学前教育经费投入水平的地区差异与成因——基于省级数据的实证分析

　　摘要：利用2002~2011年31个省、市、自治区的面板数据测算我国学前教育生均经费地区差异的基尼系数，并对其进行静态和动态分解。结果表明，学前教育三年行动计划的实施对促进学前教育的公平发展起到了一定的作用，但地区差异仍十分突显。根据地区学前教育投入水平差异的形成原因，应加大政府投入，强化教育公平，支持民间投资，完善贫困资助制度。

　　关键词：学前教育投入；地区差异生均经费；

　　作者简介：李祥云(1968—)，男，湖北巴东人，中南财经政法大学财政税务学院教授，博士生导师，研究方向：教育财政。

　　一、引言

　　教育公平是实现社会公平的重要途径，我国政府对教育公平问题十分重视，党的十六届六中全会上已经明确指出要“坚持教育优先发展，促进教育公平”，十八大报告中进一步要求要“大力促进教育公平，合理配置教育资源”。随着近年来政府和社会对学前教育重视程度的提高，财政对学前教育的投入力度不断加大。尤其是学前教育三年行动计划(2011~2013年)实施以来，学前教育经费投入水平得到了大幅度的提高，但学前教育仍是教育发展中的薄弱环节，尤其是地区间学前教育经费投入水平差异巨大，这不仅与教育公平的原则相悖，也不利于社会公平。国外很多幼儿教育发展的研究都涉及到了学前教育的公平性问题，DavidM.&Blau(2001)对美国现行的几种幼儿教育财政政策的产生和实施过程中存在的不公平问题进行了探讨，认为政府积极的财政干预能够显著促进幼儿教育市场的公平[1]，而政府不同的介入方式同样会影响幼儿教育市场的供给和质量差异(CaitlinMcLean，2014)[2]，OECD国家公布的两份关于学前教育的重要研究报告“StartingStrong：EarlyChildhoodEducationandCareⅠandⅡ(2001，2006)”中也强调了保证幼儿教育公平的重要性，认为公共经费投入对缩小儿童受教育机会的差异十分必要[3]。2006年联合国教科文组织在StrongFoundation：EarlyChildhoodCareandEducation的教育监测报告中则进一步指出公共教育经费应更关注贫困儿童、农村儿童和残疾儿童以保障幼儿教育投入的公平[4]。近年来，这一问题也受到国内学者的关注，并从各个角度对学前教育发展的地区差异进行了分析。田志磊(2011)认为由于我国未将学前教育纳入公共服务体系，没有在公共财政支出中给予应有的地位，从而导致了学前教育经费地区差异较大[5]。柏檀、熊筱燕、王水娟(2012)就财政性学前教育经费而言，由于我国学前教育财政投入的主体是地方政府，因此经济发展程度不同的地区对学前教育的财政投入水平差异巨大[6]。宋映泉(2012)而民办学前教育的地区差异则与地方政府对民办学前教育机构的管制有关[7]。张雪等(2012)还利用1996~2009年的面板数据分析了学前教育毛入园率的影响因素，得出与经济发展水平和人口结构因素相比，政府对学前教育的财政投入对地区学前教育毛入园率影响较小的结论。[8]宋映泉(2011)则进一步分析了地方财政投入在不同类型学前教育机构办学经费中分担比例的差异。[9]从现有的研究成果来看，众多关于学前教育投入地区公平性的研究多停留在简单的统计描述层面，缺乏对学前教育地区差异的系统测度，也未对差异成因进行定量分析和深入探讨。鉴于此，本文利用2002~2011年我国31个省(自治区、直辖市)学前教育经费的相关数据，测算地区学前教育生均经费的基尼系数，对其进行静态和动态分解，并进一步构建计量模型探讨地区差异的形成原因，以期提出缩小地区差异，促进学前教育公平发展的相关对策。

