公益性出版单位的机制改革与服务体系重构的策

 党的十七届六中全会作出的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、新闻出版总署发布的《新闻出版业“十二五”时期发展规划》及《新闻出版公共服务体系建设“十二五”时期规划》要求，要大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益，构建公共文化服务体系。公益性出版是这个体系中的重要部分，单就公益性出版构建服务体系而言，需要从机制改革、绩效评价和新型公共服务培育三个具有内在联系的层面展开。
    一、公益性出版单位内部机制改革
    目前，公益性出版体制改革已完成总体框架，下一步目标是要深化出版事业单位内部机制改革。机制改革可以培育、净化和补充新型公共出版服务，将体制改革落到实处，并推动出版市场化进程。因此，深入研究公益性出版单位的机制改革具有现实意义和政策引导作用。同时，经营性出版改革步伐加快，数字出版技术改变出版环境，使得公益性出版单位面临的压力加大，需要探索和创造新的发展方式，扩大生存空间。
    (一)基于非营利组织理论的公益性出版单位内部机制改革的积极意义
    公益性出版单位运行机制改革，要在事业单位改革的总体框架下，结合自身问题和特点做深入研究和实践探索。“改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非营利组织。”[1]借鉴国外发达国家的非营利性出版机制，实施公益性出版单位的非营利组织化改革，可以推动公益性出版事业单位内部运行机制范式的转变。
    非营利组织和公益性的事业单位，本质上均是提供公益性服务，具有共同点。因此，运用非营利组织理论，设计公益性出版事业单位内部治理结构，其积极意义在于以下方面。
    第一，有利于对公益性出版事业单位回归公共服务属性的定位。非营利组织是公益、慈善的化身，肩负着人类最为神圣的事业。就事业单位的本身定位而言，目前在法律法规中有完整定义主要有两个：一是1998年国务院发布、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，表述为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”二是1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，表述为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”从这些界定中不难看出，事业单位的本质初衷是提供公益服务，是不以营利为目的的社会组织。事业单位的这些基本属性在某种程度上和非营利组织理论是契合的。此外，事业单位和非营利组织同属于社会的公共部门，这也是它们的共性。借鉴非营利组织理论，有利于对公益性出版事业单位回归公共服务属性的定位。
    第二，扶持激励与充分竞争同在，避免公益性出版单位改革重回“同吃大锅饭”时代。随着事业单位改革的深入，事业单位分类改革明确，已经承担政府职能且不适宜撤销的事业单位转变为政府部门，企业色彩比较浓重的事业单位转变为企业。事业单位主要保留在从事社会服务和公用事业服务领域，包括社会保障、社会救济、慈善救助等。非营利组织理论对于事业单位改革的积极意义还在于，非营利组织和公益性的出版事业单位均离不开国家层面的政策扶持，也避免不了完全意义上的竞争。对于公益性的出版事业单位而言，主要使用政府财政资金举办和经营，得到了政府的各项政策优惠和扶持；对于非营利组织而言，由于非营利组织本身的定位，会得到国家税收的减免、资金扶助等国家扶持政策。另一方面，非营利组织只有采取各种竞争性的手段，获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品，才能存在。公益性出版事业单位同样如此，如果不能够提供与国家、政府及民众期望值相当的公益性服务，这样的公益性出版事业单位就会失去存在的价值。
