浅论检察工作中的人民监督制度

　　最高人民检察院于2003年9月颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），决定实行人民监督员制度。人民监督员制度是对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等）进行监督，提出监督意见。人民监督员制度主要是为了弥补检察机关在自侦案件监督上的缺失，解决“谁来监督监督者”的问题。在人民监督员制度实施多年来有好评也有误解，笔者就检察工作中实施人民监督员制度进行浅析，以求多方面的解析人民监督员制度在检察工作中利与弊。

　　笔者认为，首先必须了解人民监督员制度是一种来自检察系统外部的，以待定的检察权为监督对象、以民主性和权利性为主要特征的社会监督。

　　一、人民监督员制度的监督特征

　　（一）人民监督员制度是对人民检察院自侦案件进行的外部监督。人民监督员制度作为一种监督制度，其监督主体是人民监督员，监督客体是处理自侦案件时的人民检察院。在《规定》中，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐，并征得本人同意，经(检察院)考察后，由(同级)检察院选任。因此，在人民监督员制度中，监督主体和监督客体并非出自同一组织系统，该项监督属于外部监督。

　　但是人民监督员制度是内部监督还是外部监督，目前还是争议比较大的问题。持内部监督论者认为，目前监督员制度只能理解为检察院内部工作方式的一种改革。

　　（二）人民监督制度是一种权利监督。权利监督是指人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级别党组织和国家机关及其工作人员进行直接监督，通常又被称之为群众监督。

　　（三）人民监督员制度是对人民检察院自侦案件进行的事后监督。事后监督是指监督主体对监督客体所进行活动之后的监督。根据目前有关人民监督员制度的规定，在人民监督员实施监督的三类案件中，除了犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件是事后监督之外，拟撤销的案件和拟不起诉的案件都属于事前监督。但对于这种认识还存在众多争议，多数观点认为人民监督员制度是一种事后监督。

　　二、人民监督制度存在的问题

　　（一）人民监督员选任方式存在弊端。《规定》中规定，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐，并征得本人同意，经(检察院)考察后，由(同级)检察院选任。但是现实中，不少地方人民监督员的产生是由检察机关聘任，整个监督的基本程序主要是由检察机关运作，这种监督与检察机关内部的检务监督存在一定的协调问题。由国家权力机关任命的人民检察员，在行使法律监督权过程中，尚有“敢怒不敢言”的状况，更何况是由检察院选任且由其发给“补助”的人民监督员，对人民检察院及人民检察官的工作进行监督，则难以使群众由内心信服。

　　（二）人民监督员的监督属于重点监督，并非全面监督。所谓重点监督是指人民监督员的监督范围仅限于“三类案件”及“五种情形”试行监督，有权提出纠正意见。在许多的检察业务中，人民监督员还属于盲点地带，并不能真正的履行“监督监督者”的权利。此外人民监督员也可以应邀参加职务犯罪侦查案件的执法活动以及刑事案件的侦查监督和公诉业务的监督，如发现违法违纪情况，可以提出监督建议或意见。

　　（三）人民监督员的监督方式存在缺陷。在某些情况中人民监督员对撤销案件的监督，人民检察院依法决定撤销案件的案件，人民监督员提出监督意见――“该撤销案件有错误”，难道就可以不采纳或采纳后轻率改变？检察长或检察委员会依法作出的决定权威何在？维持原决定，又难免受到非议，实属两难。在有的地方，也会出现人民监督员与检察机关及其工作人员“不协调”的情况，“不协调”主要因素是人民监督员的监督对检察机关的法律监督没有法定效力；当然，也有因对法律及《规定》认知程度的差异。此外检察机关设立人民监督员制度时所侧重考虑的就是如何监督好检察机关处理自侦案件或者说防止检察机关放纵贪污腐败分子，可以说是一种事后监督，是治标而不是治本之法，人民监督员在的监督存在滞后性和手段上的不完全性，因而人民监督员制度在治理腐败的过程中作用有限。