　　二、学前教育生均经费的基尼系数度量

　　(一)数据来源及指标说明

　　本文全部数据来源于国家统计局官方网站、《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》以及《中国统计年鉴》，其中教育经费及教育事业相关数据来源于《中国教育经费统计年鉴》和《中国教育统计年鉴》，地区经济、财政、人口等相关数据源于《中国统计年鉴》以及国家统计局官方网站，部分数据经过计算得出。考虑到数据的可得性，选取了全国31个省、市、自治区为样本进行测算。地方教育经费投入数据可从收入和支出两个角度获取，支出水平能够更好地代表地区教育投入的实际水平，而生均经费指标可以更全面地衡量一个地区学前教育的发展质量，因此，这里选取地区学前教育生均经费支出代表学前教育经费投入水平。需要特别注意的是《中国教育经费统计年鉴》中2007年开始统计的学前教育生均经费指标仅涵盖公办园，为更全面地测度学前教育经费投入水平的地区差异，且保持数据和指标的一致性，本文的生均经费数据采用学前教育总经费除以在园幼儿数得出。

　　(二)基尼系数的测算及其分解公式

　　衡量学前教育投入地区差异可用极差、标准差等多个指标测度，基尼系数可更好地度量区域间的相对差异。计算基尼系数的方法有很多种，这里选取黄祖辉(2005)给出的基尼系数的计算方法，对学前教育生均经费投入基尼系数进行测算，其计算公式为[10]：。其中，当i=1时，则；当i=n时，则。

　　公式中的G为生均学前教育经费支出的基尼系数，μ为全国生均学前教育经费投入，xi表示i省学前教育生均经费投入，si代表i省学前教育阶段在园幼儿数占全国在园幼儿总数的比重，在计算时将si按照各省学前教育生均经费升序排列。基尼系数越大，表明省际学前教育生均投入差异越大，反之表示差异越小。

　　为分析学前教育经费投入差异的构成，可将基尼系数进行分解，根据经费来源将学前教育生均经费投入分解为生均预算内分项投入和生均预算外分项投入两部分。预算内投入源于各级政府对学前教育的财政性投入，预算外投入即非财政性教育经费，主要源于学生学费、民办学校中举办者投入等，预算内投入加上预算外投入即为教育总经费投入。具体分解公式可以表示为：G=∑kSkCk。

　　其中，Sk=μk/μ，代表生均学前教育经费分项投入在生均总投入中所占的比重，该公式中的Ck表示分项投入的基尼系数，称为分项生均投入的集中率。其中，Ck/G被Adams(1994)称为相对集中系数，如果分项投入的相对集中系数大于1，就认为该项投入对总体差异有促增作用；否则，就是对整体差异有削弱作用。由此可得各分项投入对总投入分布不平等的贡献率Rk，其计算公式可以表示为：Rk=SkCk/G×100%。

　　(三)学前教育投入的地区差异分析

　　1.学前教育经费投入的基尼系数及其分解。

　　据上述基尼系数及其分解公式，可以分别估算学前教育生均经费总投入的基尼系数、生均预算内和生均预算外分项投入的基尼系数(即分项投入集中率)。如果分项投入的基尼系数大于总投入的基尼系数，那么就认为该分项投入对生均经费总投入的基尼系数具有扩大作用，反之则认为其对总投入基尼系数有缩小的作用。从表1列出的基尼系数测算结果可见，我国学前教育生均经费投入的基尼系数在2010年之前基本都在0.4以上，直到2011年才稍有下降。如果套用国际通用的人均收入基尼系数的判定标准，将0.4视为收入差距的警戒线，我国学前教育生均支出的省际差异明显较大。若考虑到教育服务的特殊性，作为教育的起始阶段，学前教育领域应更强调公平，那么当前我国学前教育投入的地区差异问题则显得更为严重。

