体育社会组织承接政府职能转移中存在的问题和

　　为贯彻党的十八大精神，加快政府职能转变，促进社会组织发展，国家体育总局委托广州体育学院全民健身研究中心，对体育社会组织承接政府职能转移的现状进行调研，从2013年3月到7月，调研组依次调研了广东、广西、江苏、甘肃、上海、安徽6省（区、市）。因考虑到经济发达地区体育社会组织承接政府职能转移走在前面，具有示范作用，因而，调研地点选取经济较发达的沿海省市。依据民政部对我国社会组织划分的3大类：社会团体、民办非企业单位和基金会；考虑到基金会的特殊性，本研究调研的体育社会组织为体育类社会团体和体育类民办非企业单位。据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示：截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个。全国共有社会团体27.1万个，体育类15 060个，占5.6%；全国共有民办非企业单位22.5万个，体育类8 490个，占3.8%。可见，体育社会组织在社会组织中占有相当的比例。尽管体育领域社会组织承接政府职能转移存在特殊性，但是体育社会组织作为社会组织大家庭中的一员，很大程度上反映出社会组织承接政府职能转移过程中的“共性问题”。在此，就调研中发现的体育社会组织承接政府职能转移中存在的问题做一归纳总结，以供相关政策制定者和学者参考。
1 体育社会组织承接政府职能转移中存在的问题
　　1）囿于传统政府与社会组织关系，无法准确定位体育行政部门与体育社会组织之间关系。
　　2011年开始，民政部门在部分社会组织开展试行直接登记工作，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织，与民政业务相关的，按照业务主管和登记一体化进行直接登记试点。民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能。为了贯彻落实《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》精神，充分发挥社会组织在社会建设中的积极作用。全国各地也陆续发布实施一些地方规范性文件。如2012年4月，中共广东省委、广东省人民政府制定实施的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，从省级地方层面规定：“2012年7月1日起，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位。”“放宽社会组织准入门槛，简化登记程序，申请成立社会组织，由民政部门直接审查登记。”“中山市咏春拳协会”就是在民政部门直接登记的体育社会组织；2012年成立的“广东五人制足球协会”是国内第一个没有业务主管单位且管办彻底分离的省级足球协会。对大部分社会组织而言，这意味着改变了之前的“双重管理”门槛——即业务主管单位和登记注册部门。2013年3月由全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指出：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”也就是说，国家政策已经不赋予体育行政部门管理体育社会组织职能，它们之间不存在“管理”与“被管理”的关系。从社会层级结构[1]来看，体育行政部门与体育社会组织先前的上下级关系，转化为平级关系，由业务主管决定的管理和被管理关系，转化为由业务指导决定的指导、扶持和被指导、被扶持关系。因而，对社会组织双重管理体制的突破，体育行政部门与体育社会组织的关系势必重新定位。
　　同时，受传统的层级关系影响，很多体育社会组织的管理人员也还没有或者不敢把他们的组织放到同层级体育行政部门“平起平坐”的位置。
　　2）“政社不分，管办不分”的总体状况没有根本改变，体育社会组织未真正实现“去行政化”、“去等级化”。
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”从调查的各省（区、市）体育社会组织情况看，省、市级体育总会、各单项体育协会体育社会组织，与体育行政部门之间还没有真正实现“政社分开”、“管办分离”。体育社会组织与体育行政部门之间尚未形成合作伙伴关系。各级体育社会组织对体育行政部门的依赖性还是很强。如某省老年人体协秘书长认为：“如果政社分开，没有体育行政部门支持，老年人体协难以生存。”这与“十八大报告”提出：“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”还有很大距离。
　　体育社会组织是提供健身服务，培育社会资本[2]的“主阵地”，从有利于体育社会组织功能的发挥层面看，应该尽量减少其等级结构。但是从调研的情况看，体育社会组织的“去行政化”、“去等级化”仅仅停留在口头文字上，还没有落到实处，很多体育社会组织的主要领导是由政府工作人员兼任的。尤其是一些较高层级的体育社会组织，如省（区、市）级、地市级的体育总会、单项协会，很多都还是“两块牌子，一套人马”。
