三地整合：群众体育活动场地供给的新思考

　随着人民生活水平的提高，越来越多的人将参与体育健身活动作为闲暇的首选生活方式。但是目前全民健身需求和健身资源不足是当前群众体育发展过程中的主要矛盾。据国家体育总局发布的《全民健身计划纲要实施十五年》白皮书所述，群众身边的体育场地实施数量缺乏是当前制约全民健身活动开展的突出问题。
　　在国家新型城镇化建设进程中，使城市具良好的生态环境是一个趋势。各地区在进行城市规划（特别是大中城市和城市新区）时，都预留了大量的绿地和城市绿化带。《人与自然》杂志2013年第8期《城市绿地的效益评价》一文指出“芬兰一项有关城市边缘区两处林地的研究案例认为，不同区域的特征、管理和使用强度下的绿地休闲区，提供的总休闲价值是其总成本的7～26倍。”可见，绿地具有非常重要的休闲价值。但在我国大量的绿地却竖起了“游人免进”牌子，使得城市建设过程中大片的绿地成为了“只可远观”的观赏草坪，造成了资源的浪费。
　　高涨的民众健身需求却遭遇到了人均体育活动场地面积不足1.5平方米的残酷现实。在土地资源供给有限，为体育活动用地专门开辟新的地盘面临困难的情况下，将大片空闲的城市住宅区绿地和公园绿地进行进一步的功能开发，充分发掘其本身具有的游憩、健身功能，让绿地为群众体育健身服务，这不仅可以提高这两类绿地的利用率，还可以缓解我国长期以来群众体育活动场地供求失衡的矛盾，这即是本文题目所提的“三地整合”。
　　1 城市绿地的相关概念及分类
　　在探讨公园绿地、住宅区绿地、体育活动用地“三地整合”前，有必要对绿地的相关概念及分类进行说明。
　　按照《城市绿地分类标准》（CJJ/T 85—2002）（以下简称《标准》）中对城市绿地的定义，是指以自然植被和人工植被为主要存在形态的城市用地。它包含两个层次的内容：1.城市建设用地范围内用于绿化的土地；2.城市建设用地之外，对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的区域。这个概念建立在充分认识绿地生态功能、使用功能和美化功能，城市发展与环境建设互动关系的基础上，是对绿地的一种广义的理解，有利于建立科学的城市绿地系统。根据《标准》，城市绿地被分为5个大类、13个中类、及11个小类。其中5个大类包括了：公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地以及其他绿地，《标准》对5大类绿地进行了具体的阐述（表1）。
　　从表1可以看出，公园绿地指城市中向公众开放的、以游憩为主要功能，有一定的游憩设施和服务设施，同时兼有健全生态、美化景观、防灾减灾等综合作用的绿化用地。其功能之一就是为人们提供一定游憩及娱乐空间，除了公园绿地之外，从体育健身场地可达性角度出发，还可以充分挖掘附属绿地中的居住绿地的功能，修建更多群众“身边的体育设施”，为群众提供更多体育锻炼的机会。按照《标准》的解释，居住绿地指城市居住用地内社区公园以外的绿地，包括宅旁绿地、配套公建绿地、小区道路绿地等。但目前与国外相比，无论是公园绿地还是住宅区绿地其休闲游憩功能的开发还存在很大差距。
　　2 “仅供观赏”与“物尽其用”的天壤之别：绿地资源利用现状的国内外对比
　　在城市规划过程中，许多城市都在把公园建设作为美化城市的重要组成部分，但是许多公园在设计过程中对草坪、绿树以及景观造型重视较多，忽视了公园的复合功能，尤其是健身休闲娱乐功能。有的绿地旁边甚至竖起“游人免进”、“禁止踩踏”牌子，让本可以供公众休憩的场所变成了只许观赏不能通行的摆设。与我国情形完全不同的是，在国外许多的草坪就建在地处人流较多的中心区，供儿童玩耍，供游人休憩，几乎没有草坪被公示“严禁进入”。
