大型体育场馆的空间布局和功能定位的创新策略

十八大报告明确提出优化国土空间开发格局和全面促进资源节约的生态文明建设目标，并特别强调要构建科学合理的城市化格局，推动资源利用方式的根本改变，提高利用效率和效益。然而，当前我国多数大型体育场馆与城市空间发展战略的结合还处于较低层次，许多场馆对周边地区经济社会发展的辐射带动作用还远没充分发挥，如广州奥林匹克体育中心，从建成至今已过去近13年，场馆周边地区发展仍十分有限。此外，许多场馆由于功能定位失衡，致使其利用层次和利用率较低、经营管理出现困难；一些场馆外观风格与城市形象不协调。大型体育场馆建设需要大量的土地、资金等资源，若不能充分利用，是对城市资源的重大浪费，不利于体育事业的健康、持续发展，受到民众的批评，一定程度上，损害了政府执政的形象，影响了和谐社会建设。
　　2013年10月18日，国家体育总局、发改委、公安部、财政部、国土部、住建部、税务总局以及工商总局8部门在北京联合召开新闻发布会，对将在全国范围内深入推进大型体育场馆运营管理改革的新政策进行解读，明确提出将在未来5年着力解决场馆资源闲置浪费的问题。2013年12月底，在全国体育局长会议上，刘鹏强调指出，加快对大型体育场馆运营管理的改革与规范的问题研究。事实上，为了充分实现大型体育场馆空间布局和功能定位的期望效益，迫切需要我们政府对此做出科学的、有效的管理应答。
　　1 大型体育场馆的空间布局依据
　　大型体育场馆的空间布局不仅要有利于大型体育赛事的成功举办，更要能够对城市的空间结构的优化，对经济、社会发展产生积极影响。柴王军[1]、林显鹏[2]、Dennis Coates[3]、Melaniphy[4]、Maassoumeh[5]、Timothy S Chapin[6]、Baade[7]、Crompton[8]等认为大型体育场馆合理的空间布局是可以对城市发展起到促进作用的。
　　1.1 促进空间结构优化
　　从城市整体发展的角度看，大型体育场馆的合理布局能够促进城市空间结构优化，为城市的发展提供地理基础。
　　1）要有利于城市空间拓展。
　　城市中心区域对于人口、信息、货币、物质等都有强大的吸引力，但一定空间的承载力是有限的，城市人口的自然增长和机械增长必然会给城市中心带来越来越大的压力，城市需要更大的空间来满足发展需要，尤其是经济快速发展的城市对拓展城市空间的要求更为迫切。此外，经济发达的中心城市，如北京、上海、广州等，它们的区内核心和边缘地区的经济发展较为平衡，其城市空间拓展阻力较之二三线城市要小[9]。因此，对于这些城市来说，尤其适合通过大型体育场馆在城市开发区域的投放来拓展城市空间。
　　2）要有助于城市空间优化。
　　城市的发展不仅需要更多的空间，更重要的是需要合理的空间结构，来激发城市发展潜力。陈辞等[10]将城市空间结构界定为：城市是人类活动与城市功能组织在空间上的投影，是城市经济、社会存在和发展的空间形式，表现了城市各种物质要素在空间范围内的分布特征和组合关系，它反映了城市资源要素的分布状况和利用程度。大型体育场馆不是孤立存在，它与城市社会、经济等有密切联系。尤其在赛后，合理的场馆布局往往能使场馆成为驱动其所在地区发展的核心之一，在相当大程度上引起资源要素在城市空间范围内的移动，进而引起场馆周边人口集中和相关产业集聚，最终使得城市的空间结构更为合理。
　　1.2 集聚资源要素
　　从对周边地区的辐射作用看，大型体育场馆能够集聚相关资源要素，为城市发展提供经济条件。
　　1）要有利于促进城市产业结构升级。
