美国特殊体育教育法律的基本精神的价值体现

  基于生命关怀和教育公平的理念，让残障儿童重返主流社会，接受适合其身心发展的教育，是残障人不可剥夺的权利，也是社会文明的标志。体育是人类特有的一种社会文化活动，也是学校教育的有机组成部分。残障学生和普通学生一样享有接受体育教育的权利[1]。通过立法确保学校特殊体育的开展是实现残障学生体育权利的保障，也是推动特殊体育事业发展的必要措施。虽然目前各国尚无专门的特殊体育法律，但从其特殊教育法或相关的法律中可管窥该国对学校特殊体育的态度和基本精神。
    美国是特殊教育较为发达的国家之一。在美国特殊教育的发展过程中，特殊教育立法是强大的助推剂，对特殊教育的发展起了非常重要的作用[2]。其中多部特殊教育法律对残障学生的体育教育作出了明确的规定。研究美国特殊体育教育法律有助于我们把握和理解美国特殊体育教育发展的“动力源”。在国内有关美国特殊体育教育的研究成果中，多数只局限于对美国特殊体育教育进行简单介绍，而从法律的角度对其进行深层研究还较鲜见；因此，本文试图对美国特殊体育教育法律作一梳理，并对其基本精神进行解读，以期为我国特殊体育教育的法制化建设提供参考。
    1　美国特殊体育教育法律概况
    1.1　美国特殊体育教育制定法　美国成立之初的《独立宣言》与宪法所倡导的民主、平等与自由的原则促成了美国公民个性的自由。这种自由民主的社会文化氛围，为特殊教育的发展奠定了基础。在20世纪初，美国各州就开始颁布残障儿童教育法。到1930年，共有16个州颁布了与特殊教育相关的法律[3]。尽管宪法规定保障所有儿童接受教育的权利，并且各州按照宪法精神制定了多种法律、法规，但当时大多数残障儿童仍被学校排斥在外。直至20世纪50年代，民权运动的爆发为特殊教育的发展带来新的生机。许多残障儿童家长和民权运动者上访总统府和联邦议会，并且控告地方教育机构。从某种程度讲，家长的呼吁、民权运动的影响和法院的判例为特殊教育的发展提供了新的动力，也为特殊体育的法制化带来了契机。
    1973年，美国颁布了《康复法》(Rehabilitation Act)。该法是美国第1部针对残障人歧视制定的公法，试图为残障人的学习和就业提供平等的机会。该法第504条指出：在联邦政府经费所资助的服务领域和相关机构举行的活动中，不能排除、拒绝任何残障人应享有的权利或让其受到歧视[4]。由于公立学校受到联邦政府的财政资助，所以残障儿童理应接受学校提供的各项服务。这一条款为残障学生接受体育教育和课外体育活动提供了法律依据。
    1975年，由福特总统签署的《全体残障儿童教育法》(Education for All Handicapped Children Act)对美国特殊教育发展具有里程碑意义[5]，被认为是特殊教育史上的一大转折[6]。该法共由8个部分组成，其中第2部分指出为所有3～21岁残障儿童和青少年(无论其处于何种残障程度)提供免费且适宜的公共教育，开展特殊教育应遵循最少限制环境、个别教育计划、非歧视等原则。第3部分要求为残障儿童提供中等教育服务，包括特别设计的体育教育和有益于健康的娱乐计划。第4部分规定为培养师资提供专项拨款，包括演讲、语言、听力损伤和特殊体育教师。第5部分规定为残障儿童的体育和娱乐开展研究工作，要求财政部对各州的各级非营利性教育机构和组织进行拨款并签署协议，接受拨款的有关部门为特殊体育调研工作提供支持。第8部分虽然未明确提到体育教育，但有多处要求保障残障学生的运动和身体需要。更为重要的是，该法在特殊教育的定义中对特殊体育进行了特别强调。其描述如下：特殊教育指的是不花费家长或监护人额外的费用，为满足特殊儿童独特的需求而设计的教学，包括课堂教学、体育教育、家庭指导及医院和专门机构的服务[7]。