　　之所以出现“政社不分”、社会组织难以“去行政化”等现象，一定程度上由我国现行的社会组织管理制度造成，依照《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998），对社会组织实行的是“双重管理体制”，业务主管单位审查批准社会组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的是要看社会组织能否置于其有效的控制范围内，要看社会组织的发展带来的政治风险和责任，以及社会组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件，业务主管单位对社会组织的行政干预就在所难免。在实践中，表现为社会组织的领导权集中在业务主管单位身上，且许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。因此，很大部分社会组织领导的产生，并非按照章程由会员选举出来的，而是由业务主管单位确定。业务主管单位这种管理体制本身自然会导致“政社不分”，“社会组织行政化”，使社会组织丧失独立自主性。改革“双重管理体制”是实现“政社分开”、社会组织“去行政化”、“去等级化”的前提。
　　另外，由于很大一部分体育社会组 织自身“造血功能”不足，对政府依赖性较大。在它们成立之初，就主动向政府部门靠拢，以邀请现职政府官员兼任体育社会组织职务的方式，设法为今后活动获得政府的支持做铺垫。
　　实际上，中央也早就认识到，在职领导干部在社会组织中兼职是“政社分开”、“社会组织去行政化”的障碍。“为了贯彻政（政府）社（社会团体）分开的原则，加快政府职能的转变，更好地发挥社会团体的独立作用”，“针对部门领导同志兼任全国性社会团体领导职务的数量较多，且呈增加趋势”[3]。1994年4月国务院办公厅下发实施的《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》规定：“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程规定程序，辞去所兼职务。”当然，这一通知主要是针对国务院各部门领导和全国性社会团体的。
　　1998年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布实施《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》就是针对处级以上各级党政机关领导干部和各级社会团体的。其中规定：“在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社会团体分支机构负责人）。”民政部1998年11月下发的“关于对中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》有关问题的解释”指出：“坚持党政机关领导干部不得在社会团体中兼任领导职务的原则。”
　　可见，国家在顶层设计上是为“政社分开”、“社会组织去行政化”作了一些制度上的安排，但是在执行实施层面，一些中央和地方政府部门作为业务主管单位，既要派人兼任社会团体领导职务，有效控制下属社会团体，降低自身政治风险，又要贯彻中央要求领导干部不得在社会团体中兼职的相关文件精神。化解这个矛盾的办法就是走“特殊情况”路线。因为以上文件都规定，因特殊情况确需兼任社会团体领导职务的，按照一定的程序审批后，党政领导干部可以兼任社会团体领导职务。但是，这些文件中，并未对“特殊情况”做进一步的解释和细化，当然，作为宏观指导性文件，因实践领域的复杂性与多样性，也很难细化。实践执行中是行业有行业的“特殊情况”，部门有部门的“特殊情况”，地方有地方的“特殊情况”。其结果是很大一部分党政领导干部在经过审批之后兼任了社会团体的领导。
　　3）因职能中存在利益，政府不愿意转移对自身有利的职能。
　　由于职能中存在利益，很多体育行政部门领导以“不放心”、“怕搞乱”等等为借口，不愿意转移一些利益较大的职能，“口头支持，实际设限”[4]。如在调研中一位副省级城市体育局副局长就认为：业余裁判员技术等级评定职能可转移，而运动员等级评定不能转，耽心“搞乱”。实际上，国家二级运动员资格可以参加国家体育总局组织的高考“单独招生考试”，可以在高考中加分，运动员等级评定中存在利益关系。可见，有些体育行政部门的领导既想体育社会组织提供公共体育服务，参与基层组织的管理，但是又不想转移对自身有较大利益的职能。
　　4）政府职能转移不规范，对职能转移的内容认识不清。
　　在调研期间，就政府职能转移的一种主要方式——购买公共服务来看，由于政府购买服务只有概念上的定性，而对具体购买内容，提供公共服务社会组织的资质并没有详细规定，购买服务的流程也不规范，缺乏采购、支付标准。因而，在一些地方的公共体育服务购买过程中存在“暗箱操作”。常常是不从社会组织的实际服务水平出发，而是纯粹从关系的疏密考虑，定向地购买服务[5]。