　　如果在特定地区实施大规模企业投资或公共投资项目，这种投资会成为该区域增长的焦点所在[11]。大型体育场馆作为大规模的投资项目，要成为带动地区发展的“增长极”。政府通过建设大型体育场馆，应能改善所在地的“硬件”设施和“软件”服务，为产业的进驻创造良好外在条件，吸引相关企业向该地区集中，形成集聚经济，反过来又带动集聚企业的发展。最终促进该地区的经济发展。此外，要在企业迁移过程中，不仅要注意城市的经济空间结构得到优化，而且要淘汰重污染产业、夕阳产业和缺乏优势的产业，着力发展支柱产业、优势产业和未来产业，增加第三产业比重，促使城市的产业结构向工业化、后工业化的产业结构变化与发展。
　　2）要注意加快体育产业及其相关产业发展。
　　相对公平的公共体育资源配置，不仅有利于全民健身事业发展，更有利于社会和谐。因此，大型体育场馆在布局规划上要结合当前城市体育资源分布现状，有目的地优化体育资源分布结构，不仅要在数量上做到相对公平，更要在充分考虑市民需求的基础上，在竞技体育与大众体育的资源分配上，在不同类型体育场馆的分布和建设规模上等多方面做到高层次的公平，并在保证公平的基础上不断提高资源的利用效率，推动城市体育产业发展。此外，大型体育场馆布局合理与否会影响城市体育产业链的形成。不合理的场馆布局会使得有些场馆人满为患，而有些却乏人问津，这间接影响了体育产业链在不同场馆周边的形成与发展。因此，大型体育场馆布局与建设还要考虑相关产业的发展需要。通过合理布局，发挥大型体育场馆的“增长极”作用，吸引社会资金投入到体育的各种关联产业中，带动它们发展，促使企业向大型体育场馆周边集中，促进体育产业链的形成与发展。
　1.3 满足居民体育需求
　　从城市居民生活的舒适度看，大型体育场馆应为居民休闲健身场所，一定程度上满足他们的需求，为城市提供和谐发展的社会条件。
　　1）有利于推进体育公共服务均等化。
　　公共服务公平是社会和谐的重要条件，是满足市民身心休闲需要的必要前提。但当前，我国许多城市的大型体育场馆在布局上存在不均衡现象，这在一定程度上造成了体育公共服务的不均等。这是因为人们的体育活动空间是受自身生活空间限制的，若体育场馆处于自身的日常生活空间之外，便意味着其实际能够得到的体育服务较少。因此体育场馆布局不均衡会造成一部分市民能够享受到较多的场馆服务，而另一部分市民却少有机会进入场馆，开展体育活动，这容易引起社会的不和谐。所以，大型体育场馆在空间布局时要考虑场馆服务的均等化，使不同社会收入水平的城市居民都有机会享受到大型体育场馆的 服务，确保他们的体育休闲权利得到兑现，从而增进社会和谐。
　　2）要方便市民体育锻炼。
　　李建国等[12]提出城市市民的体育生活在时间地理学上表现为日常生活以社区为范围，主要是体育健身，周末以城市为范围，主要是体育休闲，长假日以都市圈为范围，主要是体育度假。大型体育场馆的布局要增进市民体育锻炼便捷性，就要充分考虑其体育活动的时间地理学特征。一般来说，市民的日常生活圈是500～1 000 m，周末生活圈是0.5 h车程，3天以上的长假日生活圈是1～4 h车程。场馆的选址要在分析市民这3个生活圈的基础上，选择一个能够使较多居民方便快捷到达的地点，使场馆持续保持较高使用率，进而在较大程度上发挥大型体育场馆的作用。
　　2 大型体育场馆的功能定位要求
　　对大型体育场馆功能定位的研究很多，王喆[13]、董红刚[14-15]、张文亮[16]、谭建湘[17]、张现成[18]、杨震[19]等就我国大型体育场馆赛后利用出现的各种问题提出了各种经营管理策略，认为虽然造成场馆陷入困境的原因多样，但采用多种方式改善经营管理，使社会大众受益成为当前场馆管理的重要目标之一。本研究认为，我国许多大型体育场馆存在不同程度的利用率低、经营管理不善、场馆风格与城市不协调的现象，归根结底是场馆的功能定位失衡。大型体育场馆的功能定位应当符合以下3个要求。
　　2.1 场馆赛时与赛后综合利用的统一