    1986年颁布的《全体残障儿童教育法修正案》(Education of the Handicapped Act Amendments of 1986)将残障儿童服务年龄从原来的3～21岁拓宽到0～21岁，增加了早期干预和家庭服务。1990年联邦政府颁布了《障碍者教育法》(Individuals with Disabilities Education Act)，该法是对《全体残障儿童教育法修正案》的修订。首先，对其称谓进行了更改，如用disability替代handicap，用individual替代children。这反映了特殊教育的对象不仅包括残障人，还包括障碍者和有各种特殊需要的学生，接受特殊教育群体不仅仅是儿童，而是每一个需要服务的学生。其次，该法还新增了2种特殊教育类别，即自闭症患者和外伤性脑伤者。至此美国特殊教育的对象有13种，分别为学习障碍者、视觉障碍者、听觉障碍者、聋盲双残者、智力障碍者、多重障碍者、言语障碍者、重度情绪障碍者、肢体障碍者、自闭症者、外伤性脑伤者、其他健康障碍者与发展迟缓者等。同时，法律指出体育教育应包括：身体和运动健康；运动技能和模式；水上运动技能、跳跃、个人和集体游戏、运动能力等[6]。
    1990年，联邦政府颁布了《美国障碍法》(Americans with Disabilities Act)。与《康复法》相比，该法律更注重对残障人各领域人权的保护。其中有关特殊体育的条文有：社区(学校)娱乐设施(包括健身和休闲设施)应为残障者提供方便，为残障者提供适当、合理的设施；体育教师应提供让残障学生参与的有意义且富于挑战的体育活动计划[8]。
    1997年，联邦政府颁布了《障碍者教育法修正案》(Individuals with Disabilities Education Act Amendments of 1997)，该修正案是对《障碍者教育法》的回顾与修订。它规定：应为障碍者提供免费、适宜的公共教育，尽可能地为学习障碍者提供普通的教育环境；家长应参与评估的过程，提供个别教育计划；与普通学生一样，残障学习者也应有学习进步报告。
    在2001年颁布的《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act)的基础上，联邦政府于2004年出台了《障碍者教育促进法》(Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004)。该法是对《障碍者教育法修正案》的重新修订。法律强调为学习障碍者提供优质的特殊教育教师，为障碍学生提供均等的参与体育教育的机会(除障碍儿童在隔离的教育机构进行全日制学习，或个别教育计划中明确规定需要为障碍学生提供隔离的体育教育)。
    除了以上所列举的外，还有一些法律，如1965年颁布的《基础和中等教育法》(Elementary & Secondary Education Act ，该法于1966年被修订为《基础和中等教育法修正案》)、1974年颁布的《儿童虐待及保护法》(Child Abuse and Protection Act)、1978年颁布的《业余体育法》(Amateur Sports Act of 1978，该法于1998年被修订并更名为《奥林匹克和业余体育法》)、1994年颁布的《学校工作机会法》(School-to-Work Opportunities Act of 1994)、1988年颁布的《障碍者相关技术服务法》(Technology-Related Assistance for Individuals with Disabilities Act，该法于1998年被修订)、1998年颁布的《劳动力投资法》(Workforce Investment Act of 1998)、2005年颁布的《障碍者歧视法》(Disability Discrimination Act)、2010年颁布的《平等法》(Equality Act 2010)等，均从不同角度对特殊体育教育进行了规定。
    1.2　美国特殊体育教育判例法　判例法表现为法院对于诉讼案件所作判决之成例，此种判例对于法院以后审理类似案件具有普遍约束力[9]。由于制定法不可能面面俱到，再加上体育教育与普通文化教育存在一定的差异，判例法在美国特殊体育教育中发挥着至关重要的作用。具体而言，判例法的作用主要体现在以下3个方面：一是推动特殊体育教育制定法的立法进程；二是修正和弥补特殊体育教育制定法的不足；三是解释和说明特殊体育教育制定法。
