中国土地权利改革路线图

　　我们正处在又一次以农村建设用地使用权建立农民财产权的时代，当代的改革将创造未来中国的历史。

　　中国作为一个大国正在崛起，她的现代化、城市化所需的土地资源也从自然资源开始转变为法律权利。但同时土地粗放的使用也同时威胁着她的生存，正越来越明显地影响着她的发展。

　　中国可能的四种用地模式

　　综合来看，一个国家进行高速现代化所需要的建设用地，来源主要有四种方式：

　　一、石板森林模式。这是日本、中国香港所采用的模式，即土地高度集约利用，充分向空间扩展，此模式对中国来说，需要革命性改变现行城市规划和建设总体规划，建立新的资源运转制度和国家增长管理体制。这种土地集约利用已经成为城市土地高效使用的主要业态，没有任何一个工业国家可以逾越。

　　二、独木桥模式。即农用地只有经过征地转为国有土地之后才可以作为建设用地使用。根据国土资源部调查，我国现有可利用的建设用地面积大约为500万平方公里左右，其中农村、牧场、林地、园地等面积超过六成，国有建设用地面积不足一成。广阔的农村集体土地将是中国新增国有建设用地的基本来源，若仅以廉价的征地方式解决几百万平方公里的开发建设之使用，将构成历史上最大的社会强制性互动和利益剥夺，其惩罚性报复也不是一个和谐社会能够接受的。由此也就决定了独木桥模式必然是一种临时模式。

　　三、土地使用权直接流转和买卖模式。目前农村集体所有的土地主要有两个使用主体，一个是农村的集体组织使用的建设用地，伴随着农村工业化、城镇化，农村建设用地的使用已超出中国目前运转的国家地政管理行政系统的监管和约束，正在成为农村资本积累的重要来源，广东、安徽、重庆等地正在推进有限制的集体土地流转；另一个就是城市对郊区土地的索取利用，在中国许多发达地区的城市它也成为地方政府和企业利润的来源。这是一种农村建设用地直接流通并通过市场公平交易的“土地使用权直接流转和买卖”的模式，比较符合各方利益的平衡和需要。

　　四、全球分工的用地转换替代模式。即通过国际分工将中国目前的资源基地、重化工业体系扩散到全球体系中去，若努力，每年最高可节省工矿用地100万亩。这种模式将对中华民族的生存方式产生重大影响，目前中国对此还没有重视。事实上国家应当对此进行战略补贴，循此也可分解全球贸易顺差的国际压力；或者通过建立稳定的国际贸易分工体系以进口重大资源替代中国工矿用地需求；或者集合性直接向市场利益关联的区域分散工业制造力量。港台地区有过这样的行为，内地的企业家也应该认识到此举的重要性。

　　由此我们必须认识到中国土地利用的改革方向，不能只主要维系在征地制度这座独木桥的，必须走世界先进国家以市场为主配置土地资源的成功管理道路，并推行各种土地直接入市和公平交易的市场运转改革。

　　为此，中国应该实现国家从集权式的综合经营管理土地资源转型为依法管治和统筹规划土地资源的管治制度。有必要加快以编纂《民法》，修改补充《物权法》、《土地管理法》等为基础重构中国的土地权利制度和权利体系，并在此基础上建立和运转全国统一的现代化的地政管理体制，这应是中国建立公平的市场经济的核心任务之一。

　　农村集体土地承载着农民的生存和城市发展的多重功能，建立市场化的农村集体土地用地体系，就是要对土地进行体系性的权利设定、合理利用和法律保护，这也是解决中国土地使用公平的唯一选择。

　　土地使用权作为市场经济结构中重要的物权，是中国市场经济体系中最大价值的商品。限制集体土地使用权的流转、抵押等，就是限制了中国市场经济的规模和体量，集体土地使用权隐蔽的暗盘方式交易，不仅影响了国家的税收，也扭曲了中国市场经济的重要框架。

　　中国城乡分治的二元土地制度、社会制度维护了城市对农村土地的征收、征用。在目前的土地法律管理制度框架内，由于农村集体土地权利设定简单，与初步形成体系的国有土地使用权体系相比有天壤之别。在实行市场经济的中国，农村集体土地使有权与国有建设用地使有权的转换仍然保留着计划经济的等级特点，即农村集体土地不能流转，它本身不是一个完整的物权，权利转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收、征用，由此国家仍然处于计划经济模式之中，这种模式并不适应市场经济对土地的要求，也难以实现国家对土地择优价值的利用，它的本质是国家财政的广义负债和强者对弱者利益的实际占有。

