资收入水平也有了较大幅度增长。陕西从2009年1月起在全国率先实施了教师绩效工资政策，这使农村中小学教师月工资平均增加了1400元左右，月工资总额平均达到2500—3000元。
在提高收入待遇的同时，一系列针对农村中小学教师的培训计划也相继启动，如在认真落实国家有关农村中小学教师各种专项培训计划的同时，陕西还相继出台了《陕西省教育厅关于开展农村骨干教师研修培训工作的通知》《陕西省中小学实验教师培训方案》《关于开展2007年新课程百县行的通知》《陕西省普通高中新课程师资培训方案》等一系列主要针对农村教师的培训计划，并组织了“百县行”省级专家研训班，选派大批专家、优秀教师和教研员深入到农村中小学进行师资培训。与此同时，根据国家的统筹部署，还积极施行了“支教计划”、“特岗教师计划”、“免费师范生计划”等。这些措施不仅有效地缓解了陕西边远农村地区师资力量薄弱的突出矛盾，而且也极大地促进了农村中小学师资队伍素质和水平的提升，为在质量和内涵上促进城乡教育一体化发展奠定了一定基础。
二、师资水平差异是制约陕西当前城乡教育一体化进程的主要障碍
尽管陕西省城乡教育一体化进程取得了长足的进步，但从总体上看，城乡之间教育事业发展水平的差距仍显著存在。这表现在：一方面，经费投入和办学条件仍存在差距。农村中小学的校舍面貌虽然已发生了很大变化，但其内部的实验设施设备等仍无法与城市学校相媲美。另一方面，这种差距更主要表现为教育教学质量相差悬殊。根据我们调查，2008年陕西全省小学共毕业617895人，招生431794人，入学人数净减少了186101人。但在招生人数大幅下滑的背景下，城市小学入学人数却实际增加了6154人，农村小学实际减少了199248人。农村学校与城市学校学生数量此消彼长的事实有力地说明了陕西目前存在着大量农村孩子向城市流动、到城里择校的现象。而导致这种现象产生的原因很简单：一是农村儿童随打工的父母迁入城市，二是农民有意识地将子女送到质量较好的城市学校就学。用农民自己的话说：“城里医院的大夫比乡里好，城里学校的教师更比农村的好”。由此可见，就连农民也已经清醒地意识到了教师的素质和水平是决定教育质量并由此导致城乡教育差距的关键性因素。目前陕西省城乡之间师资水平的差异主要表现在以下几个方面：
(一)农村教师学历层次偏低
教师作为“传道、授业、解惑”的职业，其学历层次与其知识水平和专业能力之间存在着密切的正相关。目前，陕西全省共有36.45万中小学专任教师。其中地市级以上城市的中小学教师约5.4万人，占14.81％，县城及以下的农村中小学专任教师约31.05万人，占85.19％。其城乡之间中小学教师学历状况如表1所示：
由表1可以看出，城市初中教师本科率为73.81％，而农村初中教师本科率仅为42.19％，两者相差达31个百分点之多；城市小学教师本科率为34.1％，而农村小学教师本科率仅为10.12％，两者相差约为24个百分点。由此可见，陕西省城市初中教师队伍以本科学历为主，加上少量的研究生学历和一定比例的专科学历；而农村初中则以专科学历为主，加上少量的本科学历和一定比例的高中学历。这种学历上的落差，必然导致城乡之间教师队伍的整体素质和水平存在着巨大鸿沟。
(二)农村教师专业技术职务水平偏低
专业技术职务水平(俗称职称)是教师专业发展能力和水平的集中体现。据《陕西省教育事业统计年鉴2008》显示：当年全省城市初中专任教师中，中教高级职称占17.37％，中教一级占36.46％，中教二级占37.92，中教三级占2.31％；而农村初中教师队伍中相应的职称比例却分别为3.07％、24.98％、47.99％、12.90％。由此可见，具有中教高级职称的教师农村比城市相差了17个百分点，具有中教一级职称的教师农村比城市相差了约11个百分点。同样，在城市小学教师队伍中，小教高级职称占44.74％，小教一级占42.85％，小教二级占5.15％，而农村小学教师相应的职称比例则分别为28.14％、51.29％、13.09％，其中具有小教高级职称的教师农村比城市相差了约16个百分点。农村中小学教师专业技术职务水平偏低，必然导致其教育教学质量与城市存在差距。