    随着民权运动的兴起，公民维权意识不断提高，美国出现了大量的特殊教育判例。1954年，布朗告台北克教育局案(Brown V. Board of Education of Topeka)的胜诉成为公民维护教育权利的基石。在该判例中，黑人学生布朗的父亲认为：无论从哪方面评价，女儿就读的黑人学校比白人就读的学校都要低劣，这种分离式的教育是不平等的。负责受理该案件的法院根据100多年前的普莱西案件判例“隔离而平等”的原则，判定布朗败诉。恰逢其时，其他法院也有大量的类似案件，起诉人认为隔离式的教学违背了宪法所倡导的教育平等的理念。于是，在媒体和公众舆论的推动下，布朗案最终交由联邦政府最高法院裁定。最高法院判定：隔离的教育与宪法所倡导的教育平等理念相冲突，公立学校应取消隔离式的教育模式，赋予每个学生均等的受教育机会。
    1971年的宾夕法尼亚智障人士联合会诉宾夕法尼亚政府案(Pennsylvania Association for Retarded Citizens V. Commonwealth of Pennsylvania)的判例声明：班级活动(包括体育活动)应适合所有学生，保障残障儿童接受自由公共教育的权利。同年，在米尔斯诉华盛顿特区教育局案(Mills V. Washington, D. C. Board of Education)中，米尔斯是一个听力障碍学生，专家在个别化教育计划中提出手势翻译对其学习非常重要。米尔斯要求学校提供手势翻译服务，保障其在普通班级中正常上课。这项要求被学校否决，理由是学校没有足够的资金等相关条件。该案件经地方法院判决米尔斯败诉后，被递交到联邦最高法院。最高法院最终判定米尔斯胜诉，指出残障学生应享有个别化教育计划中的相关服务，规定每个儿童都有接受同等教育机会的权利，不应以缺乏资金为借口而减少儿童受教育的机会。
    特殊教育案件的成功判决，更加提升了美国公民维护残障儿童受教育权利的意识[10]。据统计，1972—1975年，分布在28个州共有46宗案件与残障人维护教育权利有关[11]。这些案件的判例为特殊体育教育提供了有力的法律依据。
    2　美国特殊体育教育法律的基本精神及措施
    2.1　美国特殊体育教育法律的基本精神　体育权和教育权均是一项基本的人权，接受体育教育自然是学生的基本权利[12]。从某种程度讲，美国特殊体育教育法律的基本精神主要体现在赋予学生平等的体育权利。虽然早在1788年联邦政府颁布的宪法早已规定赋予所有儿童平等的教育权利，但这些权利的真正落实是在20世纪70年代。在独立、民主与平等的理念下，多部法律对体育教育做出了明确的要求和规定。美国残障学生的体育权利包括2个方面：一是和普通学生一样参与体育的权利；二是根据残障学生的身心特点和需要，享有适合其身心发展的特殊体育权利。
    具体而言，法律赋予残障学生的特殊体育教育权利表现在如下几个方面：1)接受免费的、适宜的公共教育是每位残障儿童的权利，各级学校和教育部门不得以任何借口拒绝残障儿童，任何机构不得对残障学生有任何形式的歧视；2)特殊体育是一项强制性的服务，而不是一项选择性的服务；3)残障学生和普通学生一样，具有平等地参与体育教育和享有均等的体育教学资源的权利；4)学校和教师应以学生为中心，通过调整课程目标、教学内容、教学方式等，重新设计体育课程，保障每位残障学生参与体育的权利。
    2.2　美国贯彻特殊体育教育法律精神的措施
    2.2.1　规范评估程序　由于残障儿童具有类型多样、程度不一、个别差异明显等特点，特殊体育的开展必定要建立在鉴定和评估的基础上。1975年的《全体残障儿童教育法》首次提出对残障儿童开展特殊教育必须经过专业的评估，并且在之后颁布的法律中对评估细则进行了不断修正和完善。
    具体而言，法律对残障儿童的评估有以下要求。1)非歧视性的评估原则。对残障儿童的评估必须是以筛查和诊断为目的，应用学生的母语或学生了解的沟通模式进行测试。2)科学的评估标准。测试应涉及被测学生的诸多领域，包括健康状况、视力、听力、社会和情感状况、普通智力、学业水平、沟通状况和运动能力等各个方面[13]。3)参与人员包括家长、普通教师、特殊教师、专业评估专家、教育主管部门的行政人员等。4)家长参与整个评估过程，体现在家长有权决定是否进行评估、参与评估、得知评定结果、教育安置、提出意见等。5)家长对评估结果不满意或有异议，可聘请合格的评估人员进行独立评估。若两者的评估结果不一致，家长可参与教育主管部门召开的听证会进行协商解决。
