土地储备决策转变路径与决策方法研究

　　摘要：土地储备制度在优化城市空间发展格局过程中起到了重要的引领作用，重新审视和修正土地储备决策目标及决策方式，是未来完善、深化土地储备制度的核心所在。以土地储备决策目标转变的内在逻辑为研究起点，以城市空间结构优化、理性均衡发展为目标，从城市多维空间发展即物质空间、经济空间、社会空间和生态空间四个层面重构土地储备决策目标体系，并从制度层面、政策层面、操作层面给出土地储备决策转变的现实路径，切实发挥土地储备制度的引领作用。

　　关键词：土地储备，公共决策，空间结构优化，路径选择

　　中图分类号：F721.7文献标识码：A

　　文章编号：1001-9138-（2015）07-0011-20收稿日期：2015-06-27

　　1引言

　　土地储备是解决城市社会经济发展中遇到的土地供求矛盾及其他相关问题的重要手段，对城市可持续发展具有重要意义。国外土地储备政策基本定位于促进都市有计划且均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地投机，平抑地价。我国土地制度与国外相比存在特殊性，在土地储备政策的制定上差异较大。杨继瑞、朱仁友（2002）将我国土地储备目标归纳为下述方面：保护耕地；发挥政府的宏观调控作用，优化城市土地资源配置；盘活存量土地资产，防止土地资源浪费；增加财政收入，筹集城市建设资金；《土地管理法》的贯彻实施，利于安居工程的实施；防止过度炒卖地皮，实现土地单租或短租；保障土地资产的发展权，促进社会经济的可持续发展。但是我国城市土地储备制度自开始运作以后，在实践过程中逐渐偏离其初衷，土地储备决策带有浓厚的“经营性”“行政性”色彩，公益性目标、远期发展目标缺失，影响城市可持续发展。且在政府垄断土地一级市场供应的情势下，容易导致政府土地供应结构失衡。

　　因此，在全面深化改革背景下，反思与重构土地储备决策目标，实现土地储备决策向“公益性”“公共性”转变，探讨基于城市空间结构优化与理性均衡发展下土地储备决策转变路径与科学决策方法具有重要意义。

　　2我国城市土地储备决策目标转变的逻辑思考

　　2.1不同阶段土地储备决策目标分析：逻辑思考的前提

　　随着制度环境和形势的变化，我国土地储备制度的演变轨迹主要体现在功能定位和目标上。按照土地储备政策目标演变大体可分为三个阶段，见表1。

　　2.1.1土地储备起步阶段：盘活国有资产、消化处置闲置土地

　　土地储备起步阶段，其目标主要围绕盘活国有企业土地资产、消化闲置土地，根据城市发展和企业改革需要做出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量土地盘活进度，确保土地资源优化配置。同时，企业利用所获得的资金重新定点选址，进行技术改造和结构调整，优化了城市空间结构。

　　2.1.2土地储备发展阶段：调整产业结构、推动旧城改造

　　20世纪90年代，为加快经济结构调整，优化城市用地结构，推行“退二进三”土地置换。对城市内环境污染严重、能耗大、效益差的工业企业有重点、分层次、分区域、分时段进行搬迁，推动旧城改造。这一时期，土地储备政策的制定主要为支持城市产业发展，通过制定合理的储备计划，逐步清理中心城区高耗能、高污染、效益差的工业企业，支持并发展第三产业，重塑城市景观与功能空间，优化建成区空间布局。

　　2.1.3土地储备异化阶段：依赖土地财政、弱化公共利益

　　分权化与市场化改革扩大了地方政府掌控社会经济发展的自主权，也给它们带来了财政压力，地方政府迫切需要通过土地盘整、出让来增加地方可支配收入，引导城市经济发展和空间扩张。这一时期，受地方自利性等因素影响，以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的出台，强化了政府对土地一级市场的垄断。城市土地储备在实际操作过程中，偏离了其加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力的目标，最终异化为地方政府谋取自身利益最大化的手段，引起土地投机行为的增加，扰乱房地产市场秩序，价值异化由此产生。