　　5）对中央有关文献学习不够，对社会组织功能认识不足。
　　政府部门仍有不少人对社会组织的地位和作用认识不足，对社会组织是“三不”：不重视、不信任、不放手[6]。不少人，特别是一些领导干部放大社会组织的消极作用，看不到社会组织的积极功能，看不到社会组织发展是大势所趋，是中国现代化发展的必然要求[4]。自十六届六中全会提出“健全社会组织”以来，到后来的“十二五规划”、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、十八大报告等重要文献发表，都强调要推进社会组织管理体制改革，给社会组织“松绑”，培育扶持社会组织，充分发挥社会组织功能，支持社会组织承接政府职能转移。国家大力推进社会组织发展其要义在于，“发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用”[7]，“创新社会治理，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”[8]，以及社会组织在培养人们的参与意识，增进人际交往，增强人际间信任等社会资本功能。很多体育行政部门工作人员对体育社会组织这些方面的功能认识不足。
　　6）社会组织数量较少、力量较弱，承接政府转移职能的能力不足。
　　到2012年底，我国在民政部门登记注册的社会组织约49.9万个，2012年大陆人口约为13.54亿，平均每万人约有3.69个正式登记注册的社会组织，从人口与社会组织数的比例来看，低于世界一般水平，与发达国家相比存在较大差距。发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，发展中国家一般超过10个[4]。
　　尽管近些年来，大力培育扶持社会组织发展，但是很大一部分体育社会组织自身的力量较弱，存在“三无”——无办公场所、无专职人员、无活动经费现象。某地级市体育局副局长认为：“目前在该市的体育社会组织中，1/3发展良好，1/3休眠，1/3尚处于三无状态。”某省级保龄球协会秘书长还将目前我国体育社会组织存在的“三无”现象戏称为“无权利、无财力、无能力”。对政府的依赖性较强，其主要原因是组织自身缺乏“造血功能”，组织管理人才缺乏，很多都是退休人员 志愿参与管理工作。这些体育社会组织尚不具备足够的能力来承接政府转移的公共体育服务职能。
　　7）“枢纽型社会组织”未起到应有作用，一些地方政府部门为自己谋取利益。
　　“枢纽型社会组织”是近些年基于政府社会组织管理创新和社会组织自主发展的两种需要而出现的新概念。枢纽型社会组织，是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域的社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理中承担业务主管职能的联合社会组织。首次提出是在2008年9月，北京市委、市政府办公厅印发的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出构建‘枢纽型’社会组织工作体系”[9]。“北京市于2009年3月和2010年12月分两批认定市体育总会等22家人民团体为市级‘枢纽型’社会组织”[10]。可见实践中，这种组织类型早已存在。就体育领域而言，各级体育总会从组织设计与应有功能来看，它们是“枢纽型社会组织”，但从调研来看，由于体育行政部门的群体工作基本把体育总会的职能覆盖，政社合一，以政代社现象普遍存在，体育总会的职能难以充分发挥，大部分体育总会的组织管理体制和工作机制存在被弱化的现象，在对本地区体育社会组织管理、发展、服务中没有较好地发挥作用，没有成为党和政府与社会各界群众广泛联系的桥梁和纽带[11]。
　　同时，还有个别地方政府部门以建设“枢纽型社会组织”为名，行为自己谋利之实。如某省民政厅下设一个“民间组织促进会”，该组织从形式上是一个“枢纽型社会组织”，实际上它并没有起到枢纽型社会组织的作用，仅仅是民政厅向社会组织“收费”的一个机构。该“民间组织促进会”每年向每个需要年检的社会组织收1 000元的会费，民政厅还将此作为社会组织年检的前提。
　　8）社会组织进入门槛较高，很多基层体育社会组织面临身份困境。
　　1998年的《社会团体登记管理条例》规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；有与其业务活动相适应的专职工作人员；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。”与1989年的《社会团体登记管理条例》相比，1998年的《社会团体登记管理条例》在这几个方面是明显地抬高了“门槛”。尤其是专职工作人员和活动资金方面的规定，将一大批基层社会组织挡在“门外”。其中社区体育组织占很大一部分。