　　进一步从各分项投入的集中率(即分项投入的基尼系数)以及各分项投入对总投入不平等的贡献率(见表1)分析，生均预算内分项投入集中率在2010年之前均高于总经费基尼系数，也高于预算外分项投入集中率，说明我国学前教育生均预算内经费的地区差异更为突显。预算外分项投入集中率虽然低于预算内分项投入，且2006年以后有缩小趋势，但也处于较高水平，学前教育预算外投入地区差异主要由各地区家庭对学前教育的重视程度和收入水平差异决定。与分项投入集中率相对应，除个别年份外，学前教育生均预算内经费的相对集中系数均大于1，预算内经费投入差异对省际学前教育投入差异的贡献率较高。但从2011年开始，由于学前教育三年行动计划的实施，中央政府对学前教育投入大量资金，通过各种专项转移支付的形式重点支持欠发达地区学前教育的发展。中央财政专项投入的四大类七个重点项目的补贴比例和补贴标准都在一定程度上向中西部贫困地区倾斜，这些政策的实施一定程度上缩小了地区间学前教育发展的差距。因而从2011年开始学前教育生均预算内投入的集中率大幅下降，预算内分项投入对地区间学前教育生均经费差异的贡献率降至25.71%。

　　2.学前教育经费投入基尼系数的变化。

　　在对地区生均学前教育经费投入基尼系数静态分解的基础上，还需进一步分析地区间生均学前教育经费投入差异的变化，以便更好地动态分析基尼系数变化的原因。利用万广华(1998)给出的基尼系数动态分解公式可将学前教育基尼系数变化分解为三个部分，由各分项投入在总投入中的比重变化所引起的称之为结构效应，由收入集中度变化所引起的称为集中效应，两者共同变化所引起的为综合效应。用公式表示为[11]：ΔG=∑kΔSkCkt+∑kΔCkSkt+∑kΔSkΔCk。

　　根据上述计算公式，对学前教育生均经费基尼系数的变动进行分解，从分解结果(表2)可见，2011年开始中央政府对学前教育的财政投入的大幅增加使生均学前教育经费结构效应对基尼系数变动的贡献率出现了较大变化，但是结构效应对基尼系数变化的影响是暂时的，综合效应的影响也较小，基本可以忽略，各年度基尼系数的变化主要是由集中效应引起的，说明学前教育生均经费差异程度的变动主要是由各分项投入的分布差距变化引起的。

　　三、地区学前教育投入水平差异的形成原因

　　通过对地区学前教育生均经费基尼系数的测算，可以看出我国当前地区间学前教育投入水平差异较大，以下将构建计量模型进一步探讨地区学前教育经费投入水平差异的形成原因。

　　(一)模型设定

　　考虑到采用的面板数据为全样本性质，采用固定效应(fixedeffect)模型较为合适，通过Hausman检验也印证了采用固定效应模型的合理性，同时为消除时间效应的影响，设定双向固定效应模型如下：

　　其中，αi为不随时间变化的个体效应，代表影响各地区学前教育经费投入的不随时间变化的各种不可观测因素，例如当地的教育观念、地理特征、传统习惯等，这些随个体变化的截距项可代表不同地区的这些不可观测因素的影响，提高模型的准确性。ηt为时间趋势效应，ε为随机扰动项。模型(1)、(2)中的被解释变量分别为地区学前教育生均经费投入edup与地区学前教育生均预算内经费投入edug；其他变量说明如下：(1)地区人均GDP用gdpr表示，用以衡量各地区的经济发展水平与地方政府投入能力；(2)fbz指预算内学前教育经费占地区预算内教育总经费的比重，用以衡量地方政府对学前教育投入的努力程度；(3)ped指各省人口密度，用各地区常住人口数与地区面积之比衡量；(4)inr指各省的城乡人均收入比，以此度量各地区的城乡收入差距；(5)indp指各省第三产业占地区生产总值的比重，作为各地区产业结构的替代变量。本文对地区生均学前教育经费投入、地区生均学前教育预算内经费投入、人均GDP和以及人口密度取对数以便观察变量间变动比率的变化，相关数据的描述性统计如表3。