　　2.2土地储备决策是公共决策：逻辑思考的支点

　　根据产权的排他性和竞争性，可划分为私人决策和公共决策。建立在私人产权基础上的决策就是私人决策；而公共产权具有产权的非排他性，此基础上的决策是一种公共决策，多由政府或者其委托机构做出，为提供公共服务和生产公共产品，提高公共管理水平，在法律法规允许的框架内，通过一定程序和方式，在可能方案中做出选择的行为，也称政府决策。

　　从目的上看，公共决策是以实现公共利益最大化为出发点，其本质是对社会资源以及社会利益所进行的权威性分配，以维护和实现社会公共利益为基本价值取向。这种决策必然会受到一定的约束，个人偏好不能得到充分体现，但公共决策能够促进公共问题的解决、保障公共服务的提供、优化公共产品的生产。土地储备制度作为政府管理土地市场的一项制度安排，应以公共福利和公共利益为目标，保证社会公共利益用地需求，合理有效配置土地资源。政府在决策过程中不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑社会公众的接受程度以及对耕地保护、土地市场稳定、生态环境等。土地储备价值要实现市场、城市和资源有效运行与合理利用，显然社会性与公益性是其价值选择的最终归宿。

　　在我国土地公有制背景下城市政府拥有国有土地所有权，并可依法对集体土地进行征收，从而保障社会公共利益用地需求。《土地管理法》《城市房地产管理法》以及《关于加强土地储备与融资管理的通知》从法律层面上也修筑了一道“国家垄断土地一级市场”的坚固堡垒。城市的供地体制呈现单轨化格局，有利于政府通过调节土地储备规模和周期、供应结构和时序促进城市有序且均衡发展，解决城市住房问题，改善城市生活环境，抑制土地投机。然而城市土地储备在实际操作过程中，公益性目标发生偏离，出现异化。因此，“经营性”“行政性”的土地储备决策应回归“公益性”“公共性”。3.3促进阶层收入融合，缓解城市社会空间藩篱

　　3.3.1倡导居住用地混合布局，引导居住空间良性分异

　　随着市场经济体制的逐步建立，社会结构的转型，政策制度的变革，文化价值理念的转变，以及城市建设的快速发展，均促使社会阶层加速分化，居住空间分异现象日渐明显。当前居住空间分异在我国主要体现为保障性住房与城市商品房的空间结构关系问题。政府考虑到级差地租，为降低成本，保障性住房选址在区位差、配套设施落后地区，布局大多采用大型化、集中化和边缘化的空间策略，导致居住分异现象日益加剧。因此，在保障房空间选址与布局时，城中应配建一定比例的保障性住房，加强不同收入阶层的接触空间；针对保障性住房区位差、配套设施落后等，政府可以通过给予减免税收等方式，鼓励“大混居小聚集”的保障房建设模式。

　　3.3.2优化公共用地资源配置，弱化城市各阶层隔离分化

　　居住空间分异是社会阶层分化在居住空间层面的物化反映。居住空间分异导致弱势群体聚居的贫困边缘化，不同经济阶层之间的相对隔离，形成社会冲突，在公共产品的供给上对弱势群体造成“再次剥夺”。政府在土地储备过程中应积极应对这种社会极化现象，针对城市不同区域，相对均衡地、公平配置社会资源和提供公共产品，提高低收入人群居住周边的社会资源配套水平优化城市公共用地资源配置，实现社会公共资源的均等化，提升阶层关联度，加强不同阶层间的阶层融合。

　　3.4加快生态网络建设，优化城市生态空间格局

　　3.4.1加强城市绿地建设，优化景观生态布局

　　城乡空间在经济发展过程中不可避免地出现以牺牲城市绿地和资源环境为代价的一系列问题，城市交通拥挤、水质污染、城市生态环境恶化等问题凸显。城市绿地是城市生态环境空间的重要组成部分，政府在城市建设过程中，需要加强对城市公园绿地、生产绿地、防护绿地等生态绿地建设，提高城市生态系统功能；还需将绿色开敞空间引入到城市人工开发强度高、人均绿地空间相对较少区域，增加建成区内的景观异质性，改建、扩建等方式加强对现有绿地的质量建设，构建完善的城市生态景观格局。