(三)农村教师队伍老龄化现象突出
陕西省农村教师队伍目前还面临着年龄老化的突出矛盾。以2008年为例，全省农村小学教师队伍中50—55岁的教师占18.07％，46—50岁的教师占13.30％，而城市小学教师队伍中相应年龄段的教师仅分别为7.85％和8.81％。这反映出农村中小学教师队伍补充困难，新生力量缺乏。究其原因，与1998年后实行的大学生“供需见面，自主择业”的就业机制密切相关。根据我们对吴起、平利等几个县的实地调查，近十多年来，农村中小学很难补充正规的大学毕业生，大量的教师缺口不得不由民办转公办的教师来充任。而这些教师一方面学历学识有限，另一方面年龄普遍老化。
(四)农村教师队伍结构性缺编严重
教师的学科分布关系着学生的全面发展与培养，也关系到教学计划和课标的全面落实。从队伍的规模来看，目前陕西农村中小学教师的数量缺口已经不大，甚至基本上处于饱和状态，但队伍结构性缺编的矛盾十分突出，即有些科目教师过剩，有些科目教师奇缺。根据我们调研，目前农村中小学最为缺乏的是英语、体育、美术、信息技术等学科的教师，其次是生物、化学、物理、数学等学科的教师。据《陕西省教育事业统计年鉴2008》计算，城市中小学信息技术科目教师约占全省中小学专任教师总量的2.86％，而农村仅占1.55％；城市中小学体育教师占教师总量的5.69％，而农村仅占2.34％；城市中小学音乐教师占教师总量的4.79％，而农村仅占1.82％；城市中小学美术教师占4.18％，而农村只占1.41％。农村教师队伍的结构性缺编，导致一些科目难以开设以至于不得不滥竽充数，这在相当程度上制约了农村教育教学质量的提高，也阻碍了素质教育的全面贯彻和推进。
在明确了师资素质和水平是制约当前农村教育事业健康发展、造成城乡教育质量差距的主要根源 之后，我们就必须把工作的重心和重点放在如何加强与改进农村教师队伍建设上。只有消除了城乡师资水平的差距，才能从根本上消除城乡学校之间在教育质量和教学水平上的差距，也才能扎扎实实地推进城乡教育朝着一体化的方向发展。
加强农村教师队伍建设，缩小其与城市教师队伍之间的差距，涉及诸多制度和政策改革。从目前的实际出发，我们认为最根本、最重要的是应优化教师资源配置机制，强化城乡之间师资统筹统配、合理流动的基本制度。
(一)大力提高农村教师的工资待遇，以利益导向为手段吸引优秀师资向农村流动
市场经济的发展必然使人们形成趋利性的思维方式，即理性经济人成为当代人们行为的主导。在这种背景下，要改变农村师资队伍建设的落后面貌，吸引优秀人才向农村中小学流动，就必须首先大幅度提高农村从教人员的工资待遇。在2010年召开的第四次全国教育工作会议上，胡锦涛总书记指出：“要采取更有力的措施，提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，加强教师培训，关心教师身心健康，为教师解决后顾之忧”。为此我们必须在提高农村教师待遇方面出台硬举措：一是从国家层面应对边、老、少、穷地区的农村教师实行特殊津贴制度，即在现有国家工资的基础上，对在边远贫困地区的从教人员额外再增加一部分经济收入，并且增加的幅度一定要具有诱惑力，能够达到吸引优秀人才到农村尤其是到边远地区积极从教的目的。二是各级地方政府应针对本地经济社会发展和自然地理环境的实际，对城乡之间和经济社会发展水平不同的农村地区之间的教师实行有差别性的地方津贴、补贴机制，即越是到边远、贫穷和艰苦的地方从教，其所获得的补贴和待遇就越高。在现行市场经济背景下，非这两条措施实施，便不足以从根本上改变农村教师队伍的落后面貌。我们在陕北吴起县的调研也印证了这一观点。吴起县的农村教师队伍建设在近年来出现了十分可喜的变化，究其原因，该县从2007年起对农村一线教师实行了浮动一级工资并给每位非本县籍教师每月增加100元住房补贴和每年补助2000元探亲费等政策。正是由于上述政策的出台，才使得该县偏远地区农村中小学教师队伍出现了“流得进，稳得住”的良好变化。