    第三，非营利组织的内部组织构架对于公益性出版事业单位内部组织结构设计的借鉴意义。非营利组织和公益性出版事业单位均存在代理问题。具体而言，非营利组织的资金和绝大部分资源是源于“第三方”，如何利用“第三方”资源产生更大的经济和社会效益，产生积极的社会效果。公益性出版事业单位本质属性是提供公益性的社会服务，肩负着政治性、公益性的特殊使命，本质上是国有资本投入，经济效益与社会效益并存，工作人员受国家财政资金的供养，同样面临着投入和效果的衡量问题。事实上，非营利组织在全球的快速发展已经证明非营利组织本身内部组织结构的合理性。如通常意义上的董事会制度，一般由出资人与有共同愿望的志愿者担任董事，决策组织的重要事项和决策管理人员的聘任。非营利组织的高层领导，不受政府委派或指派，由董事会选举董事长，决定聘任职业管理人担当总裁。借鉴这些经验，对于公益性出版事业单位的内部治理具有积极的意义。
    这种经营机制可重构经营性出版企业与公益性出版单位之间的公平竞争和合作关系，引导社会资本重视公益性出版投资，鼓励经营性出版资本拓展公益性出版职能和社会责任，保证政府承担相关责任，促使公益性出版单位提供高质量的公共出版服务，履行政府与公益性出版单位之间的新型契约关系。
    (二)公益性出版单位组织效率的提高，需要借助非营利组织机制和公司内部治理结构予以改造
    作为公益性产品和服务提供者的公益性出版事业单位，尽管与经营性出版企业有较大区别，但是仍然存在着与国有出版企业类似的委托代理问题，要提高公益性出版事业单位的组织效率，确保其经营服从于公益性出版单位的基本使命，必须构建新型的治理结构。
    设置公益性出版单位的出资人的人格化代表，真正实现与政府主管部门“政事分开、管办分离”。尽管公益性出版单位是新的事业单位，其国有资产是非经营性的。但仍然要组建专门的资产经营公司对非经营性资产统一管理、统一经营。健全这些非经营性资产的产权登记、资产评估和产权界定体系[2]，确保公益性出版事业得到广泛的融资和全程的监督，将公共资产和财政资助用到实处。建立和完善由理事会、执行人和监事会组成的事业单位法人治理结构，促进公共服务机构推行理(董)事会结构，健全内部责、权、利的平衡机制[3]。建立专家 委员会和绩效评价委员会，推进事业单位的绩效管理制度建设。包括公益性出版单位内部绩效评价，由主办者实施。例如，年终各部门和成员的业绩与贡献。公益性出版单位社会绩效评价，由社会成员或代表实施。比如，农家书屋工程的出版物质量和影响力。新闻出版公共服务建设工程项目绩效评价，由专家和读者用户评估。例如，东风工程和农家书屋工程服务水平与公共财政投资分析。
    (三)建立基于社会绩效考核优先的人事、分配与激励制度
    公益性出版单位作为非政府、非企业、非营利的“第三部门”[4]，社会服务是第一位的，它体现在每一个员工的工作绩效中。因此，员工及其社会服务的社会效益、社会绩效、公共服务能力和组织使命是考核员工的唯一标准。
    公益性出版单位拥有人事管理权，要引入竞争激励机制，推行聘用制度，建立充满活力的用人机制，促进优秀人才成长；坚持效率优先、兼顾公平的原则，扩大内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制[5]。招聘员工，对专业技术岗位，要注重业务能力、学术水平、社会效果和实际贡献，可试行项目聘任管理，其中，对责任重大、事关公共利益的选题策划和项目负责人要严格执行执业准入制度和首席专家负责制。公益性出版单位可以进一步试行项目工资制。对那些国家新闻出版公共服务建设工程项目实现时间、质量和经费的总包干，项目组组长及其成员的收入由项目负责人决定如何分配。
    建立有关员工的社会绩效评价指标体系，完善评价制度。各项目所产生的公益性出版物的社会影响应作为评价员工业绩的主要依据。如获奖、引用率、转载率和发行量等应作为考核指标中的显性指标予以突出；员工主持的国家出版基金资助项目和重大选题项目应作为标志性贡献，在个人考核指标中给予较大权重。处理好主牌社员工与副牌社员工的基本分配关系。在明确新的出版方向和单位性质以后，按照事企分开原则，将原有的与公益性没有直接关系的经营性机构、人员和业务剥离，按现代企业制度管理运营。两种性质的机构运行方式完全不同，人员不得混岗，在分配制度、养老保险等方面分别按有关规定执行。
    二、运用社会评价推动公益性出版服务主体的竞争机制