　　农民财产权的真正价值也是中国改革的价值

　　解决城乡二元土地运转之道大体可以有三条通路：

　　其一，实行城乡两个地权市场和政府作为主要征地者的模式。城市房屋价格将在中国房地产市场的半边市中受困土地供应并将单边上涨；农民住房暂时脱离了中国市场经济体系并成为随时可能冲击中国城市住房体系的洪水猛兽，房价越高，冲击越大。

　　其二，跨越式发展模式。即将中国农民建设用地一次性整体转为私有制，或实行国有化，以国有土地使用权进入市场。

　　其三，总体保障，分期实现。即通过制度建设和权利诉求的转换，通过法律或法律的修改重新界定农村建设用地和农民住房的商品化权利，通过具体的行政法规或限定条件分期、分区域、分重点地实现商品化，我们称之为农村改革的“开权”之策，它应该是中国继“均田”“免赋”之后更重要的改革重点。当然为保证中国的基本生存能力，农业耕地仍可维持现有制度。

　　对于中国而言，第三种模式是中国农村城市化最理想的道路和最小的改革代价，其实质就是将农民200多亿平方米的住房商品化和近4亿亩农村集体建设用地直接转入中国的市场经济体系，体现农民财产权的真正价值，打通城乡一体化的战略通道，重构农村市场经济的体系。事实上，如何解决1.2亿亩的建设用地、32万个村庄、7.5亿人口的中国农村的富裕成长，已经成为中国现代化的核心和不可逾越的主题。

　　仅以中国村镇住房平均600～800元的成本造价计算，中国农村200多亿平方米的农民住宅价值20万多亿人民币；以较高的市场价1200元计算，即价值30多万亿人民币，实施商品化房改是对中国农民核心财产权的最大确权和最高的肯定。目前中国金融资产总量现今已达到60多万亿人民币，其中银行业金融资产高达50多万亿人民币，中国金融资产总量约占全球总量的4%～5%。因此中国的货币体系和金融力量已经完全具备了承纳农宅商品化改革的基础和能力。

　　中国土地权利调整的现实路线

　　只要中国宪法不取消农村集体土地在所有、所用上与国有土地的区别，就有可能建立更加特殊的有关农村集体土地所有权的区分所有权制度，其实质就是解决国家和农民土地利益的重新分配。

　　从1954年宪法到1982年宪法，是农民从获得土地所有权和宅基地所有权，到失去土地所有权和宅基地所有权的历史，此中用一个集体土地所有架构重组，使农民对土地和宅基地的所有权转型为成员权，避免了国家需承担的没收、赎买、补偿或掠夺的责任，减少了在困难时代土地集中造成的农村动乱，并艰难地推进了中国工业化的高速发展，而且最终又通过农村土地承包制推动了中国改革。我们目前正处在又一次的以农村建设用地使用权建立农民财产权的时代，当代的改革将创造未来中国的历史。

　　目前农村所有权的主体缺位或不明确，应该构成农村集体土地所有权改革的主要方向，在完成这个支架后，农民集体土地所有权才能进一步完善。土地国有化更符合效率和成本原理，但无论是将农民集体土地区分所有权，还是将此种土地转并为国家所有，都涉及到中国法律体系的整体调整和现行地政体制的巨大转换成本。

　　因此，中国土地权利调整的现实路线是：可以仍然保持宪法中现行的国家和集体土地分有制制度，加快建立城乡不同所有土地的统一使用权的法律体系，建立土地使用权在市场经济结构中直接入市和公平买卖的长期的法律管理准则，确保农村集体建设用地为法定不动产，促使其转让必须按照不动产转让的规则进行；确保全国土地使用权的转让采用依法登记的方式行为转让，确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式，推行以税代费的改革，改变土地使用权成为中国现代化中地方政府的主要积累的现有方式，土地使用权的转让收益应归农民所有。建基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为中国农村集体土地使用权设定的基本方向。

　　通过完善农村集体土地使用权制度和修改补充《物权法》、《土地管理法》等法律，将使中国二三十万亿元人民币的村镇住宅和100万亿元人民币以上的农村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增殖、交易和继承，由此将重构中国市场经济的整个体系并将此种权益推进全球经济轨道；由此具有中国特色的地权体系将不但能够增加国家的财政收入，而且还能够将中国市场经济规模提高到更高水平。作者： 武建东，本文来自《中国土地》杂志