　　1）为竞技体育提供比赛场地是场馆建设首要原因。
　　一般来说大型体育赛事，如奥运会、亚运会等，往往是综合性质的比赛，涉及多个比赛项目，为充分利用场馆，一个场馆应能进行多项比赛。此外，大型体育赛事对设施设备要求较高，原有的体育设施不能完全满足要求，就要新建或改造场馆的需要。因此，大型体育场馆的首要功能是供竞技体育比赛的使用。值得注意的是，场馆的竞技体育比赛的功能不仅要满足赛时的需要，而且要满足赛后其他体育竞技活动的需要，因此场馆的设计要满足不同层次、规格的体育比赛要求。
　　2）场馆赛后要能综合利用。
　　大型体育场馆不仅要重视竞技体育功能，更要实现大众体育功能。这是因为竞技体育活动是短暂的，而大众体育活动却是日常的、频繁的；其次，场馆的公共属性决定了它不能仅为少数人服务，而应该为城市的大多数人服务，赛后场馆的大众体育功能实现是市民们主要的价值期许。此外，现代大型体育场馆的多功能化不仅体现在体育上，还体现在其他方面，如将场馆作为演唱会、展览会、招聘会、节事等活动的场地。可以说，大型体育场馆的赛后综合利用是多方的价值期许。然而，我国很多城市在赛事筹备阶段常常注重比赛需要而忽视赛后利用的问题，致使场馆赛后空置或经营维护成本高昂等情况出现。本研究认为虽然赛前设计兼顾赛后利用的观念已经普遍受政府和学者们接受，但对这一观念的整体认识还有待提高，要更加强调复合化场馆设计的理念，使赛后场馆能够更加灵活利用。
　　2.2 场馆运营公益性与经济性的统一
　　大型体育场馆的可持续运营，不能单单依靠政府的财政投入，实现盈利或达到盈亏平衡状态才是场馆长期发展的关键，但另一方面，作为一项主要由政府投入的公共产品，其公共性是显而易见的，因此在场馆运营中要处理好公益性与经济性的关系。
　　1）场馆运营公益性是政府的基本职责。
　　大型体育场馆主要由政府投资建设的，场馆在运营中要以公益性为主，满足市民对体育公共服务的需求。换句话说，实现场馆运营的公益性是政府要履行的基本职责。这是因为大型体育场馆的建设资金来自于市民的纳税，市民是它真正的所有者，但市民是分散的，无法直接管理场馆，政府代表人民群众管理公共资产，要求政府首先考虑市民的利益，在运营大型体育场馆过程中以公益性为主，使场馆服务尽可能覆盖更多的民众，让民众公平地享用场馆。
　　2）场馆运营经济性是城市政府的智慧选择。
　　公益性是大型体育场馆的主要方面，但场馆的日常管理与维护都需要资源投入，要实现其可持续经营，仅仅依靠政府的财政投入是不可行的。场馆在运营中还要考虑其经济效益，即要采用多种运营方式尽可能以最小的资源投入达到较大的产出效果。这是政府运营大型体育场馆的一种智慧选择，是真正实现场馆公益性的有效途径。只有以经济性为指导，进行市场运作，获取一定经营效益，为场馆运营及维护提供经济条件，更为实现场馆的长期发展提供保障。这在减轻政府投资负担的同时也有利于场馆公益性的实现。
　　2.3 场馆风格与城市整体景观的统一
　　大型体育场馆作为城市的重要建筑之一，除了是城市体育事业的载体，也是重要的城市景观，是城市形象的重要组成部分。因此场馆风格要注意与城市整体景观相融合。
　　1）场馆建筑外观要融入城市整体景观环境。
　　场馆作为特殊的城市建筑，往往是城市形象的代表之一，若与城市整体景观不相称，将有损城市形象，反之则可以提升城市美誉度，因此场馆的建筑外观要能够融入城市整体的景观环境。需要强调的是，场馆建筑外观融入城市整体景观环境并不是说场馆要与其他城市建筑趋同，而是应当以自身设计凸显城市形象，改进城市整体景观环境。
　2）场馆设计理念要与城市生态环境要求相契合。