　　在美国的城市公园绿地中设置体育活动场地的方式是很常见的。在住宅区的绿地大多设有球类运动的场地，比如网球场、篮球场和棒球场等。在不具备修建球场的地方至少也有用砂石铺成的跑步道。在面积较大的纽约中央公园内，就建造了许多体育健身设施，游人可以在草坪上踢球，玩耍。可以在公园内的湖泊中划船、钓鱼。除此之外，公园里还有专业的游泳馆等设施。这种在公园绿地混合布置体育设施的方式不仅为市民提供一个休息、娱乐的场所，而且也增加了绿地的健身娱乐功能，有效提升了绿地的使用率。
　　英国是较早对园林绿地实行法治的国家，早在1872年就制定了公园管理法，此后陆续公布了绿带法、国家公园和乡村旅游法、城市规划法等。伦敦重视绿地特征和分布格局，强调绿地可达性和满足住区居民绿地利用的潜力。2006年，英国伦敦在面临土地开发的压力下，启动了伦敦东部绿网（green grid）项目，该项目的目标是创建一个相互联系高质量的公共空间系统，将城市交通节点、绿带、工作地和居住地连接起来，使其不但具有了观赏的美学价值，同时发挥了改善大众健康、连接社区、吸引投资等多种功能，提供多种正式和非正式的休闲娱乐设施和景观，促进居民健康地生活。针对户外游憩活动匮乏、文化特征不突出的问题，伦敦东部绿网通过创造丰富的游憩活动内容、增加文化遗产的可达性以及创建新的文化景观来提升东伦敦的社会文化价值。规划在开放空间设置各种活动设施以及运动场所，包括房车营地、露营地、运动场、水上运动中心、游泳场地、泊船码头、滑雪场、滑冰场、舞蹈中心、猎狗训练场、骑马场、高尔夫球场等内容。伦敦东部绿网还通过创建区域文化景观来塑造新时期东伦敦的文化特征。2012奥林匹克公园的建设不仅将高品质的运动设施、活动场所带给当地社区，也成为了东伦敦新的文化地标，吸引了世界各地的游览者。
　以“花园城市”享誉世界的新加坡，始终保持着每千人0.8公顷绿地空间的标准。新加坡公园按功能分4种形式：地区公园，占地面积最大，提供康乐和运动场所，创造接近自然的环境，有利于鸟类等动物生存繁衍；城镇公园，占地面积10-50公顷，服务城镇居民；社区公园，面积一般为O.2-O.5公顷；城市公园，包括市中心的广场和小型开放绿地。
　　3 “利用不足”与“供求失衡”的巨大反差：绿地资源与
　　体育活动用地整合的必要性分析
　　3.1 城市绿地资源&ldq uo;中看不中用”的巨大浪费
　　据中国环境统计年鉴资料，2003年人均公共绿地面积为6.49平方米，据全国绿化委员会办公室发布的《2012年中国国土绿化状况公报》显示，2012年中国城市人均拥有公园绿地面积达12.26平方米。从2003年至2012年，人均公共绿地面积增加了5.77平方米，远远超过了人均体育场地面积的增加值。可是，增加的绿地中大部分被当作景观“仅供观赏”，绿地具有的休憩、运动功能被严重忽视。在部分公园中甚至还建设了酒店等高档设施，使部分公共绿地成为富人独享的资源。
　　在体育场地面积绝对数量供给不足，已有体育设施利用率低，财政支出水平和土地供应水平有限的情况下，在短时间内以超常规的速度赶上西方发达国家的体育场地面积拥有量，或者专门为体育锻炼场地开辟出新的空间显然不现实，因此，将现有的大片公园绿地和居住绿地与体育活动用地进行整合，让运动场所进绿地，以缓解体育健身场地供需失衡的矛盾不失为明智之举。同时，这也是美国、英国等欧美发达国家的常态。
　　3.2 体育活动场地面积“可求不可得”的供需严重失衡