    2.2.2　最大限度融合　特殊教育是指为了残障儿童在“普通教室”成功学习，而对其提供的一系列教育支持[11]。20世纪70年代以前，美国特殊教育都是采取隔离的教育方式，将残障学生排斥在主流教育之外。随着一系列的反歧视、反种族隔离运动的开展，人们对权利也有了全新的认识。特殊教育理念也实现了从“隔离却平等”到“分开就是不平等”的转变。在20世纪80年代之后的各部法律中，融合教育成为美国特殊教育的基本理念[14]。在这种 理念下，美国特殊学校数量逐渐减少，越来越多的残障学生进入普通学校和健全学生一起接受教育[15]。特殊体育教育法律中同样融入了融合教育理念。这些理念通过“零拒绝”“无排斥”“最少受限制环境”“普通教育环境”等词句得到了体现。要求尽可能地对残障学生实施融合体育，并为残障学生参与普通体育创造条件。一般而言，根据融合的程度可将特殊体育分为如下类型：一是常规班级中的普通体育；二是开展普通体育并为学生提供一定帮助；三是普通体育和“资源教室”相结合；四是融合式的特殊体育；五是隔离式的特殊体育。这种从融合到隔离的可选择性连续安置模式以融合教育为理念，根据残障学生的残障和特殊需要程度，为其提供多元化体育服务。
    2.2.3　个别化教育计划　残障学生不仅有平等的普通体育教育权利，而且有根据身心需要接受适当的特殊体育教育权利。美国特殊体育教育法律规定的个别化教育计划，是实现残障学生特殊体育教育权利的具体措施。美国学者B. D. Bateman等[16]指出：“个别化计划是特殊教育法的核心，特殊儿童的特殊需求正是通过个别化计划的拟定与实施得以实现的。”为了对残障儿童进行体育教育和缺陷补偿，建立在评估的基础之上，经专家共同商议制订个别化体育教育计划。一般而言，个别化教育计划包括个别化学校教育计划、个别化家庭计划和个别化转型期计划。各项计划由当前的运动水平、长期目标和短期目标组成，其内容包括提供的服务和额外的帮助、参与体育的环境、评价方式、服务计划、衔接服务、评估及提供给家长的报告程序等。当然，个别教育计划不仅仅是一个简单的要求，也是家长、教师和学生共同参与制订的且能够实现目标的过程[17]。这一计划实质上已经将机会的平等转化为过程的均等，将法律权利转化为实有权利。
    2.2.4　一体化服务　特殊体育是一个终身的、系统的工程，包括幼儿、青少年、成人和老年人等不同年龄人群开展的体育活动。任何环节的缺失都会对终身体育造成一定的负面影响。为切实保障残障者的权利，培养残障学生终身体育意识，应将残障者不同阶段的体育服务相互衔接，形成特殊体育服务的一体化。将家庭体育、学校体育、社会体育相结合，从医疗康复、体育训练、生活支持等方面出发，不断巩固和发展残障者的学前体育、学校体育、成人体育，促进残障者更好地融入社会，是对残障者生命关怀的体现，也是美国法律对残障儿童体育服务的要求。
    这一理念在如下规定中得到了充分的体现：1)拓宽服务年龄限制，将最初的学龄期扩展到3～21岁，再延伸至0～21岁，增加了早期体育干预服务；2)注重转型期服务，为使残障儿童与青少年更好地融入社会，顺利实现从学校到社会的过渡，增设了过渡期间的体育服务计划；3)扩大服务领域，由最初的课堂体育教学到课外体育活动延伸至家庭体育服务。
    3　我国特殊体育教育法律及其不足
