论公共价值视野下我国公共体育服务改革的方向

　公共体育服务与卫生、医疗、教育、就业等公共事务同属，它们的上位概念都是公共服务，而公共行政的水平则直接决定公共服务的质量优劣。源于上世纪80年代的新公共管理广泛借鉴企业模式，奉行“效率优位”，然而效率的提升并未带来公众满意度和信任感的提升。在不断对其进行批判的背景下，一种新的公共行政范式——“公共价值管理范式”逐渐兴起，与新公共管理的“泛市场化”和对效率的盲目追求相比，公共价值管理更加强调公共性。国内有关公共价值管理的研究尚处于初级阶段，且多从宏观角度进行内涵探究为主，具体公共事务领域内极少论及，更是鲜见于公共体育服务的相关研究中。
　　因此，本文以“公共价值”和“公共体育服务”为关键词，在借鉴有关公共行政和公共体育服务研究成果的基础上，借鉴公共行政学前沿理论，运用跨学科分析、逻辑归纳等研究方法将公共价值理论与我国公共体育服务改革进行融合，明确公共体育服务领域以创造公共价值为导向的改革取向，并进一步推介公共价值管理理论，期待引起相关研究者与政府管理者的重视。
　　1 公共价值管理理论评述：概念、内涵、主张
　　伴随新公共管理范式逐渐式微，马克·摩尔（Mark Moore）最先提出了公共价值（Public Value）概念。而英国政治家格里·斯托克（Gerry Stroke）的研究成果的发表则标志着公共价值管理范式的最终形成。该理论主张公众要同利益相关者一起创造社会公共价值，即公众不仅是公共服务的消费者，更是创造服务的“股东”。
　　1.1 公共价值概念
　　通常，某些客体既对某一主体、又对其他主体产生效用，这种对多个主体都发挥作用的客体效用就是公共效用。因此，公共价值可定义为“同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众（公众、民众）需要所产生的效用和意义”。
　　1.2 公共价值的内涵
　　Kelly和Mulgan（2002）的研究认为公共价值体现在三个方面：（1）公共服务。公共价值的输出以公共服务为渠道和载体；（2）结果。结果与服务通常会有交集，但结果中包含了更多隐形的但又确实存在的东西。（3）信任与合法性。信任在公民与政府的关系中处于核心地位，即便是此前的服务水准与结果目标都已达到，信任的缺失也会降低公民从公共部门所获得的效用。
　　综上，公共价值的内涵可以概括为：公共价值是超越公共服务和产品的范畴，在注重产出的同时，更加注重结果；它以公众的主观感受和满意度为依据，而不是政府认为对公众有用的东西；公共价值具有增加和被创造的积极属性，而不仅仅是对捍卫利益的消极导向。
　　1.3 公共价值管理范式的理论主张
　　Stroke在《公共价值管理——网络化治理的新叙述》一文中提出：公共价值理论强调在公共价值诉求过程中的协商网络和服务递送[6]。其具体的理论主张包括四个方面：第一，强调公众参与。广泛的公众参与能够减轻民众与政府之间的危机，增强公众对于政府的信任感，实现行政的民主性，彰显公共管理部门的行政合法性。第二，重视政治的作用。新公共管理由于过度强调权力下放，丧失了政治对行政的控制和监管，造成某种程度上的“市场失灵”。第三，网络化治理机制。建立多元管理主体网络化治理框架。各管理主体都有均等的机会成为网络化治理的中心，彼此之间要建立平等协商的长期合作伙伴关系。第四，民主与效率的博弈。注重民主与效率之间的平衡博弈，主张在公共服务领域的每个环节都需要民主的输入。两者之间是相互依存的关系，抛弃了民主价值取向的效率是无意义的效率，而忽略了效率为依托的民主也必将是低水平的民主。
　　2 公共价值的简缺：我国公共体育服务存在症结
　　近些年，我国公共体育服务在经费投入、设施建设、人才培养等方面取得一些进步，但在阔步迈进的同时，仍须厘清正确的方向，我国公共体育服务在递送过程、结果以及信任与合法性三方面面临诸多挑战。
　　2.1 公共体育服务递送过程
　　2.1.1 公众参与的协商网络有待健全
