我国幼儿体育教育政策的多源流分析：政策之窗的开启与推动

　　[摘要]近年来，我国少年儿童的身体体质水平引起各级政府与社会各界的高度重视。幼儿体育教育成为我国公共政策的热点议题。问题源流的缺位，政治源流的缺失和政策源流的无力，是造成我国幼儿体育教育政策制定困难，执行效果裹足不前的根源。我们需要充分认识目前的问题和挑战，推动幼儿体育教育政策之窗的开启，促进青少年健康发展，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

　　[关键词]学前教育幼儿体育政策之窗多源流理论体教融合

　　一、研究背景

　　儿童是国家未来的希望。我国有4600万3—6岁的学前儿童。党的十九大报告将“幼有所育”作为在发展中保障和改善民生的基本举措之一。2020年4月27日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议时强调，要树立健康第一的教育理念，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，加强学校体育工作，完善青少年体育赛事体系，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的讲话强调，要坚持健康第一的教育理念，加强学校体育工作，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展。

　　令人关注的是，近年来，我国3—6岁幼儿的体质情况不容乐观，青少年及儿童的身体素质问题已成为社会热点问题。2004—2015年间三次的《国民体质监测》数据显示，在我国3—6岁幼儿的立定跳远、网球投掷、坐位体前屈、双脚连续跳、十米折返跑和走平衡木这“国标六项”指标中，除了立定跳远和双脚连续跳的成绩随着年龄自然增长显示略有上升之外，其余四项的测试数据都呈现波动和下降的趋势，尤其是5岁和6岁的幼儿体质指标下降幅度最大。a在近30年里，我国城市男生肥胖率上涨24倍，乡村男生肥胖率上涨44倍；城市女生和乡村女生的身体情况相对乐观，但是肥胖率仍然增长近12倍；视力下降等问题也逐渐向低龄儿童发展。b

　　从人的发展来看，幼儿阶段是身体与大脑发育最快的阶段。幼儿体育教育是人生的奠基，不仅能够强健人的体魄，提高健康水平，而且在塑造人的品格和心智上有着不可替代的作用。幼儿体育教育政策的制定和执行，对幼儿身体能力的开发、早期的动作技能培养和身体素质基础的形成至关重要，是保障幼儿身体健康发展的必要条件。

　　2016年10月25日，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出了面对处于青春期的儿童，需要学校和课外相互结合，传统项目和休闲运动取长补短，体育公共事业和产业互相融合，以体育技能指导和健康行为规划相结合的实施路径，持续提高少年儿童的身体素质和健康状况。2017年6月3日，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院妇儿工委主任刘延东主持召开促进儿童健康发展座谈会时强调，要从战略高度谋划儿童发展事业，为儿童办实事，促进儿童健康发展和快乐成长。a国务院于2019年9月颁布了《体育强国建设纲要》，提出“推进幼儿体育发展，完善政策和保障体系；推进幼儿体育项目和幼儿体育器材标准建设，引导建立幼儿体育课程体系和师资培养体系”，首次站在国家战略的高度颁布了关于幼儿体育教育的整体性文件。幼儿体育教育逐渐成为学前教育的重点。“恰逢其时，起点补位”是幼儿体育教育政策在新时代学前教育政策改革中的重要定位。

　　二、文献综述

　　我国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确了学前教育“政府主导、社会参与”的指导方针。随着我国政治、经济、文化以及人口结构性的变化，特别是新的人口政策的出台，3—6岁学龄前阶段的教育政策的重要性日益凸显，其形成的议程、制定的瓶颈以及执行的效果，都成为我国教育事业和公共政策研究的热点。学前教育政策是幼儿体育教育政策的上位政策，为幼儿体育教育政策提供了范围和方向以及内容上的总体规划。

　　笔者通过搜集查找中国知网从1984至2018年间的相关期刊和硕博论文信息库，以主题关键词“学前教育政策”和以题名关键词“学前教育政策”为搜索对象，共获取文献859篇，其中期刊类文献389篇，剔除与学前教育政策无直接关联的文献后，共计115篇。自1984至2000年该领域研究几乎为空白，直到2000年至2009年间才有所发展，但此阶段颁布的政策主要是“意见”以及“通知”，如2004年教育部出台的《幼儿园教育指导纲要（试行）》等。学前教育政策的研究在2012—2015年间的文献总数在全部文献数目中的占比达到了84.5%。与此同时学界在学前教育政策研究领域的文献也日渐增长，其中硕博论文的数量也同步增长，学前教育的相关研究日益受到重视。我国目前已有的学前教育政策主要涵盖了五方面的内容：幼儿园管理与发展；学前教师群体的管理；学前教育课程管理；学前教育收费与财政投入；学前儿童安全与健康。