　　由于这些基层社会组织达不到条例规定的成立登记条件，没有取得合法身份。自然导致很难得到国家支持，没有免税资质，也不能作为“承接主体”参与到当地政府购买公共服务的行列，因为《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定：“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”同时，在购买公共服务以前，当地民政部门都会对登记在册的社会组织进行评估，评估的结果是作为当地政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件。如广东省民政厅自2012年11月起，不定期分批发布“《广东省省本级社会组织承接政府职能转移和购买服务目录》社会组织名单”，以此作为选择承接政府职能转移和购买社会组织服务的资质依据。
　　9）社会组织管理法规修订、制定滞后。
　　我国现行的社会组织管理法规主要是3个条例，即《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2004年），从实践来看，中央与地方层面均已“打破”条例，例如《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”。也就是说所有社会组织在民政部门登记注册以前，必须先找到相应的业务主管单位，在业务主管单位登记后，方可到民政部门登记注册。现实是公益慈善类组织、社会福利类组织、社会服务类组织、工商经济类行业协会以及业务范围宽泛、业务主管单位不明确、无须行政许可的社会组织，直接由民政部门进行登记。
　　民政部于2000年4月颁布实施的《取缔非法民间组织暂行办法》规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的”或者“未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的”都属于非法民间组织，属于非法民间组织的就应该取缔。调查结果显示：在我国城乡基层存在着大量的没有登记的社区体育组织或者说“草根体育社会组织”，这些组织在服务城乡社区居民健身中发挥着重要的作用，这些组织没有被取缔，这就出现了法规对实践约束的无效。
　　上述事例表明，现行的社会组织管理法规中的部分条款已经过时。
　　2 促进体育社会组织承接政府职能转移的对策
　　1）转变观念，充分认识体育社会组织的功能，构建政府与社会组织的新型合作伙伴关系。
　　政府在构建合作模式时逐步变直接管理为间接管理或者委托第三方管理，大多数公共服务应该由相关的社会组织提供的，在某种程度上说政府仅仅是为弥补社会组织的“志愿失灵”而存在的。体育行政部门工作人员要打破传统的政府与社会组织之间的障碍，从“北京奥运会”、“广州亚运会”等重大体育赛事，以及日常提供健身服务之类的民生中充分认识体育社会组织在提供公共体育服务方面的重要功能。体育行政部门工作人员要在思想上，把体育行政部门和体育社会组织摆到平等，这样才可能真正构建起政府与社会组织的新型合作伙伴关系。
　　2）厘清政府部门与社会组织的各自职能边界，体育行政部门工作人员应加强对中央相关文件的学习和实践。
　　“政社分开”、“管办分离”的核心是厘清政府部门和社会组织的各自职能边界，在分清政府部门和社会组织的各自职能后，针对我国政府部门 和社会组织的各自职能现状，可以将政府应该转移给社会组织的职能细化、剥离出来。这样政府部门与社会组织的权责也得到明晰。
　　从调研来看，很大一部分体育行政部门工作人员对政府职能转移、购买公共体育服务、培育扶持社会组织发展、创新社会管理等相关中央文件精神了解掌握不够，有的还因涉及到自身利益等原因，对中央文件精神存在一定的“抵触情绪”，这样更难将中央文件精神落实到自身工作实践当中。
　　3）通过购买公共体育服务，规范税收优惠，社会捐赠等途径，加大对体育社会组织的培育扶持力度。
　　中央和地方政府是社会组织经费来源的主要渠道，“在美国、英国、意大利和日本等国，政府支持占社会组织年收入的比例分别30%、40%、43%、38%”[12]。政府扶持体育社会组织发展的途径主要有：预算拨款，购买公共体育服务，以及提供或租借健身场地等实物方式资助体育社会组织提供健身服务等。上海浦东新区、安徽合肥、江苏盐城等地将一些公共体育场馆交给当地乒协、武协等体育社会组织管理使用，这些体育社会组织承担起开展辖区乒乓球、武术等项目的普及以及业余训练任务。体育社会组织在提供公共体育服务的过程中，也提升公共体育服务能力，促进自身的发展。
　　税收优惠是促进社会组织发展有效措施。我国尽管在社会组织税收优惠方面有了一些制度上的规定，但是从调研来看，在执行层面上不到位，各地差异较大，很多地方税务部门不知道或不认可这些制度，一些地方对营业性的税收与赞助的税收没有进行区分，部分地方税种过多，如甘肃省桥牌协会缴纳的税种达14项。由于一些地方税收不规范，当地的体育社会组织采取既在工商部门登记注册，又在民政部门登记注册的方式，来规避税收。
　　社会捐赠也是社会组织经费来源的重要渠道，要大力提倡社会捐赠。据调查资料显示，社会捐赠最高的是美国，占到非营利组织全部资金来源的19%，英国、德国、法国社会捐赠分别占非营利组织全部资金来源的12%、4%、7%。