　　在公共服务领域中建立稳定的协商网络是实现公共价值的可靠途径。由于受传统行政的影响，我国公共体育服务总体上仍无法摆脱“上传下达”式的模式，公众的参与性较差，有关行政部门也较少采用技术手段引导公众参与到公共体育服务中来。
　　首先，公众参与意识有待提高。两种不良思想较为突出：其一，“明哲保身”的思想，对政府方向性和决策性工作漠不关心，只关注与自身利益密切相关的事务；其二，“悲观主义”思想，反映了公众参与公共体育服务的政策制定的一种无奈和被动，认为即使参与其中也只不过是形式，最终还是政府说了算。实际上，公众的参与意识的强弱与其参与效能的高低密切相关，当公众认为自身的参与能够影响到政府决策时，就会积极主动地参与其中。其次，协商沟通渠道有待拓宽。政府在进行公共体育服务决策时，一定程度上发挥了科研机构、专家学者甚至社会体育组织的作用，也尝试引入第三方论证机制，但政府与公众互动，公众参与、专家论证和政府决策相结合的公共体育服务决策机制还未真正建立起来。调查显示64.3%的受访者认为没有反映他们体育需求的正常渠道，18.5%的受访者表示知道有渠道，但从来没有参与，这足以说明公众参与公共体育服务的渠道不畅。最后，法制保障有待完善。目前我国公共体育服务各环节中是否允许公众参与仍取决于政府部门的“意愿”，而非法律规定的程序。正是由于相关法律的缺陷，我国公众参与的发展仅依靠民间力量的推动就无法达到规范化与程序化，显得进展缓慢。
　2.1.2 公共体育服务的多元化递送机制亟需健全
　　西方国家近40年的公共服务理论和实践表明：多元化治理结构是公共服务可持续发展的必然趋势。在我国公共体育需求不断增长的情况下，“政府包办”的单中心公共体育服务供给已不能满足多样化与多层次的公共体育服务需求。
　　第一，政府角色的“错位”和职能有限性。在我国还未实现基本公共体育服务均等化的现状下，政府应该扮演重要的角色，但对该角色的定位有关部门并没有清晰化，也就是迷茫于“划船”、&ld quo;掌舵”和“服务”之中。由于政府权力过于集中，垄断化管理模式导致各级地方政府和体育行政部门缺乏开放性，甚至公共体育服务的每个环节都离不开政府的“管制”，政府角色的“错位”与我国公共体育服务效能不高有直接的关系。此外，由于受编制和经费影响，政府的职能的有限性逐渐显现。重视竞技体育，无暇顾及群众体育的现象十分普遍，能够提供公共体育服务的意识与能力受到极大限制。
　　第二，各种非政府组织（如体育社团、体育基金会、志愿者团体等）本应在公共体育服务体系中承担主要的治理角色，但由于他们的“官民二重性”，导致其行为的灵活性和独立性受到影响，无法正常发挥自身职能。受新公共管理的影响，政府逐渐尝试采取项目外包、特许经营等方式在公共服务领域引入私营企业经营模式。虽然资金使用效率在一定程度上得到提高，但由于企业的盈利目的和市场机制不成熟之间的矛盾而导致“市场失灵”。例如国家体育场（鸟巢）的建设采用PPP模式，由北京市政府和中信联合体合作投资，但仅在奥运会结束一年后，中信方面就因无法回收成本退出经营，导致合作半途夭折。
　　2.1.3 绩效评定与监督机制不完善
　　公共价值管理理论强调公共服务要以“公众利益”为出发点和落脚点，可见公共体育服务的绩效评定也应以公众利益是否得以实现为标准。西方国家普遍采用民意调研的方式来评价现实与公众期望值之间的差距，并以此作为政府的绩效评定主要标准。而我国公共服务领域普遍没有形成以公众满意度为标准的评价体系，体育行政部门多以兴建场馆数量、组织活动数量等来作为年终绩效评定的依据，较少参考公众的回应。此外，体育财政监督“失灵”现象犹存。例如，体育基金管理中心未经批准，动用2787.4万元专项基金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。
　　2.2 公共体育服务结果
　　2.2.1 公共体育设施人均数量不足，配置结构不合理