　　三、多源流视角下的幼儿体育教育政策分析

　　多源流理论是美国学者金登在借鉴科恩等人的垃圾桶模型的基础上提出的，是用来解释政策议程的制定与变迁过程的理论模型。金登认为，一个社会问题演化为政策问题并被提上政策议程，不是由某一种因素单独决定的，而是问题源流、政策源流和政治源流三者共同产生影响的结果，三者的连接与交汇，最终导致了政策的制定与变迁。c多源流理论的贡献主要包括说明了公共政策研究中决策前阶段的重要性，揭示了公共政策形成的契机，清晰地指出了影响公共政策过程的要素以及这些要素之间的作用机制。d三条源流的交汇意味着特定的问题、政策方案与政治形势之间的有机结合。e在此基础上，政策之窗就处于开启的状态，促进三条源流实现交汇，从而达成政策变迁。

　　多源流理论作为政策制定过程的经典理论，已在学前教育政策的相关研究中得到了一定的运用。有学者从多源流理论的视角对我国学前教育立法进行了可行性思考。f有学者运用多源流理论对学前教育政策的供给侧改革进行研究，发现政府官员与政策学者等各政策共同体相互作用，共同塑造了学前教育政策议程的过程和结果。g有学者以多源流理论研究了改革开放以来我国学前教育政策演变的动力变迁及优化路径。h有学者根据学前教育政策在新媒体时代下的新特点，指出新媒体在三条源流上都具有一定影响，从而对政策制定过程产生影响。需要注意的是，新媒体所起到的直接作用较为有限，其影响机制是具有间接性的，更多的是作为政策议程的推动力。i

　　纵观已有的基于多源流理论对我国学前教育政策的研究，可以发现，目前的研究成果从立法过程、政策演变和媒体推动等方面对学前教育进行了研究。然而，对在学前教育政策中占有重要地位的幼儿体育教育政策的研究还很缺乏。鉴于幼儿体育教育对幼儿发展的重要性，进行相关的研究更显紧迫。

　　（一）幼儿体育教育的缺位：问题源流

　　在多源流理论中，问题源流的形成与焦点事件、危机、指标、预算、反馈等重要变量有关。当这些问题在多种因素推动下形成合力时，就会形成问题源流，推动政策议题进入政策制定者的视野之中。幼儿体育教育政策的问题源流主要涉及以下几个方面。首先是幼儿身体素质下滑问题突出，各级政府部门制定了关于提升身体素质的各类政策，然而政策执行情况不太乐观。在此背景下，与幼儿的身体素质密切相关的学前教育也受到家长的重点关注。其次，体育教育在学前教育中的地位日益重要。2012年教育部颁布《3—6岁儿童学习发展指南》，对于学前教育的方针做了明确的规定，将幼儿体育教育放到首位。2019年《体育强国建设纲要》的颁布，形成了对学前体育教育的上层规划，推动了幼儿体育政策的制定。

　　家长作为幼儿的监护人和关系最亲密的人，其对幼儿体育和健康的关注将会影响幼儿体育教育政策的发展，是问题流的主要参与者。笔者于2019年9—10月在广州市、北京市、上海市及山东省利津县随机选取幼儿园，利用家长接送幼儿上下学的时间进行纸质问卷发放，由调查人员一对一跟随家长填写问卷，对不方便阅读纸质问卷的家长采取阅读提问的方式填写，每份问卷填写时间约为10分钟，共收集问卷1307份，问卷回收后删除无效问卷和不完整问卷，最终获得1256份问卷。其中，821份问卷来自公办幼儿园家长，占比65.4%，435份问卷来自民办幼儿园家长，占比34.6%；916份问卷来自城市幼儿园，占比72.9%，340份问卷来自县镇幼儿园，占比27.1%；参与调查的家长中，23.5%为幼儿父亲，75.2%为幼儿母亲，另有1.4%为幼儿的其他家属。被调查者对幼儿体育课程概念明确表示了解的人只占16%，明确表示不了解的人占比达23%，可见家长对幼儿体育课程的了解程度较低，也体现出当前家长对幼儿体育缺乏重视。同时，当被问及“是否对幼儿体育活动感兴趣”时，96.6%的家长表示对幼儿体育活动感兴趣，也即家长虽然对体育课程安排和客观情况缺乏了解，但是出于常识，其对幼儿体育活动还是表现出一定兴趣的。