    增加投入、转换机制、增强活力、改善服务是深化公益性出版单位改革的基本要求，关键是形成公益性出版服务主体的竞争机制，让“增加投入”建立在绩效、质量和效益之上。
    (一)引入社会绩效进行综合监管和第三方评价，强化外部治理
    公益性出版的外部监督和外部治理的根源，来自它的自身特点及其与政府及纳税人的委托代理关系。目前，对于公益性出版事业单位的外部治理途径和治理主体应从政府和社会的结合上展开，不能仅靠政府，而且逐步过渡到社会治理。特别要加强各界专家和社会读者的监督与评价机制建设，实施社会成员对公益性出版的管理，回归读者和专家成为社会绩效评价的真正主体地位[6]。
    建立明确的公益性事业单位财务监管制度，主要检查其是否遵守非营利性出版机构组织章程，有关财务管理制度是否健全、收入支出是否合法、经费来源是否有保障等。公益性出版事业单位可以依法从事商业活动，但是其所得应主要用于公益性出版活动和社会服务。
    依靠新闻出版公共信息平台对公益性出版的质量效益进行监控。包括政府和社会对公益性出版单位及公益性出版工程进行监督，公益性出版单位要对自身出版物信息、出版规划、出版进度和绩效的网上公开、接受监督，增进公开性和透明度。
    建立代表性较强、多方利益相关群体组成的社会管理机制。建立独立运行的作为第三方的专家委员会，广泛代表民意。针对公益性出版特点制定标准，并依照标准对公益性出版单位和新闻出版公共服务建设工程项目进行社会绩效评价，向公众公开结果。引导出资人的出资投向、公益性出版物的选题资源配置以及纳税人潜在的捐赠行为，形成公益性出版单位在吸引社会资源方面的能力依据。
    (二)建立进入和退出机制，使得公益性出版单位数量、质量、类型与体系能够稳中求升和可持续发展
    公益性出版的范围和公益性出版单位的构成体系应是一个动态的和发展的概念。在出版业改革之初，出版产业化可能压缩公益性出版的范围，对公益性出版单位的界定和设置给予了苛刻的条件，导致目前认定数量有限。
    截至2010年12月底，几乎所有大学出版社和中央部委属出版社已经完成改制转企，目前只有4家明确为公益性出版单位。“十二五”时期，需要引入进入和认证机制，在确保已有的4家公益性出版单位的高标准和示范性建设基础上，有计划地扩大公益性出版单位数量。
    扩大公益性出版队伍的根本原因在于经济发展、社会进步和文化大发展大繁荣的需要。而且，公民对公益性出版的需求必然增长，政府有责任加大公益性出版产品和服务的供给力度。有进入同时需要有退出。结合认证后的公益性出版单位的社会绩效评价和要求认证单位的数量增长趋势，探索公益性出版及其事业单位的竞争机制，促进其外部压力的形成。现有公益性出版资源具有稀缺性，需要引入竞争与合作机制。对于经营不善、社会绩效评价长期不高的单位可以采取划转、兼并的方式，确保公共财政的效益实现。
    (三)加强公益性出版的社会服务能力评价指标体系研究和推广应用
    相对经营性出版单位的评价，公益性出版单位评价滞后。经营性出版单位可以直接借鉴一般工业评价指标，而公益性出版单位的核心评价指标首先要体现它的文化传承和传播的历史使命，因此，它的基本范畴应是文化指标。文化指标的建立隐藏着复杂因素，由于基本指标尚未确定、统计数据难以获得，以及文化问题自身的丰富性和复杂性，导致统计考核难统一，其分析研究结果也难以被准确解读。
    在梳理相关文献，进行专家访谈、前期调查和总结相关研究成果结论的基础上，逻辑论证推导出绩效评价的初始指标。基本指标的评价维度分为服务规模与水平、运作机制、产品与服务创新、文献品牌力与影响力(引用率)、社会满意度。
    公益性出版单位的产品和服务主要是面对特殊群体的，如人民出版社(含各地人民出版社)主要是面向研究社会思潮的高端读者提供政治宣传出版物和学术性出版物及其服务；民族出版社(含各地民族出版社)主要为特定的少数民族群众提供该民族的语言文字出版物及其服 务；盲文出版社和古籍出版社都可以圈定比较明显的读者群。因此在指标要素中，所取样本应对特定读者予以界定，原则是与公益性出版单位的类型一致。
    三、依托数字出版技术，创新新型公益性出版服务组织
    (一)公益性出版的媒介融合化、组织结构数字化、营销渠道链式化以及投资主体多元化，是新型公益性出版组织的主要路径