　　公共体育设施是公共体育系统的重要组成部分，其数量、质量和规模状况是实现“公共价值”的基本保证。鉴于我国公共服务起步较晚，人均国民生产总值偏低等问题的存在，今后很长一段时间内，我国都将面临公共体育资源不足与公众体育需求增长之间的矛盾。以北京为例，根据第五次全国场地普查的数据，北京市各类综合性、单项性体育场馆、小运动场以及健身工程数量共计12106个（见表1）。公共体育设施占地面积总数为4497.13万平方米，以第六次人口普查北京常住户籍人口1256.7万人计算，人均占有为3.58平方米；场地面积总数为3191.86万平方米，人均为2.54平方米；建筑面积总数为376.56万平方米，人均仅0.30平方米。
　　而恰恰由于资源有限，其配置的合理性就愈发重要。参考我国现实状况和有关学者研究，公共体育设施配置存在以下问题：第一，资源利用效率偏低。北京全部12106个公共体育设施中，全天开放的为6137个，占全部体育设施的51%；部分开放占16%，数量为2030个；不开放的体育设施占到了32%，高达3939个，见图1。第二，规划不合理。很多地方政府为了“面子工程”斥巨资兴建大型体育中心，但居民社区周围却连一块像样的篮球场都没有，政府在规划中并未充分考虑调研民众的实际需求。第三，区域差距依然较大。当前，我国东、西部体育行政经费差距超过4倍，农村的社会体育指导员仅为全国的10%、农村体育设施拥有量不足全国的10%。
　　2.2.2 公众参与锻炼状况与健康水平有所下降
　　我国公众无论是参与体育锻炼状况还是体质健康水平都出现不同程度的下降，虽然致因复杂，但与公共体育服务的水平有必然联系。我国首次城乡居民体育锻炼调查报告显示：不同年龄组人群参加体育锻炼的人数百分比，整体趋势表现为随着年龄的增长，参加体育锻炼的人数明显下降，尤其是老年人群体，其比例已降至22.2%。
　　与参与锻炼相对应的是国民体质现状，我国第三次国民体质监测数据显示：2010年国民体质综合指数比2005年降低O.36%。20～39岁成年人降低0.39%，40～59岁成年人增长O.39%，60～69岁老年人降低O.84%。成年人和老年人的超重率分别为32.1%和39.8%，比2005年分别增长3.O%和4.2%；成年人和老年人的肥胖率分别为9.9%和13.0%，比2005年分别增长1.9%和1.7%。自2000年以来，我国成年人、老年人的体重增长幅度大于身高增长幅度，呈现出超重与肥胖率持续增长的趋势。绝对力量和爆发力方面，成年人的握力、背力、坐位体前屈等指标平均数略低于2005年，更低于2000年，呈持续下降趋势。
　　2.2.3 公众满意度有待提高
　　满意度测评强调的是公众参与和主观感受，是公共体育服务的出发点和落脚点，可以说公众的满意是实现社会公共价值的基础。通过查阅文献发现，国内有关公共体育服务满意度评测的研究较少，评测体系有待完善，但即便如此，相关研究结果对于提高公共体育服务水平仍具有非常高的借鉴意义。如2009年，蔡景台、樊炳有等人对河南省10个城市的公共体育服务进行现状调研，结果显示公众对体育组织服务的满意度最高，而随着年龄与文化程度的增长，体育指导服务、体育信息服务和体育活动服务的满意度呈现下降趋势，其中在体育指导服务方面尤为明显。又如2011年岑国斌在对广州市民进行调研后发现：由于没有足够重视公共体育服务满意度研究，导致公共体育服务供给与需求之间存在一定的脱节，广州市民对于体育设施的建设和维护满意度不高，而且不同年龄、学历以及婚姻状况的人群对于公共体育服务的满意度表现出明显的差异性，可见政府在制定公共体育服务政策时必须充分考虑不同人群的切身需求。
　2.3 信任与合法性
　　信任与合法性一直是公共体育服务领域内被弱化的一个命题，实际上信任与合法性是公共价值的中心，但国内学者的研究中并未给予足够的重视。公共价值理论的提出正是基于政府出现“合法性危机”。由于政府行为不符合公众价值预期，导致公众对政府的不信任与不满意，进而使公众对政府失去信心。所谓合法性危机是指政治系统的存在及其命令失去了正当性与合理性，从而造成社会矛盾、冲突、动荡的危险状态。由于我国正处于社会转型期，公共服务领域的信任与合法性还面临很大的挑战。例如，由于诚信的缺失，各 种体育基金组织、慈善团体和志愿团体等民间资本不能顺畅进入公共服务领域，无法形成良性机制。党的十八大报告中提出要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，从国家发展战略的高度肯定了诚信建设的重要性。