    新中国成立以来，我国的特殊教育获得了长足的发展。特殊教育的法制化建设不断推进，其中多部法律、法规对特殊体育教育的开展作出了明确的规定。例如：1979年，教育部、国家体委发布的《中小学体育工作暂行规定(试行草案)》和《高等学校体育工作暂行规定(试行草案)》指出：“学生因病残免试体育，需经医生证明，体育教研组审核同意，教导处批准。”1990年颁布的《残疾人保障法》(2008年修订)虽然没有对特殊体育教育进行明确规定，却对残疾学生的教育问题进行了阐述，并且提出：“国家保障残疾人享有平等参与文化生活的权利，各级人民政府和有关部门鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动。”1990年，经国务院批准，由国家教委颁发的《学校体育工作条例》规定：“学生因病、残免修体育课或免除体育课考试的，必须持医院证明，经学校体育教研室(组)审核同意，并报学校教务部门备案，记入学生健康档案。”1995年，由全国人大常委会通过的《体育法》规定：“学校应当创造条件为病残学生组织适合其特点的体育活动。”1998年，教育部颁布的《特殊教育学校暂行规程》规定：“特殊教育学校应重视体育美育工作，学校要结合学生实际，积极开展多种形式的体育活动，增强学生的体质。”2001年教育部等相关部门颁布的《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》明确提出：“针对残疾学生特点开好体育课，广泛开展多种形式的体育活动和竞赛，使残疾学生掌握正确的体育锻炼方法，养成锻炼身体的习惯。”2002年，教育部修订的《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》(1992年颁布)指出：“对部分身体异常和病、残、弱及个别高龄等特殊群体的学生，开设以康复、保健为主的体育课程。”
    除此之外，还有多部法律、法规对特殊体育教育进行了间接性的规定。例如，1995年颁布的《教育法》、1995年国务院发布的《全民健身计划纲要》、2000年国家体育总局颁发的《2001—2010年体育改革与发展纲要》、2007年国务院办公厅颁布的《关于进一步加强残疾人体育工作的意见》、2009年残疾人联合会颁布的《关于切实加强新时期残疾人群众体育工作的意见》、20lO年国务院颁布的《全民健身计划(2011—2015年)》等，这些法律、法规对我国特殊体育教育也产生了不同程度的影响。
    从以上法律、法规可以看出，我国的学校特殊体育法制建设不断完善，许多法律条文对残障学生体育进行了规定，改变了以往的冷漠和忽视状态。深入分析则会发现，我国特殊体育的法制化建设仍存在着许多不足。第一，指导思想不够统一，要求不够明确，甚至条文内容相悖。例如《学校体育工作条例》规定：“学生因病、残可免修体育课。”《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》规定：“学校应当安排残疾学生与普通学生一起学习、活动，补偿生理和心理缺陷，使其受到适于自身发展所需要的教育和训练，在德、智、体诸方面得到全面发展。”《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》规定：“病、残、弱等类型学生单独开设体育保健课。”第二，措词过于笼统，原则性或号召性表述过多，缺乏可操作性。例如《全民健身计划纲要》规定：“盲校、聋校、 弱智学校要重视开展学生的体育活动。”《体育法》要求：“学校应当创造条件为病残学生组织适合其特点的体育活动。”这些“要重视”“应当创造条件”“适合其特点”等笼统的措词对法律的执行不利。第三，对特殊体育教育有直接影响的法律级别不高，权威性不强，缺乏专门的《特殊教育法》。第四，存在明显的程序瑕疵，缺乏严格的问责机制，对不执行法律规定的机构和个人并未作出明确的制裁办法，同时，也没有对残障学生体育教育权利提出明确的救济措施。
    4　美国特殊体育教育法律对我国的启示
    4.1　转变朴素的人道主义关怀理念　体育是学校教育的重要组成部分，也是促进学生德、智、体全面发展的必要手段。为了减少长期不运动而造成的危害，残障儿童和青少年应逐渐增加体育活动量，并且应参与各种锻炼、运动和休闲活动[18]。目前我国残障学生的体育教育法规仍出于一种朴素的人道主义关怀，认为残障学生可以受到特殊的“优待”——免修体育课或单独开设保健课。这些优待与把有缺陷者赶出社会主流的做法异曲同工[19]，与当前我国大力发展特殊教育的社会背景不符，也与因材施教、有教无类等教育理念大相径庭。实际上，真正的生命关怀应是肯定学生的发展潜力，从学生的身心状况出发，尽可能满足残障学生的需求。在这种生命关怀理念下，学校特殊体育应针对所有的有特殊需要学生(包括普通学校和特殊学校的学生)，尽可能为他们参与体育创造条件和机会。