(二)实行教师身份公务员化，以行政干预方式促进优秀师资向农村流动
义务教育是公益性事业，其“不以赢利为目的”的基本属性要求其从教人员的工资收入和福利待遇必须依赖于国家供给。从义务教育的这一基本属性出发，仅靠市场调节的方式来加强农村教师队伍建设远远不够，还需借助于行政干预的手段和方式。而要做到这一点，就必须改变现有教师身份，即将义务教育阶段教师的身份确定为国家公务员。这样就可以顺理成章地运用计划、指令、人事调配等行政方式来对农村教师队伍进行合理补充与加强。
将义务教育阶段教师身份确定为公务员并非不可行。首先，从国际经验看，发达国家中有将义务教育阶段教师作为公务员的先例。德、法、日等国都实行教师公务员制度，教师接受公务员法的调整，以保证国家教育职责得到充分的履行，并较为公平地向社会提供教育服务。尤其是日本，根据教育事业发展的实际需要，强制性地对教师进行区域之间、城乡之间、校际之间调配，并以此来达到促进义务教育均衡发展的目标。其次，从我国历史和文化传统来看，也有将教师作为公务员的一贯做法。我国古代官学里面的教师皆属国家公职人员，即“官师合一”。新
再次，要落实好免费师范生政策。免费师范生政策是国务院于2007年启动的、为加强农村教师队伍建设而采取的一项特殊措施，目前主要在6所部属师范大学中实施。按照该项政策，这些免费师范生毕业后将按照协议到农村基层学校服务两年，这必将在很大程度上优化农村教师队伍的结构，壮大农村中小学优质教师资源的力量。2011年将是免费师范生毕业的第一年，也是这项政策能否见效的关键之时。目前，在落实这一政策中急需注意以下几点：一是要保证这些学生能够切实进入农村基层学校并担负起教育教学的主要责任；二是要让他们在服务期限内留得住，干得好，认真帮助他们解决好工作和生活中的各种后顾之忧；三是要确保政策执行的连续性和完整性，要有始有终，保证这些师范生既下得去又上得来；四是积极做好他们的后续培训工作，使他们尽快把所学理论与教学实践结合起来，从而迅速提高农村基层学校的教育教学质量。
(五)深化中小学人事分配制度改革，增加农村教师队伍建设的活力
加快农村教师队伍建设步伐，必须通过深化人事分配制度改革来增强其内在动力和活力。首先，应进一步完善教师资格制度。教师资格制度是教师队伍建设的门槛。对待农村教师应像城市教师一样实行严格的资格认定和准入制度，绝不允许素质低下、学历不达标的人员再进入该行列。其次，要合理确定农村中小学教师编制。农村地广人稀，学校难以形成较大规模。针对这一实际，必须适当扩大农村学校的教师编制标准，降低其生师比。同时，应根据农村中小学寄宿制学生数量不断增加的客观实际，适当增设生活教师的编制和岗位。针对农村教师队伍结构性缺编的实际，应在优化编制结构的基础上加强对英语、艺术、体育、信息技术专业奇缺教师的补充。再次，应认真落实好绩效工资政策，增强农村教师自我发展的活力。2009年，我国开始在义务教育阶段学校实施绩效工资政策。实施绩效工资的目的，一是为了提高农村中小学教师的待遇，二是为了把教师的劳动业绩与经济收入密切挂钩，从而鞭策其敬业投入、勤奋工作。根据我们调查，绩效工资的实施已引起了良好反响和效应，调动了广大农村教师专心从教的积极性。但这一制度在执行中也出现了一些问题：一是目前许多省份还没有出台明确的配套政策，这导致各区县自行制定的政策极不统一；二是教师考核标准还比较模糊，许多学校存在平均发放的现象。为此我们建议，省级政府应尽快制定适合本地区的绩效工资配套政策，同时应建立健全教师考核标准体系，严格考核制度，真正做到优劳优酬，多劳多得，拉开差距，把绩效工资发放与教师的实际工作业绩密切相挂钩。只有这样，才能以此为杠杆来达到增强农村教师队伍建设内在动力和活力的目的。
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