　　3 公共价值管理理论对我国公共体育服务改革取向
　　的启示
　　《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了现阶段我国公共服务体系的总体目标：供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众较为满意。《全民健身计划（2011—2015）》也提出：到2015年……形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系。虽然我国公共体育服务的发展目标已经确立，但创造并实现社会公共价值，促进公平、民主、信任才是根本。公共价值管理理论为公共体育服务改革的每个环节带来了新的启示，创新了理念，因此，需要转变工作思路和方式迎接新的机遇和挑战。
　　3.1 “效率优位”到“公众参与”的价值取向重构
　　新公共管理倡导的“效率优位”价值取向，注重效率，更加关注民主与公平，实现价值取向重构。首先，注重公共体育服务政策制定的公众代表性。公众参与到公共体育服务政策制定之中，可以避免政策的盲目性和随意性，提高政策的合法性和科学性。可以采取如下完善措施：第一，民意调查。调查对象的选取要考虑知识结构、年龄、健康状况、收入、城乡等多种因素。第二，信息公开。政府及时发布信息，使公众在信息数量和时效性方面与政府对等。第三，公开听证。组织行政人员、公众代表、领域专家以及新闻媒体等对涉及财政支出、项目规划等公共体育服务重大决策举行公开听证。第四，请愿与投票。在某种程度上请愿与投票可以直陈意愿，更贴近公众实际需求。其次，注重公共体育服务递送过程中的公众参与性。为应对政策制定和服务递送滞后的出现，有必要赋予公众一定的行政权。第一，建立中央、省、市、区县多级公共体育服务使用者委员会，赋予其政策实施和服务递送的监督权与决策权。第二，加速体育社团组织发展，鼓励并支持体育非营利组织提供公共体育服务。第三，构建志愿者服务体系。最后，注重公共体育服务效用的公众回应性。公众的回应是评价政府部门绩效的一项重要参数，其目标实现程度必须通过公众的回应来反映。而且，在对公众回应进行分析时，可以将公众的体育需求或期望值作为参照系，对现实状况进行对比评测，管理者及时调整策略，缩小公众体育需求现实与期望之间的差距。
　　3.2 构建以实现公共价值为战略目标的行政体系
　　3.2.1 强化“服务型政府”的行政理念
　　党的十八大报告中提出要建立人民满意的服务型政府。服务型政府是按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。公共价值理论认为政府的责任是根据公众的需求与偏好与期望创造社会公共价值，并努力创造条件增强公众的信任感；其次，必须明确政府公共管理的责任不仅仅是政策制定或者政策执行，还要创造条件让公众更好地参与到体育公共服务的交互与协商之中。
　　3.2.2 由政府单中心垂直治理向多主体网络化治理转变
　　全球化、信息化背景下，传统的政府单中心垂直治理模式已经无法适应当今社会日趋多样化的公共体育服务需求，各国政府都在积极寻求全社会的力量以解决供给和公众需求之间的矛盾。近年来，网络化治理模式在西方国家兴起，将政府与公私组织以及志愿者团体整合起来组成“合作政府”模式，提升了公共服务的质量，成为公共管理领域发展新趋势。
　　多元网络化治理主体。由政府、非营利组织、体育社团等组成多元网络化治理主体，优势互补。网络中的政府并非最高权威，但仍处于政治核心位置，不直接参与公共体育服务的供给，更倾向于服务和监督的角色。非营利组织由于其灵活的内部约束与激励机制，有利于服务效率的提高，保证公共体育服务质量。但政府有必要加强对非营利组织的监督、引导和鼓励。各类体育协会、体育社团、俱乐部等公共组织是公共体育服务网络内非常有活力和群众基础的力量，能够更直接地了解公众的体育偏好和需求。政府要承认公共体育组织的存在与价值；加强指导和监督，保证公共组织独立和自由，并赋予其平等发展权力。志愿组织和个人参与公共体育服务，实现区域化“自治”。