    4.2　厘定残障学生的体育权利　接受体育教育是每个学生应有的权利[20]。这一权利有2层含义：一是每个学生都有接受体育教育的权利；二是每个学生都有接受适合其身心发展需要的特殊体育权利。具体而言，作为知识的学习者是儿童进入学校的意义所在，是学生的最大规定性。这就决定了残障学生和普通学生一样，具有同等的接受教育的权利。虽然体育课程与普通文化课程之间存在一定的差异，并且残障学生的差异较大，特殊体育教育的开展存在一定的困难；但不能因为这些困难而剥夺学生参与体育的权利，相反，应增设相应的辅助设施，提供相应的服务以保障残障学生应有的体育权利。
    残障学生体育权利的保障不仅要体现参与机会的均等，更应体现过程和结果的均等。过程的均等体现在安置形式、师资、课程、场地设施等方面；结果的均等体现在教学评价和所取得的成绩。残障学生应享有均等的教学资源，并取得身体运动和健康提升等方面的权利；因此，残障学生不仅要接受体育教育，而且要尽可能与非残障学生一起，在常规的教育环境下接受适合他们身心发展的体育教育。
    4.3　制订《特殊教育法》　目前，我国还没有专门的特殊教育法律。有关特殊儿童的体育教育规定都只是零散地分布在各项法律条文中。虽然有些法律条文对残障儿童的体育教育进行了不同程度的规定，但由于缺乏统一的指导思想，以及各项法律、法规之间未形成有机的衔接和整合，对特殊体育的要求也不尽相同(可开设也可不开设，可单独开设也可随班就读)。这样就给一些学校和教育机构提供推诿责任的机会，因此，为保障残障儿童接受体育教育的权利，制订特殊教育专项法即《特殊教育法》，是当前发展我国特殊体育教育的必然要求。
    《特殊教育法》的制订应注意如下几个方面：1)在《特殊教育法》中明确规定特殊学生参与体育活动和接受体育教育的权利，详细说明开展体育教育的对象、形式和内容；2)避免过于笼统、原则性和宣传性的措词，增强体育教育法律旨意的可操作性；3)明确责权关系，加大执法力度，对执行部门、监督机构作明确的要求，对不履行法律要求的学校、机构和个人制订出明确的制裁办法。需要指出的是，《特殊教育法》的制订只是保障残障学生体育权利的第一步，随着我国法制化建设的不断推进，将残障者体育权利具体化，制订专门的《特殊体育法》也是大势所趋。
    4.4　健全配套的法律、法规　学校特殊体育开展的目标是让所有学生(包括残障学生和健全学生)能够在一起有效学习。显然，这是对传统体育教育的一次重大改革。改革的成功与否不仅取决于《特殊体育法》或《特殊教育法》的颁布与实施，而且涉及体育教育中的各个要素，如课程、师资、场地、器材等。要确保这些资源的供给，必定要对相关法律和制度进行全方位的改革。从美国特殊体育的发展情况来看：1967年美国政府就通过专项拨款以确保特殊体育的开展；1968年开始了特殊体育师资的专业化培养；1977年美国国家标准局对无障碍设施规定了最低标准，指出所有的建筑(包括体育场地和设施)必须考虑身心残障者的需求；1995年颁布了特殊体育国家标准；1997年实施了特殊体育教师资格认证制度等。这些配套政策的出台体现出美国特殊体育教育法律的不断完善。我们应积极吸取美国的先进经验，对学校体育相关法律、法规进行全面的改革和完善。
    4.5　完善法律的执行机制　如果说法律是促进特殊体育教育开展的“动力源”，那么完善的执行机制则是保障特殊体育教育开展的“安全阀”。要确保特殊体育不折不扣地按照法定的旨意开展，势必要将内在的激励机制与外在的协调、监督机制相结合。首先，扩大特殊体育法律的宣传力度，提高全民特殊体育法律意识，让群众(特别是学生家长)参与学校特殊体育的监督工作。其次，赋予家长或监护人申诉和诉讼的权利。当残障儿童的体育权利受到侵犯或相关服务难以得到保障时，其家长和监护人可向相关部门进行申诉，必要时向人民法院提交诉讼。再次，将特殊体育教育纳入学校体育和学校特殊教育评估的双重预警机制。同时，还应将特殊体育的开展纳入学校评估体系，实行“一票否定”预警机制。