　　首先，体育场地面积供给绝对数量上严重不足。随着延迟退休年龄的讨论升级，中老年人“三高”疾病的人数增加，以及医疗费用的居高不下，年均过劳死人数达60万的现状，人们对自身的健康愈加关注，渴望利用身边适宜的空间参与不同方式的运动和锻炼以增强体质的愿望越来越强烈。但是，据第五次全国体育场地普查数据得知我国人均体育场地面积为1.03平方米，而美国和日本的人均体育活动场地面积在本世纪初已分别达16、19平方米。可见，我国提供给人们的体育运动空间明显不足。据山东《烟台日报～2004年11月2日的一篇报道显示，有71.2%的居民因缺乏应有的体育锻炼场所不得不在充斥着汽车尾气的街头巷尾甚至马路边进行锻炼。《海南日报》2013年6月18日也报道，在海南省海口市由于缺乏足够的公共健身场所，热衷锻炼的市民不得不用绳子圈场地在马路边跳舞，如此“尴尬”的健身场地带来的不仅仅是安全的隐患，更应该是对民众健身需求该如何满足的探讨。此外，因为体育健身场地和设施的缺乏，导致一部分人，尤其是年轻人在闲暇时间里选择了可达性便捷、费用低廉的网吧等娱乐场所，网络游戏等不利于身体健康的娱乐方式成为了体育锻炼的替代品。其次，已有的场地设施利用率低。主要表现为：第一，赛事场馆实用性差。为大中型体育赛事兴建的体育场馆在修建过程中追求高标准而忽视了赛后的实用性，而且往往坐落在城市的郊区，忽视了为城市经济、社会服务的功能，给市民锻炼带来很大的不便。第二，学校场地设施的社会共享程度较低。占全国体育场馆拥有数量65.6%的学校，其场馆的开放率却不足30%，学校体育场馆除去教学、训练时间外多都处于封闭状态，由于安全、维修等各方面条件限制，学校场馆资源未能得到充分合理的利用。第三，全民健身路径发挥作用有限。全民健身路径虽然设施的简易，分布广泛，但是因为缺乏有效监管，导致修建在室外的体育器材损害快，维修慢，更新难，而且项目设施过于单调，无法满足多层次需求。最后，现有体育场地建设指导政策适用性差。为加强和规范公共体育设施的建设，推动开展全民健身活动，国家出台了《“十二五”体育设施规划建设手册》（简称《手册》）。而对大部分地区而言，因为经费和土地资源的有限，该《手册》成为一纸空文。过分强调群众体育锻炼设施与竞技体育设施的标准统一将大大减弱体育设施的普及性，不利于公共体育设施数量的供给。
　　4 “科学规划”与“规范管理”的有机结合：绿地资源与体育活动用地整合策略分析
　　4.1 明晰体育用地政策是前提
　　随着民众健身需求的增加，保障我国群众体育锻炼的相关政策法规也陆续出台。1995年颁布的《体育法》中明确指出“地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。”2003年国务院颁布的《公共文化体育设施条例》中指出：“建设公共文化体育设施使用国有土地的，经依法批准可以以划拨方式取得。公共文化体育设施的建设预留地，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门按照国家有关用地定额指标，纳入土地利用总体规划和城乡规划。任何单位或者个人不得侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途。”同时还对居民住宅区的文化体育设施做出了规定，指出“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得缩小其建设规模和降低其用地指标。”2009年颁布的《全民健身条例》规定“公园、绿地等公共场所的管理单位，应当根据自身条件安排全民健身活动场地”。一系列政策文件的颁发对我国群众体育发展具有突破性意义。但由于对公园、住宅小区体育健身活动场地该占多大面积，该如何修建等相配套的不同位阶的政策条文存在空白，体育活动场地使用面积在政策层面的集体失语是现实中民众体育锻炼场所得不到保障的关键原因。此外，政策可操作性不强，导致政策资源的“虚置”，让执行层感到无所适从。