　　多中心的平等合作治理机制。公共体育服务网络内部各主体间是平等合作的关系，任何一个主体都有可能成为网络的中心。同时，为了实现不同主体间的良性合作，优势互补，满足各方利益诉求，必须要遵循信任、协商、契约、奖惩、鼓励、整合的机制。维系关系的不只是一纸合同，而是贯穿于服务中的相互信任与公共服务伦理道德。行动主体之间相互信任，为实现共同的目标通力配合。“联席会议”是主体间平等协商的主要形式。政府与社会组织之间需要契约的规范。
　　3.2.3 政府横向部门整体协同与纵向区域自治
　　我国公共体育服务受众人口众多，对于各级政府来说工作压力巨大。政府部门间的横向协作是当前形势下应对庞大而复杂的公共服务的有效组织结构。设立统一目标，打破组织壁垒，加强各部门的横向合作，建立跨组织“公共体育服务领导小组”，实现资源共享。
　　鉴于我国疆域广阔、各地社会经济与文化发展水平不均衡等因素，可以赋予各级地方政府一定的自治权力，目标设定上给予地方政府更多的自由与灵活性，政策制定要更贴近当地群众，根据区域特点和实际需求来管理公共体育服务。如英国政府2006年12月在白皮书《你的地区，你的选择》中倡导区域政府应更多地向本地区负责，更好地协调区域公共服务的提供，给地区的各方利益代表一个清晰的政策制定参与框架，促进地区的可持续性发展，提高公民的生活质量[223。
　3.3 构建围绕“公共价值”为核心的公众满意度测评体系
　　公共部门的绩效评估的主体、内容、过程和公民及社会的参与机制都必须建立在“公共性”灵魂之上。公共管理者扮演着核心角色，他们不仅仅是执行者，还是一个战略家，需要发现并理解价值建构的内容和精神，并积极回应这些价值，从而使政府绩效管理的“轮子”始终在公共价值的“轨道”上飞驰。
　　公 众满意度评测是将公共价值由抽象化转变为具象化的更有操作性的评测手段。满意度评测源于企业对其提供产品或服务面向顾客进行的主观体验或感受调查评测，用于调整改善产品或服务质量。自上世纪80年代，公共行政领域研究渐趋深入，公众满意度测评被引入到政府绩效评估体系中，并逐渐成为重要标准之一。英国学者Talbot和Wiggan提出了围绕公共价值采取计分卡框架进行绩效评估的方法，如图3所示。
　　3.4 创建公共体育服务网络平台
　　伴随全球一体化和信息网络技术的发展，信息作为一种资源和社会的推动力，其作用越来越重要。公共体育服务由于其治理主体的多元化以及广泛的公众参与性，信息资源整合并实现共享将成为提供满意服务的先决条件之一。构建以整体为特征的服务平台，意味着政府部门可以通过统一入口的信息网络服务平台，为公民、法人和其他组织提供一体化、整体性的便捷服务。调查发现，目前已有部分省市级政府开通了电子政务网站，但是信息时滞、信息阻塞、信息过时等问题较为普遍，公共体育服务更是被严重边缘化甚至没有。因此，建议各地区开通独立的公共体育服务网络平台，实现全方位、多角度的公共体育服务。由上海市体育局开通的我国首个公共体育服务网络平台——“965365上海市体育公共服务平台”，通过电信和网络服务结合，已经初具“一站式服务”的功能，能够较便捷地为公众解决一些实际问题。
　　4 结束语
　　我国各级地方政府和体育行政部门由于受经济利益和政绩的促使，往往在公共体育服务中过于注重短期效益而忽略民主意蕴。以公共价值为导向的公共体育服务体系融入了民主、公平、和谐等现代文明社会的核心理念，不仅注重效率与均等化，更明确提出公众参与应该贯穿于公共体育服务的每一个环节，民主与效率不再是一对矛盾，而是在共同寻找公众体育偏好过程中成为合作伙伴。当然，如何将成长中的公共价值理论与我国公共体育服务现实情况有机融合，公共价值理念如何在操作层面“落地”都还需要深入研究。总之，公共价值理论的提出为我国公共体育服务改革指出了新的方向，坚定民主、公平、效率的多维价值取向，创造公共价值，促进社会信任，消除政府合法性危机，将会加快我国社会主义民主政治制度化、规范化与程序化的建设。