　　幼儿园教师作为幼儿体育教育的一线参与者，其对幼儿体育教育的现状和政策特点感触最深。根据笔者对幼儿园园长及教师开展的访谈发现，首先，有的教师认为我国幼儿的肥胖率、超重率、近视率近几年变化不大，有的教师则认为在逐年增长，或者略有下降。然而，根据前文分析的实际情况却是逐年增长，并且我国3—6岁幼儿的肥胖和超重率已经是全球最高的国家之一。可见我国的幼儿园教师虽然会关注国家的相关幼儿教育政策，却对宏观现状缺少基本的认知。其次，被采访老师均意识到幼儿园阶段是人一生发展中的黄金阶段，有的教师或园长认为幼儿园的主要任务是践行保育与教育相结合的原则，对幼儿实施体智德美全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿体育是幼儿全面和谐发展教育的一个重要的组成部分。大多数老师表示“体育课程是无法用学习课程来取代的”。幼儿阶段是身体发展的关键期和敏感期，有良好的体质，才能够保证幼儿学习习惯和行为习惯的培养。体育课程和良好体质的重要性正逐渐成为共识。

　　我国在近十年颁布了相关的幼儿体育教育法规，可见该领域的政策议程在贯彻和执行中不是一蹴而就的，而是需要推动力来引起政府内部以及社会大众的关注。这些推动力可能是由一次问题引发的危机。例如长期积累的幼儿身体素质下降焦点问题，在一定程度上反映了家长、学校、教育主管部门对于幼儿身体素质教育管理的整体性缺失，这种缺失有着深远的系统性影响。目前，对于幼儿体育教育课程的需求旺盛，但学前体育教育政策供给不足，缺乏对幼儿体质健康这一指标的合理提升手段，一旦幼儿身体素质下降这一事实继续扩大，演变成焦点事件，就将成为推动幼儿体育教育政策议程的问题源流，打开政策之窗。

　　（二）幼儿体育教育的缺失：政治源流

　　人口政策对国家的发展影响深远。我国的“单独二孩”政策于2013年11月15日正式开放，2014年试行，同时2015年之后“全面开放二孩政策”的政策进入了议程，并于2016年1月1日正式生效实施。社会问题在涉及重大民生或者是国家战略议题时，最容易形成有组织的推动力量，从而成为政治源流，更为有效地推动政策的议程决定和实施。a在人口政策的基础上制定相应的配套性政策，涉及了学前教育政策方面。2018年11月15日，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对我国学前教育事业的发展做出了顶层设计、师资队伍、资源扶持、保教质量等方面的一系列规划。该文件提出了学前教育两步走的发展规划：到2020年，全国学前三年毛入园率达85%，普惠性幼儿园覆盖率达80%；到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系。这一政策文件的颁布直接推动了我国学前教育立法的进程。在2018年9月7日公布的十三届全国人大常委会立法规划中，学前教育法被纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议。可见，我国全面开放二孩政策形成了政治源流，从而使得学前教育的立法与实施进入了政策议程。2019年9月3日国务院发布了《体育强国建设纲要》，第一次将学前体育教育政策规划作为重大项目推出，该纲要对学前体育教育的师资、课程、器材都提出了明确的建设规划。总的来看，民众对于学前体育教育还未形成高度一致的诉求，政府的关注点在更为聚焦的问题上，例如体质健康问题、普惠性政策问题等。

　　（三）幼儿体育教育的无力：政策源流

　　我国在上世纪末颁布了两部有关幼儿教育的专项法规，包括国家教委在1989年颁布的《幼儿园管理条例》和1996年实施的《幼儿园工作规程》，其中有关体育的条文涉及了幼儿园体育与游戏开展的时间、空间保障和经费筹措以及学前体育权益的维护等，在一定程度上规范和促进了学前体育工作的开展。然而，在幼儿体育教学实际实施过程中，体育运动还没有真正得到重视，虽然开设了体育课程并且有学分要求和考试，但考试过程中却是充满了“水分”，与文化课的考核方式和严格要求形成鲜明对比。目前一些幼儿园将体育活动课程当作幼儿园特色，忽略了体育教学本质上是幼儿园课程的基础，本末倒置的理念凸显出对幼儿体育的不重视，依然没有在观念上发生根本改变。教育部在2016年修订实施了《幼儿园工作规程》，遵循幼儿身心发展特点和规律把1996年提出的幼儿园的任务由对幼儿实施“体、智、德、美诸方面全面发展的教育”改为“实施德、智、体、美等方面全面发展的教育”，规程在细则目标的描述中第一条“（一）促进幼儿身体正常发育和机能的协调发展，增强体质，促进心理健康，培养良好的生活习惯、卫生习惯和参加体育活动的兴趣”中就强调了体育的重要性。