    公益性出版单位掌握着丰富的内容资源，包括作者资源、作品资源等。充分利用著作权资源，对作品进行深度开发，完善出版产业链建设，拓宽产业链上的价值增值渠道，打造优质产品吸引消费者。
    数字出版的技术要素、产品形态、出版流程、市场营销等许多方面都不同于传统出版，已对公益性出版单位的组织流程及其管理等提出了新的服务要求。将网络型结构置入中小型公益性出版社，可以实现营销渠道的放大和增值，促进分工和专业化的发展，降低交易成本，有助于优化资源配置，充分、有效地整合有限的生产要素。出版社网络信息中心、数字版权开发部、数字出版物选题策划与市场部等，可以极大地减少管理层次，增加管理幅度。数字化部门嵌入置于单位内部主体结构，建立数字版权开发与复合出版部，可以增强自主版权的保护和开发，探索出版资源挖掘与控制新模式，主动转化数字出版权。借助数字化平台，促进国内出版组织的国际化水平提升。
    公益与经营并非截然对立，经营与否不应成为事业与企业的分界线，经营性文化企业要经营，也要讲公益；公益性文化事业单位要以公益性为出发点，但必须讲效率，要考虑投入与产出的关系。公益性出版单位出于经营业绩和传播效果考虑，更应重视渠道建设，探索新型营销和发行渠道。
    公益性出版社要认真分析和诊断内部运行机制，明确出版社的经营目标和营销战略，适应外部环境动态变化，主动地运用创新的手段、方式，改变环境、创造环境，打造出版社内部管理链、图书营销渠道成员管理链、图书营销渠道主客体管理链、图书营销渠道环境管理链等。
    (二)改革和完善支持公益事业发展的财政政策，增加投入方式，构建公益服务新格局
    公共财政是公益性出版单位的主要资金来源，国家财政应在保证经费投入的基础上，逐年加大投资扶持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。
    社会力量对国内公益性出版的支持和投入也是不可忽视的资金来源，并且这些资金所产生的运作机制是公共财政投资不可替代的。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务[7]。
    有必要探索社会资本对公益性出版单位和公益性出版项目的投资体制。将社会力量对公益性新闻出版单位的捐赠，纳入公益性捐赠范围，使捐赠人可依法享受在缴纳所得税时抵免应纳税所得额的政策优惠。考虑运用一些融资模式如BOT模式进行融资，以缓和其发展过程中资金短缺的问题。
    改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对基础教育等公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对新闻出版等公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
    (三)加强新闻出版公共服务建设工程的对接与整合，创新传播组织和传播形式
    基于满足公民基本读物需求，基于共同的历史使命，农家书屋工程、城乡阅报栏(屏)工程、东风工程、重点民文出版译制工程、盲文出版工程、全民阅读工程等其实处于同一供应链。整体联动、优势整合，可以主动而连续地跟踪社会文化需求信息，作好基本读物的选题规划、生产、发行和阅读消费等每一个环节。农家书屋工程、民文出版工程由新闻出版总署组织实施，负责其读物的选题、生产、发行。城乡阅报栏工程和乡镇图书馆工程负责阅读消费，因此从供应链管理角度来看，它们已经构成完整的农村读物供应链，为对接和整合奠定了基调。整体规划、集中出版、集中采购、书目控制、需求反馈和资源共享是基本策略，局部取得效果，需要及时推广和加强引导[8]。
    (四)利用网络优势，积极发展非营利性公共出版服务机构或平台
    创建国家公益性出版公共信息服务平台，将国家出版基金、新闻出版公共服务建设工程、重大出版工程等整合为一个系统，建立门户网站。目前，在新闻出版总署网站有专门的“农家书屋”和“国家出版基金”的专题，但内容资源有限。理想的平台应可以实现公共服务建设工程与社会之间的广泛及时交流和互动的机制，服务于工程招标、发布和社会监督与评价。对这些获得资助的公益性项目进行跟踪和评价，结果应当作为下一次项目申报和评审的重要依据，是信誉和资历的凭证。促成公益性项目的主持单位自觉地形成重视公共服务质量、读者满意度和文化贡献指标等的经营服务机制。