　　从模型(1)的回归结果上看，经济发展水平与地方政府对学前教育投入的努力程度是影响地区学前教育生均经费投入水平的重要因素。地区第三产业所占比重与学前教育经费投入水平正相关，一般来说，第三产业所占比重较高的地区，家庭和地方政府的投入能力越强，相应的学前教育生均经费投入水平就越高。地区人口密度对学前教育生均经费投入的回归系数未通过显著性检验。城乡收入比与学前教育生均经费正相关，可能的原因主要有以下两个方面：其一，目前城市居民对学前教育的重视程度和投入意愿远远高于农村，城镇家庭收入越高的地区，其对学前教育的投入能力越强，相应的生均学前教育经费的整体投入水平也就越高。其二，目前地方政府对学前教育的投入主要集中于城市公办幼儿园，对农村学前教育的投入微乎其微，经济发展水平越好的城市，政府对学前教育的投入力度越大，相应的财政性学前教育经费投入水平就越高，这一点从模型(2)中城乡收入比对预算内生均经费的回归系数中亦可得到印证。同样对模型(2)进行回归，整体结果与模型(1)回归结果基本一致，值得注意的是，由于城镇人口密度较大，而当前预算内学前教育经费主要投向了城镇地区的公办幼儿园，因此地区人口密度越大，生均预算内学前教育经费投入水平反而越高。

　　为了保证结论可靠性，引入地区学前教育总投入作为替代变量进行地区学投入水平的稳健性检验，从回归结果上看，各变量回归系数未出现明显变化，结论和之前的回归结果基本一致，说明回归结果是稳健的。

　　(三)地区学前教育投入差异的形成原因

　　首先，地区经济发展水平的差异是造成当前学前教育地区差异的客观原因。一方面，由于目前我国学前教育的成本由家庭和市场共同分担，且家庭分担了较大比例，而家庭对学前教育的投入能力受地区经济发展水平以及收入水平影响较大，这就造成了地区间学前教育投入水平差距较大。且经济发展水平较高的地区，居民对学前教育的质量要求和重视程度越高，投入意愿越强，一定程度上可以弥补政府对学前教育投入的不足，学前教育生均经费投入水平相应的也较高。另一方面，地区经济发展水平决定了地方政府财政投入能力，贫困地区由于财政能力有限，即使依据相同的投入比例，其对学前教育的投入水平也不能与经济发达地区相比，如此势必造成学前教育投入地区差异的进一步拉大。

　　其次，地方政府对学前教育的投入的努力程度是造成学前教育经费投入差异的主观原因。地方政府对学前教育越重视，从财政性教育经费中分给学前教育的部分越多，相应的学前教育经费投入水平越高；地方政府对学前教育的重视还可产生示范作用，引导市场增加对学前教育的投入。但由于当前地方政府学前教育的投入并没有明确的标准和比例，且缺乏相应的考核与激励机制，因此地方政府对学前教育的投入程度大相径庭，很多地方对学前教育的发展并不重视，有限的教育经费中分给学前教育的部分少之又少，这也一定程度上造成了地区学前教育投入水平的差异过大。

　　最后，当前学前教育投入体制的“财政不中立”是造成学前地区差异过大的制度因素。教育投入的财政中立要求“每个学生在公共教育经费开支上的差异不能与其所在区域的富裕程度相关”[12]，而当前我国学前教育原则上实行“地方负责，分级管理”的体制，以地方财政投入为主体的筹资机制势必造成教育投入的“财政不中立”。学前教育三年行动计划实施以来，财力较为雄厚的地区在中央专项转移支付的基础上，也对学前教育投入了大量资金。而地方财力薄弱的地区，学前教育的财政投入几乎全部源于中央政府的转移支付，地方财政没有任何投入，从而形成“马太效应”，使得学前教育财政投入的区域差异愈发突显，最终造成地区间学前教育发展水平的巨大差异。