　　（四）是人民监督员经费保障问题。在上述原因之外，人民监督员的经费保障问题也是制约其自身权利实现的一个重要方面。在《规定》中规定：人民监督员履行职责所支出的交通、食宿、通讯等费用，由人检察院给予补助；对无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间，由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资，按实际工作日给予补助；此外还规定，人民检察院为实施人民监督员制度所需经费，向同级财政申报，纳入财政预算。我们都知道，在全国较多地区，检察工作经费紧张问题普遍存在。因此，把人民监督员开展工作所需经费列入当地财政预算，很难落实。经费无保障，对全面发挥人民监督员作用建立了一道坎。

　　虽然人民监督员制度存在这样或那样的缺陷，但是我们也应该认识到人民监督员制度所赋予的历史重要性。人民监督员制度有利于提高法律监督水平与办案质量，有利于防止和减少腐败现象的发生，能更好的保障人权，维护社会公平和正义，是构建社会主义和谐社会的需要，特别是检察机关采纳人民监督员的监督意见后改变了一些职务犯罪案件原拟处理决定，获得了良好的社会效果。

　　三、完善人民监督员制度的举措

　　（一）广泛宣传人民监督员制度。检察机关要通过新闻媒体宣传人民监督员制度的意义、作用、实际效果，可以在报刊、杂志、电视和网络等媒体介质中公开人民监督员制度“五种情形”内容。也可以对外公布人民监督员的联系方式，使社会各界提高对“五种情形”监督工作的认知程度，动员全社会力量参与监督、实施监督、完善监督。

　　（二）保障人民监督员对自侦案件的知情权。作为监督主体的人民监督员能否履行好监督职责，发挥好监督作用，其首要条件是对检察权行使的知情。其具体措施是：

　　1、建立健全相关法律法规。目前的立法现状对人民监督员制度没有一个明确规定，要把人民监督员制度落到实处，首先必须解决人民监督员的法律定位问题，通过立法加以确认，这是解决目前人民监督员制度开展过程中存在问题的有效途径。建议立法机关通过立法，对人民监督员制度作出决定，制定独立的人民监督法，这样既解决了人民监督员的法律地位问题，同时也能更好的维护人民监督员的合法权益。

　　2、建立案件告知制度。办案人员在第一次讯问时，要书面告知犯罪嫌疑人，在案件办理过程中如有“五种情形”，可以向人民监督员反映以维护其合法权益。侦查员在执行搜查、扣押、冻结时，必须告知在场的犯罪嫌疑人的家属，如有违法搜查、扣押、冻结情形可以向人民监督员反映。

　　3、建立超期羁押预警制度。检察机关职务犯罪侦查部门、监所检察部门、控告申诉检察部门和纪检监察部门定期向人民监督员通报有关情况。人民监督员可以通过交流、提问，了解对在押的职务犯罪嫌疑人是否有超期羁押情形，有效预防超期羁押现象的发生。

　　（三）建立健全人民监督员信访接待制度。通过向社会公开人民监督员的联系电话、通讯地址、设立举报信箱的措施，便于人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉。特别是控告申诉检察部门受理涉及“五种情形”的来信来访要做到专事专科、来访备案等相关配套措施，要动员全社会力量，共同参与监督。

　　（四）提高人民监督员的监督意识和监督水平。首先，检察机关应组织人民监督员认真学习相关的法律法规，提高其判断行为性质的能力。其次，人民监督员自身要加强法律修养和道德修养，强化责任意识，要敢于监督、善于监督。再次，要加强人民监督员的培训，提高人，他们对“五种情形”的监督能力。

　　（五）建立责任追究制度。责任追究制度是人民监督员制度工作顺利开展的重要保障。检察机关各相关人员应认真履行“五种情形”监督的程序性义务。

　　人民监督员制度是一项全新的制度，需要我们不断的探索和完善。我们要始终本着实事求是的精神，勇于实践，在实践中总结经验教训，在实践中丰富和发展人民监督员制度，同时也要对该制度进行充分的研究和论证，需要不断加强立法工作，将人民监督员制度以法律形式固定下来，从而增强监督的法定性和权威性。

　　（作者通讯地址：广西大化县人民检察院，广西大化530800)本文来自《人民检察》杂志