　　2018年11月中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“坚持以游戏为基本活动，珍视幼儿游戏活动的独特价值，保护幼儿的好奇心和学习兴趣，尊重个体差异，鼓励支持幼儿通过亲近自然、直接感知、实际操作、亲身体验等方式学习探索，促进幼儿快乐健康成长。”坚决克服和纠正“小学化”倾向。2019年国务院发布的《关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13号）提出“加强儿童早期发展服务。引导学生从小养成健康生活习惯，锻炼健康体魄，预防近视、肥胖等疾病。”在历次的文件中特别强调了在各项活动的过程中，根据幼儿不同的心理发展水平，注重培养幼儿良好的个性心理品质。在具体的体育实践活动中选取体操、跳绳、球类、武术等多种运动项目，培养幼儿的速度、耐力、爆发力、协调能力、平衡性、柔软性、敏捷性，促进幼儿身心全面发展。a在国家层面的政策陆续出台的基础上，各地幼儿教育的政策也相继推出。幼儿园对政策学习日趋重视，但是具体在幼儿园中的实施结果很难衡量，不同专家和资深教师对实施结果也看法不一。

　　总体来说，现有的学前体育教育政策的相关法规和条例虽然在持续完善，并已成为国家及部委立法的重要内容，但是幼儿体育教育在已有政策中还未能得到进一步的重视。在学前体育教育的政策设计与执行中，教育部门与体育部门处于两个不同的体系，让一方配合另外一方开展工作存在很大的难度。但是双方可以发挥各自的优势，教育部门发挥教育职能，体育部门发挥专业体育的职能，二者共同合作才能出台更合理的、适合幼儿发展特点的、专业的学前体育教育政策。从现状来看，教育部门和体育部门在政策制定和执行过程中依然是分隔的状态。幼儿体育教育的政策源流亟需畅通。

　　四、幼儿体育教育政策之窗的开启

　　1989年11月20日第44届联合国大会第25号决议通过的《儿童权利公约》（ConventionontheRightsoftheChild）提出，儿童有权享有休息和闲暇，从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动，以及自愿、自由地参加文化、生活、艺术活动。在我国，一方面，儿童承载了家庭的太多期望，学校、家长及社会各方在一定程度上对孩子的真实意愿和真正兴趣重视不足，在空余时间让孩子参加各种学习培训班，对幼儿的体育发展权有所忽略。另一方面，在长期的传统文化的影响下，幼儿的自我意识和自主权利相对缺乏，导致幼儿所享有的体育权利局限于道德层面，缺乏相关法律层面的保护，从而出现了下位政策设计不足及由此导致的一系列“资源受限、配置不足”的情况。因此，幼儿体育教育“政策之窗”的开启，需要具备多源流同时作用的条件。

　　首先，幼儿体育教育政策的问题源流是始终存在并在发挥作用的。但是，在形成幼儿体育教育的问题源流中，还缺乏关键性的变量来引起相关部门的注意。值得注意的是，在已经形成焦点事件的中小学体育教育的政策外溢性的条件下，对幼儿体育教育的关注度处于进一步上升的趋势，问题源流在持续升温中，需要社会各界抓住我国对幼儿身体素质和体育教育日益重视的时机，开拓政策制定和实施的渠道，形成问题源流对政治和政策源流的推动。

　　其次，幼儿体育教育还未形成足够强大的政治源流。近年来虽然有大量的民众越来越关注幼儿体育，但是对于幼儿体育教育还未形成高度一致的统一诉求，政府的关注点集中于更为聚焦的问题之上，例如体质健康问题、普惠性政策问题等，内部尚未形成政治力量对幼儿体育教育政策进行推动。因此，需要更多、更高级别的“行政首脑政策企业家”与“政治型政策企业家”，将幼儿体育教育摆上议事日程，推动政治源流的形成。

　　再次，在推进学前体育教育政策的过程当中，教育部门由于其具有稀缺的教育资源以及传统的行政资源，显得更有优势，能在更大的权力范围内发挥作用。体育相关部门在幼儿体育教育这一议题上的权力优势和影响力则相对比较弱。我国体育总局和教育部于2020年9月21日联合发布《关于印发深化体教融合促进青少年健康发展意见的通知》，根据“一体化设计、一体化推进”原则推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，并组建了部际协调机制，逐步开启了幼儿体育教育由多部门合作的政策源流。

　　作者简介：叶林，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；李寅，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生（广东广州，510275）。