　　四、促进学前教育公平发展的政策建议

　　从基尼系数来看，2011年学前教育三年行动计划实施以来，中央政府对学前教育的财政投入，尤其是对中西部地区倾斜性的专项投入对学前教育的公平发展起到了较好的作用。但是当前学前教育投入地区差异仍然较大，中央政府应更多地承担促进学前公平发展的责任，对学前教育的投入政策应以公平为导向，保证学前教育的公益性。鉴于此，提出如下政策建议：

　　(一)加大投入，成本分担

　　学前教育作为人生发展的奠基性教育，是基础教育的起始阶段，作为一种准公共物品又具有较强的正外部性，这都决定了政府需要对其进行有效投入。尽管2010年以来国家加大了对学前教育的财政投入力度，但无论是从相对规模还是从绝对规模上看，政府对于学前教育的财政投入仍然十分有限。教育经费投入总量的充足是实现教育公平的基础，我国学前教育财政投入不足直接制约了我国学前教育资源配置的公平性。因此，一方面，应尽快出台学前教育的专门立法，明确学前教育是政府的一项重要事权，其所需财政经费应在财政预算中进行单列，以法律的形式确保政府对学前教育的投入；另一方面，逐步建立分级管理，成本由各级政府共同分担的学前教育投入长效机制，并明确公共成本在多级政府间的分担比例。

　　(二)强化学前教育财政投入政策的公平导向

　　幼儿教育是整个教育公平的起点，与其他各级次教育相比，具有更强的福利性与公益性。从世界范围看，没有那一个国家政府主要依靠社会力量促进了学前教育的公平，因此，政府必须成为保障学前教育公平的主体。[13]中央政府对学前教育的财政支持政策更应强化公平导向，短期内中央可以通过专项补助的形式加大对欠发达省份学前教育的支持力度，同时激励地方财政投入学前教育。长期来看，在财政分权的体制下，要从根本上缩小地区学前教育生均经费投入差异，还需要逐步建立规范的、能均等各地财政能力的转移支付制度。

　　(三)支持欠发达地区民办学前教育发展

　　学前教育并非义务教育，单一依靠政府投入无法满足日益增长的需求，在加大财政投入的基础上，应鼓励社会力量投入学前教育事业，多渠道筹措学前教育资金。由于欠发达地区民办学前教育的盈利空间有限，民办学前教育数量少、质量差的问题更为突出，因此中央政府对中西部地区的专项转移支付在投向公办园的同时，也应加大对欠发达地区民办学前教育的支持力度。地方政府可因地制宜地根据本地区学前教育发展情况利用公建民营、财政贴息、税收优惠等方式鼓励社会力量投资办园以增加学前教育机构的数量，提高地区学前教育发展的整体水平。

　　(四)逐步完善贫困幼儿家庭资助制度

　　从国际经验来看，许多发达国家都建立了较为完善的针对幼儿家庭的资助制度，主要目标即为贫困儿童提供高质量的学前教育服务。美国联邦政府对幼儿教育的财政投入中，扶贫项目占据了大量资金，并以法律形式保障了政府扶贫项目的实施。如1981年美国联邦政府颁布的《提前开端法》(HeadStartAct)，2001年颁布的《不让一个儿童掉队法》(NoChildBehindAct)等。[14]而我国尚未建立起针对贫困幼儿家庭的资助制度，经济发展水平落后的地区由于家庭对学前教育的投入能力十分有限，与发达地区的差距势必不断扩大。因此可通过针对性地发放教育券等方式逐步建立对贫困幼儿家庭的资助制度，使欠发达地区低收入群体可以享受基本质量的学前教育服务，一定程度上也能起到缩小学前教育地区差异，促进学前教育公平发展的作用。本文来自《上海大学学报(自然科学版)》杂志