　　在经济发展水平较高的英国，为了保护并推动城乡体育与娱乐开放空间发展，于1925年就成立了国家运动场管理协会NPFA，2007年后改称运动场地委托管理机构（Fields InTrust）。该社会团体制定了著名的《6英亩标准MThe six acre standard），旨在保障每个英国人，无论男女老幼在他们的空闲时间在离家合适的距离都有参与户外休闲娱乐活动的机会。该标准指出地方当局应确保最低标准6英亩/千人（相当于24，000平方米/千人）的体育场地供给，其中4英亩设置为体育娱乐休闲区（包括公园），2英亩为儿童活动区域。此标准为英国城市规划指引（Planning policy guidelines）第17章（PPGl7）中针对有关体育与休闲用地规划的提供了很好的参考。虽然随着英国城市及商业开发的发展变化，各利益集团之间为了争取土地使用权，《6英亩标准》在执行过程中也面临实施困难，但至少为英国城市规划发展 中体育用地的供给标准提供了很好的范例。
　　在我国当前GDP主义较为盛行的发展观念下，如果缺乏政策层面的制度约束，对体育活动场地建设这类不能为地方政府GDP添彩的非生产性基础设施投资，在部分官员心里就缺乏修建的主观激励，那么实践运行过程中体育公共活动场地就更将被边缘化。在的十八届三中全会上，习近平同志指出要“解决好人民最关心的最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求”。因此，从政策层面上对体育活动场地面积进行规定和具体建设指导，这是让老百姓体育锻炼需求得到满足的政策源泉，是造福于民，惠及民生具体体现。
　　4.2 合理规划是基础
　　实现真正意义上的绿地资源与体育活动用地的整合必须能够科学规划，避免出现“绿地”与“体育设施”简单相加的形式性做法。应将自然景观与场馆活动空间的渗透穿插，以及室内外的运动健身和休闲游憩的有机融合。在规划中应注意：
　　保留公园的生态景观的本真。公园作为人们休闲放松的场所，首先必须按照绿地面积标准配备绿地，同时还应该有一定的园林景观。越是大型的公园，绿地率要求越高，地形地貌要求尽量保留自身原貌，以带给活动者一种置身自然的美好感受。为了发挥公园绿地的健身功能，公园绿地及住宅区绿地栽种的植物树种选择应能抗病虫害，树姿整齐的树种。同时，应考虑残疾人、老年人、儿童等特殊群体的需要合理配置植物高度。为突出公园的绿色理念，体育场地地面和体育设施器材等选择的色调应当周围自然环境和谐一致，这样会使体育活动者产生兴奋感和美感的情感体验。
　　注意服务项目的人文关怀。在公园进行体育锻炼的多为普通城市居民，而非专业高水平运动员。因此，体育设施的设计和运动项目的选择也必须考虑人群特点，并覆盖从儿童到老年人的全年龄段需求。在设计健身设施时，首先应突出产品的趣味性、娱乐性和休闲性，强化产品的运动性、健身性和艺术性。结合参观式和参与式两种不同的休憩方式，根据不同的年龄、性别、职业、性格等因素对人群进行细分并设计相应的体育运动设施和服务项目。比如，针对年轻人的活跃可以考虑攀岩、登山、滑雪、滑草、徒步、野营、钓鱼、拔河、摔跤、球类、武术等项目。针对老年人就可以结合推拿、针灸等民间疗法，开设体育保健咨询、运动健身咨询、健康状况测试等服务，从而开发出相应的体育健康服务项目。总之，在设施规划过程中应从人群的实际需求出发，形成服务项目的主题特色，忌面面俱到。
　　发挥绿地空间的多重功能。环境和气象医学认为，优美的自然景观、适宜的气候和适量的气流变化、较高的空气湿度和高浓度负离子空气对人的身心都有良好的调节作用。在规划公园绿地系统时，要将生态、社会和经济效益、功能和价值包括进去。在许多发达国家的城市公园中，野营设施、垂钓园、极限运动场地、拓展运动场地、自行车路径、轮滑路径等都是常见的配置。在规划时，应避免把公园及其他保护区建成“孤岛”，过度强调了公园作为观赏的景观特征，忽略了健身的元素。应当有计划地修建设施，种植植物，将公园绿地与民众的健身需求连接起来，充分发挥绿地的利用价值。同时，应协调好体育运动项目“动”的特点和一些游憩观光项目“静”的特点的关系，做到动静结合，创建一种积极而灵气的公园人际关系和氛围，让广大民众在这种氛围中休闲放松。