　　大型体育场馆的设计理念要与生态文明建设吻合，将建设“资源节约型、环境友好型”社会的发展观融入场馆的设计理念中。这是因为，一方面，大型体育场馆不仅建设耗资巨大，而不好的设计会造成运营成本居高不下，不符合资源节约型社会的要求。因此，场馆在设计之初应当将资源节约的生态理念融入进去，在源头上避免资源浪费。另一方面，大型体育场馆是城市公共品，其建设资金来自于市民们的纳税，政府理应提高资源利用效率与效益的要求，在资源节约、环境保护方面做出表率，促进社会环保风气的形成。
　　3 大型体育场馆空间布局和功能定位的政府决策
　　大型体育场馆是城市重要的公共固定资产，城市各方利益群体对它都有着一定的价值期许：在空间上，大型体育场馆要起到优化城市空间结构、促进城市资源有效配置、满足居民体育需求的作用；在功能定位上，要实现赛前与赛后综合利用的统一、运营经济性与公益性的统一、场馆风格与城市整体 景观的统一。由于大型体育场馆的公共属性，实现各方对场馆价值期许的重托，就必须由城市公共服务的供给者——政府来承担。
　　理论上，政府要实现大型体育场馆空间布局和功能定位的要求，必须做到：充分认识自身作为管理主体的职责，合理运用管理工具，作用于管理客体（即被管理者）上，使他们的价值期许得到实现（见图1）。
　　实践上，政府的决策应条理分明，实践性强。在管理主体方面，政府要改进自身的管理服务水平；在管理客体方面，政府要重视被管理者的价值期许；在管理工具方面，要注意发挥行政、教育、经济、法律4种管理工具的合力。多管齐下，确保人们对大型体育场馆的空间布局和功能定位的价值期许得到实现。
　　3.1 落实管理主体的工作职责
　　从大型体育场馆的性质看，它是举办大型体育赛事的重要载体，从规划、建设到运营各个阶段，政府扮演着重要角色，因而，政府能否落实自身的工作职责便十分重要。其次，从政府的属性看，政府是城市的公共管理者，承担着发挥各种城市公共资产的责任，大型体育场馆是城市公共资产的重要组成部分，它耗费了大量的资金、土地等城市资源，政府要建设资源节约型社会必须发挥管理作用，落实工作职责，确保资源得到充分利用。
　　1）健全管理体系。
　　大型体育场馆建设的直接原因是大型体育赛事的举办，因而场馆的规划建设是赛事筹办阶段的一项重要任务。由于大型体育赛事的特殊性，政府往往会成立由多部门人员组成的赛事运营机构，因此大部分体育场馆在规划、建设阶段有很强的组织性，但赛事结束后，赛事运营组织解散，场馆归属体育部门管理，部门间缺乏赛事运营阶段的高度协作，且体育部门权力有限，场馆管理容易陷入困境，不仅场馆对周边地区发展的辐射作用不能充分发挥，甚至场馆自身的经营管理也会陷入困难。要实现大型体育场馆的空间布局和功能定位要求必须在源头理顺关系，建立一个有延续性的、科学合理的管理组织体系，确保大型体育场馆运营的各个阶段能够顺利过渡。
　　管理组织体系包含3个层次：处于体系上层的是管理决策者，其成员包括体育、旅游、交通、安全、环境卫生、经济发展规划、城市规划建设等部门的决策人员，他们负责制定各类政策，指引大型体育场馆空间布局和功能定位要求的实现方向；处于体系下层的是一线执行者，它们由相应决策部门的一线人员构成，直接面对被管理者，决定政策的最终落实情况，因而，要制定一套协调不同部门工作的体制，确保被管理者能够获得良好的服务体验；连接上层决策者和下层执行者之间的是中层管理者，他们负责传达上层决定和组织决策的执行活动，同时向上层反馈政策的落实效果，为决策者的下一轮决策活动提供参考意见。
　　2）提高决策能力。