　　3.4.2建设绿色廊道网络，重塑绿地空间格局

　　城市用地蔓延对城市生态格局的连续性存在潜在威胁，在城市和城郊的自然景观和自然过程，已四分五裂，而且建设过程中见缝插针式的发展，造成城市生态格局的萎缩以及连续植被的孤岛化、破碎化。城市扩展过程中，应把维护景观生态过程与格局的连续性作为城市规划的内容，尤其注重城市边缘带的土地利用格局，建设城市绿色廊道的网络化建设，在城市和郊区绿地景观中维护自然残遗斑块之间的联系，加强绿色水系廊道、道路廊道网的建设，改善城市绿地空间格局的连续性，实现城市绿地空间格局的重塑。

　　4基于城市空间结构优化的土地储备决策转变路径

　　路径锁定状态的扭转，往往要借助于外部效应、引入外生变量或依靠政治体系的改变。因此，土地储备决策的突破与优化应积极利用外部压力显化内部危机，通过政府干预促进路径的修正与发展，形成科学的土地储备决策运作机制，如图2所示。

　　4.1推进决策机构改革与职能转变

　　4.1.1决策机构由集权结构向多主体参与的分权结构转变

　　目前，我国大部分城市设有如土地资产管理委员会等类似的土地储备决策机构，实际是由少数官员或专家组成的集权决策机构。随着我国行政体制改革的不断深入，土地储备决策由集权向多主体参与的分权结构转变也是实现城市空间结构优化这一决策目标的关键所在。因此，在转变过程中通过组建以国土资源部、发展和改革委员会、规划部以及土地储备机构为核心的决策机构（城市发展委员会），制定科学有效的城市土地储备规划（土地储备潜力分析与空间分布、土地储备数量与空间分布、土地储备投放数量与空间分布）；以灵活多变的方式使公众及其他社会组织在决策过程中拥有不同程度的决策自主权，实现民主化、科学化决策。

　　4.1.2政府机构经营土地职能向管理职能转变

　　发达国家土地储备机构不直接参与市场交易，只提供必要的管理和服务，即所谓的“小政府、大市场”体制格局。目前，我国土地储备机构在土地储备过程中同时担当土地经营者和土地管理者双重角色，这种双重身份悖论是制度赋予主体价值异化的一种表现。因此，土地储备机构需由“双职能”角色向管理职能转变，通过逐步剥离地方政府的土地经营职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府专注于土地微观规划管制与土地市场的管理调控的模式，以生态保护、用地发展控制、城乡文脉传承等作为指导城市空间统筹的总体方向；对城乡空间形态、产业发展、综合交通、基础服务设施和生态环境保护提出原则性的引导。

　　4.2土地储备内在机制转变

　　4.2.1“以地生财”向共谋城市可持续发展转变

　　分税制改革，地方政府的事权加大，财权萎缩，通过土地财政弥补财政缺口自然成为其必然选择。因此，通过深化财税体制改革，遏制地方政府“土地财政”动力，撇除土地储备目标异化动因，优化城市空间发展格局这一公共利益目标。首先，通过健全“财权”与“事权”相匹配的财政体制，缓解地方财政负担，遏制地方政府追求“土地财政”的内在动力，切实通过“收购―储备―出让”机制加强政府调控和规范土地市场的能力；其次，逐步将现行的土地“批租制”改为“年租制”，并在此基础上提供必要的财政和金融保障，拓宽土地储备融资渠道；最后，改革我国现行土地税收制度，建立完善房地产税收体系，保障城市建设所需资金，尽量避免或减轻由于体制机制转换可能引起的阵痛。

　　4.2.2“多规分立”规划体系向“多规融合”有效转变

　　目前，我国三大法定规划在规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制以及各部门规划期限、目标等方面存在差异，导致开发管理混乱，造成土地资源浪费，而且审批流程复杂，储备项目落地困难，信息共享不足，行政效率低下，也成为冲击城市空间结构的突出因素。因此，由“多规分立”的规划体系向“多规融合”转变是实现城市空间结构优化目标的关键。通过“多规合一”规划编制，构建信息联动平台，形成内容层次清晰的发展规划、土地利用规划、城市规划为主导的规划体系，提高规划管控能力，有效引导我国城市土地储备的发展，盘活存量土地资源、促进城市精明增长，保护城市生态环境，提高行政服务效率，降低土地储备决策的风险，保障城市空间结构优化目标高效实现。