    发展国家少数民族出版数字化及其公共服务网络平台。数字化出版技术可以聚合少数民族出版的出版资源，转化出版劣势为出版优势，其中最重要的是建设国家网络出版平台，示范和引导少数民族数字化出版。致力于提供各民族出版社在出版资源远程共享、出版政策传播研究、民文出版项目评审和监管、出版物及其版权资源的国内外贸易等方面的公共服务。国家民族出版网络平台至少要包含以下功能模块，提供相应的公共出版服务。一是选题资源库与合作开发；二是出版物资源库与整合链接服务；三是版权资源库与贸易窗口服务；四是网络书店与配送服务；五是网络论坛、书评与营销服务；六是公益性项目管理与评价。
    发展公益性出版物营销的市场监测平台。经营性出版企业的市场监测信息系统还不太成熟，最大的障碍来自企业的商业机密。公益型出版物的纯公共产品特性，使得公开这些 出版物信息不仅可行，而且加强信息公开可以降低因为信息隐瞒或不对称所发生的交易成本过高，从而节约整个社会的出版资源。依托这个平台，可以加强对公益性出版单位及其出版物的市场分析、监测和预警。读者对出版物的阅读评价、专家对出版工程的业绩评估、政府职能部门对出版单位的收益审核等构成的多级监测和监督，应是国家实现有效管理公益性出版服务及公益性出版单位的重要机制。
    (五)新型公益性出版组织的经营策略和发展途径
    1.专业化与国际化的结合。大多数公益性出版单位都有自己的特色资源和品牌，出版独具特色的选题，并以此进行深度开发是有前景的，如人民出版社的“中国共产党思想理论资源数据库”，就是以本版图书资源开发的专业文献数据库，其专业化程度达到了国内一流。在出版国际化进程中，公益性出版一定有所作为。公益性出版的专业性、特色化和民族性，使得这类出版物占有内容资源优势，可以作为“走出去”战略举措的重点选择对象。
    2.普及化与品牌化、精品化的结合。保障人民基本文化权利和基本文化需求的满足，出版普及实用的大众读物和教育读物是公益性出版的首要职责。但是，在此基础上要追求出版物的品牌化和精品化。从出版企业的实践中不难看到，几乎所有成功的专业出版企业，大都只在一个或几个细分市场上开展业务；即使是国际出版集团，它们依然是选择若干专业，如商业、金融、医药、健康或教育等中的两个领域做专深的内容资源开发。扎根于本民族文化的图书，不仅受到本民族人民的欢迎，也得到国内外其他相关人士的关注。而且，大部分获得国家级图书大奖。民族特色是发展民族出版业的基本文化内驱力，也是民族出版业特有的品牌，而品牌为企业带来的利益是内在而持久的，具有无限的生命力。
    3.数字化与个性化的结合。数字出版更加适合公益性出版特点，有利于公益性出版内容的传播。出版行为有着较强的规模经济特性，而我国民族地区生活水平还不高，经济发展缓慢，教育也相对落后，许多民族出版物有着特定的受众，导致民族出版物具有受众少、印数少、再版少的特点[9]。数字出版中的电子书、移动电子书、多媒体电子书、按需印刷、按页打印等新兴图书形式，可以很好地利用到民族出版的数字化中来，有利于促进民族出版内容的传播，满足个性化需求，并且规避少量出版带来的成本偏高问题[10]。
    4.市场化经营与多元化经营的结合。公益性出版单位也要采用市场化经营战略，主要是节约社会成本和单位成本，追求公共文化财政的效益最大化，以及出版物传播社会效益的最大化。公益性出版还局限于单一形态的出版，对图书或报刊的一次出版就结束其产品形态的衍生，其实是资源浪费。以本版出版物的版权资源为核心，实现其网络、广告、音像、广播、影视的多元产品的连续开发的经营战略。
    新型公益性出版组织的基本方向是坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持制度创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持技术创新，开发公益性数字出版运营平台，以高技术成果转化数字化的公益性产品和服务，实现传播高效化；坚持着眼服务主体的培育与发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。最终使得公益性服务主体和服务体系日益壮大。