　　大型体育场馆的管理决策者是由一群人而非一个人构成，要保证这一集体管理决策质量，就要提高集体的整体能力及成员的个人能力。一方面，提高决策的科学性，要组建一个年龄、专业、能力、性格等结构都合理的领导班子；并将恰当的人安排在恰当的岗位上，通过他们之间的有效组合，发挥集体的巨大力量，提高决策的民主性、科学性和决策效率。另一方面，持续保持管理决策的科学化水平，要提高管理决策团队中每个个体的能力，包括多学科学习能力、知识运用能力及沟通能力等。首先，社会的发展对人的综合素质要求越来越高，作为管理决策者要具备多学科学习能力，使自身的素养与时代潮流相符，保证决策与时俱进；其次，制定决策是对知识的运用，管理决策者还应具备良好的知识运用能力；最后为保证决策得到正确的执行，决策者还应具备良好的沟通能力，确保下级执行人员能够充分理解决策。
　　3）提高服务水平。
　　大型体育场馆管理组织体系中的中层管理者和一线执行者构成了将管理决策者的决策落实的执行渠道。他们是组织体系中人数最多的群体，决定了决策的最终落实情况，为此要规范其实施工作，并提高其服务水平。
　　实现大型体育场馆空间布局和功能定位要求的各项政策之间一般具有一定的关联性，且许多政策需要多个执行部门相互配合，因此处于决策执行渠道中的中层管理者和一线执行者的工作也必然有着联系。为充分落实各项政策，必须制定一系列的规章制度，规范他们的实施工作，避免遇事无人负责或多头管理等现象出现。其次，中层管理者和一线执行者的构成的决策执行渠道是建设服务型政府中的关键环节，只有不断提高他们的执行力和服务能力，提高服务质量和服务效率，才能提高决策执行的服务水平。
　　3.2 关注管理客体的价值期许
　　管理客体是指与大型体育场馆有关的利益群体或个人，主要包括到体育场馆及其周边活动的消费者，提供各种产品或服务的经营者，以及其他在此过程中发挥自身力量的社会组织，他们处于被管理地位，也可称为被管理者。不同的管理客体对大型体育场馆空间布局和功能定位有不同的价值期许。政府在决策过程中，要针对这些不同群体的不同价值期许采取恰当的方式。
　1）识别消费者多样化的需求。
　　城市居民是大型体育场馆的消费者，消费者期许大型体育场馆能够布局在合理的位置上，并提供良好的多样的服务，令自身能够便捷地享受到期待的体育服务。但不同的消费者需求不同，对大型体育场馆的空间布局和功能定位的要求也不同。因此政府在决策过程中不能“一刀切”，而是应该针对不同群体的价值期许进行灵活应答。这就要求政府要加强研究，充分认识消费者多样化的需求。
　　消费者的可支配收入、性格、社会背景等存在差异，他们呈现出不同的消费习惯。政府要对他们做出恰当的考虑，首先要在科学研究的基础上进行分类，充分识别他们的需求差异，针对不同的需求进行不同的安排。必须注意的是，政府的能力是有限的，且其主要提供公共服务，因而政府在决策过程中要识别城市居民的公共需求和私人需求，着重研究他们的公共需求，并使自身的服务尽可能使较多的居民受益的同时兼顾低收入居民的需求。
　　2）引导经营者的多元的服务。
　　经营者不仅包括大型体育场馆的经营管理人员，也包括场馆周边相关产业的经营管理人员。大型体育场馆的国有资产属性与周边产业的私有资产属性完全不同，政府对 于他们的管理也要区别对待。
　　当前，我国许多大型体育场馆采取的是政府直接经营管理，或者由政府主导的事业单位经营，这就使得经营者更在意自身的职务升迁，而忽视服务质量的提高。要提高场馆经营效率必须改变场馆经营模式，在经营中引入竞争和激励机制，将经营服务的效率和管理人员的收益相连接，提高他们的积极性。
　　市场经营者主要是受利益驱动而进行经营活动，由于经营业务涉及的产业不同往往会表现出不同的行为特征，政府应当根据行业及其经营者的特征进行分类管理，通过保护产权、惩罚犯罪等措施引导他们的经营行为，使他们在利益机制的引导下提供符合消费者需要的服务，进而促进场馆周边地区经济发展，实现场馆布局对地方发展的带动作用。
　　3）号召社会多方力量的参与。
　　大型体育场馆相关利益群体除了消费者和经营者这两大群体外，还有其他的社会组织，如志愿者组织、城市社区等。他们对于大型体育场馆空间布局和功能定位的期许主要体现在期望通过自身的参与，使心理得到满足，或获得更符合需求的服务。