　　4.3 规范管理是保障
　　4.3.1 成立跨部门协作管理团队。三地整合是一个系统工程，涉及园林管理部门、城乡建设部门、城市规划部门、国土资源管理部门、体育部门等众多的部门，因此最好成立一个由多部门成员组成的协作管理团队。管理团队可以设常务理事，团队成员不定期为了某个项目举行会议，讨论项目的可行性，项目的规划审批、建设等手续。协作小组最好设立电子信息交流与管理系统，以便于信息公开，减少资源浪费和管理成本，又可以加快合作进程，避免相互推诿，从而更好地对绿地资源利用进行综合控制与管理。成立跨部门协作管理团队。美国多数城市设置Parks & Recreation（公园和娱乐）部门来协调此项事务。此外，规模庞大的东部伦敦绿网的运营管理模式是值得借鉴的做法。东部伦敦绿网依据分区体系建立起至上而下、分工明确的各级管理机构。为了便于操作，6大分区由独立的组织来负责各自的规划导则和运营管理，并最终演化为专项服务机构。东伦敦绿网项目委员会搭建起公众信息平台，对市民的询问及意见给予反馈。伴随着东伦敦绿网的建设，分区专题网站上呈现了详细的游憩指引手册。通过设立信息平台使公众参与到从规划到实施以及后期管理维护的全过程，确保该系统在建成后得到充分理解与使用。为保证东伦敦绿网的实施力度，相应导则写入政府文件中赋予严格的法律效益。在实现了分级管理、资金到位、公众监督机制的前提下确保东伦敦绿网发挥长久的可持续效益。
　　4.3.2 设立项目资金账户。“三地整合”涉及的各部门资金来源不一，项目管理团队最好设立项目资金账户来专门管理用于“三地整合”项目的资金。为了充分凸显体育彩票公益金的公益性特征，按照2001年国务院下达的《关于加强彩票管理的通知》的规定，体育彩票公益金提取比例不低于体育彩票销售额的35%，2013年体育彩票总销售额为1327.97亿元，同比增加223.05亿元，占全国彩票总销售额的42.93%，筹集体育彩票公益金351亿元。根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间，按50：50的比例分配。中央集中的彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%、5%的比例分配。按照国家规定的这一政策，中央计提的大部分体育彩票公益金被大量统筹用于了体育以外的领域，以2012年为例中央财政的体育彩票公益金收入达290多亿，但是最后返还国家体育总局的仅约20亿。因此，可将中央统筹的体育彩票公益金部分用于公园绿地、居住绿地的体育活动场地改造。
　　4.3.3 制订科学用地管理办法。国外经常看到人们在城市的草坪上休闲玩耍，甚至横七竖八地躺在上边睡觉，却很少见到国内什么地方的草坪公然允许踏入。相关部门管理者的理由有三：一是和草种有关；二是中国的人太多，一些人素质不高不懂得 珍惜爱护；三是草坪的管理和养护的成本很高。如何避免草坪“仅供观赏”的现象，同时满足公众对草坪的休闲需求而不破坏草坪呢？其实只要转变思路，制订科学的管理办法就可以解决问题。可以借鉴的做法是让草坪“轮休”，即在不同时间段让不同地点的草坪向公众开放，在需要休养生息时则竖立“请勿踩踏”的标牌，在可以使用时竖立“欢迎入内”标牌，而非让一块“禁止入内”的标牌，将公共草坪划为永久禁区，一年四季永无让人亲近草坪之日。
　　参考文献：
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