　　志愿者组织的成员一般有着较高的素质和服务意识，需求层次较高，政府要发挥他们的作用，就要创造一个能使他们获得尊重的社会环境，尊重志愿者的专业和服务选择，从而激励他们贡献自身力量。社区是城市的重要管理单元，其成员常常有着较为紧密的社会关系，往往能够在协商一致的基础上进行自我服务，政府可以在提供一定条件的基础上，引导他们进行自我服务，实现自身对场馆的价值期许。这样，不仅能够减少政府的负担，而且也能够使场馆服务更符合他们的需求。
　　3.3 发挥管理工具的合力作用
　　政府在实现人们对大型体育场馆空间布局和功能定位的价值期许过程中，需要科学合理地运用多种管理工具，以达到有效利用资源的目的。一般来说，常用的工具有行政的、经济的、法律的、宣传教育的。不同的工具有不同的特点和适用范围，政府要根据具体的问题和对象，选择恰当的管理工具来进行管理。此外，政府面临的实际问题往往是复杂的，不是单一管理工具能够处理，因而，还需要重视不同管理工具的协同应用。
　　1）构建良性发展平台。
　　实现人们对大型体育场馆空间布局和功能定位的价值期许需要构建一个良性发展的平台，激发经济发展的活力，打造社会发展的稳定基础。为此，需要发挥多种管理工具的合力作用，其中，行政工具居于核心地位，不仅本身是政府实现管理目标最常用、最重要的工具，而且其他工具的使用常常需要行政工具的支持。
　　行政工具包括命令、规定、指示、条例等[20]。政府利用行政工具构建良性发展平台并不是利用命令的方式规定某人或某群体该怎样做，而是通过一定的条例、办法等构建平台运行的经济、社会、法律基础，并通过一定的引导性政策为物流、人流、资金流的流动创造条件，使他们在以大型体育场馆为中心的发展平台聚集，形成良性发展。值得注意的是，构建良性发展平台仅利用行政工具是远远不够的，还要充分考虑经济、教育、法律、技术等管理工具的结合使用。
　　2）鼓励社会力量参与。
　　虽然政府是大型体育场馆空间布局和功能定位价值实现的重要主体，但市民及社会各类组织是场馆的主要受益者，也应当积极参与大型体育场馆的价值实现过程。
　　参与大型体育场馆的发展，民众一般是处于被引导、被组织的地位。政府希望市民积极参与，就要充分利用宣传教育的方式，在市民中营造良好的社会氛围，形成良好的道德风气，鼓励并激发他们进行自我服务或服务他人。
　　此外，也应当鼓励各类社会组织，如志愿者组织、社区群体等参与到大型体育场馆空间布局和功能定位的价值实现过程中。志愿者组织的成员一般有着较高的道德意识，能够自觉参与，但对于他们的参与方式需要进行一定的教育，使他们更好地为实现大型体育场馆价值服务。社区群体在参与大型体育场馆价值实现过程中，同样需要进行宣传教育。通过宣传，使社区群体对大型体育场馆空间布局和功能定位的价值有更深的认识，并能够采取理性、有效的方式积极参与。
　　3）合理配置资源。
　　大型体育场馆空间布局和功能定位价值实现过程中，涉及了许多资源的流动和配置。当前政府对资源配置的方式主要运用的是经济方法。经济方法包括了税收、信贷、工资、利润、奖金、罚款和经济合同等[20]。市场经济体制下，由于经济方法具有灵活性、平等性、利益性、关联性等特点，成为我国宏观和中观管理最常使用的方法，也是当前政府行政管理改革的重点和难点。
　　经济方法的灵活性和利益性使得它的使用范围很广，且常常能够取得较好的效率，但政府利用经济方法配置大型体育场馆有关资源时，要注意对具体经济方法进行选择的恰当性。例如，政府可以通过税收或信贷的方法促进场馆周边产业发展；可以通过招投标方式购买公共服务，提高公共服务效率等。此外，政府还要注意多种经济方法的协同使用。