农村教师流动问题分析与路径的联系分析

 一、困境：农村教师流动之现状与归因
    教师流动是指教师从一种工作状态变化到另一种工作状态，它属于社会流动的范畴。由于我国长期存在的城乡二元社会结构，农村教师的流动在整个教育界甚至全社会都极为引人关注。其流动中产生的种种问题在很大程度上影响着农村教育质量的进一步提高。如何合理解决农村教师的流动问题，使之成为一种良性有序的流动已成为目前教育研究的热点与重点。
    对农村教师流动的研究，我们可以从教师流动的方向、结果等方面进行。从流动的方向考察，农村教师流动分职业内流动和职业间流动。职业内流动是指 北京写作论文教师没有离开教师岗位，只是从原来任教的地区、部门和学校流动到另一个地区、部门和学校，这也是本文研究的重点所在。从流动的结果考察，农村教师流动可分为良性与非良性的流动。良性的教师流动，是指“通过教师劳动力的自由流动，一方面可以使教师能够根据自身业务特长，灵活自由地选择教师职业、学校和教学岗位，充分发挥教师资源的最大效益；另一方面可以不断调整教师队伍，使更多的高素质人才不断充实教师队伍，能够满足教育事业近期和长远的发展需要”，而“教师流动如果呈现出盲目性、单向性和失范性的特点，则属于非良性流动即教师流失”。①
    (一)单向、非良性流动成为农村教师流动问题的主要表征
    通过对农村教师的流动方向、流动方式、性别结构、年龄结构、职称结构等方面的调查，目前农村教师流动主要呈现以下几个特点：
    从流动方向看，绝大部分是农村向乡镇、乡镇向县城、县城向城市、中西部地区向沿海发达地区流动，其总的趋势是从偏远落后地区向经济文化发达地区流动，从工作条件差、收入待遇低的地区向工作条件好、收入待遇高的地区流动。
    在流动的教师中，男教师比女教师流动性大，年龄以中青年为主，且往往具有较高的学历和较强的工作能力，其中高学历、高职称教师流动尤为突出。从学科结构看，流动教师主要集中在英语、中文、计算机等热门专业，其他学科教师的流动性相对较小。
    一般而言，农村教师流向的学校往往层次比原来学校的要高，但也不乏流入学校比原有学校层次低的情况，这些层次较低的学校往往处于城镇或者经济相对发达地区，主要以较高的工资、福利以及良好的教学环境等条件来吸引农村优秀教师的加盟。
    从以上的调查结果可以看出，农村教师的流动更多的是一种单向的流动，从农村向乡镇，从乡镇向县城，从县城向城市，从二线城市向一线城市，这种流动无疑是一种非良性的流动。对农村教育而言，这种流动实质上是一种教育资源的流失，这种釜底抽薪的行为近乎是一种抽血，对农村教育质量无疑会产生极大的负面影响，与我们一直以来倡导的教育均衡发展的理念也将背道而驰。正如许多农村校长所言，现在农村教育的教师培养状况是“培养一个，流失一个”，长此以往，农村教育恐怕连培养教师的动力也会逐渐丧失，广大农村教师将处于一种自生自灭的培养状态，如此恶性循环下去，农村教育与城市教育的差距将不是逐渐缩小，而是不断扩大。
    (二)问题之源：制度缺失、待遇差距以及社会价值观念多元化
    我们认为，农村教师的流动问题首先是缘于国家政策与制度的缺失。新世纪以来，国家相关部门对我国城乡师资配置失衡问题前所未有地关注，将教师流动作为统筹教师资源、促进区域、城乡义务教育均衡发展的重要政策，但却始终缺乏正式、统一的制度安排。这种正式制度安排的缺失，导致教师流动由于缺乏强制性制度约束而持续地表现为不合理的态势。此外，与教师流动密切相关的系统的制度安排缺失也导致城乡教师合理流动遭遇阻力重重。城乡教师合理流动的实现是一项系统工程。在制度安排上，不仅涉及到要建立教师流动正式制度，也涉及到要建立相应的人事管理制度、工资制度、社会保障制度等。这客观上需要财政、人事、组织等多个部门与教育主管部门进行协作，建立保障教师流动的相应制度，疏通教师流动的通道。但现阶段还未有效地对教师流动的相关保障制度进行系统安排，致使教师流动深受制度性因素的束缚，遭遇重重阻力。
    其次，城乡学校之间的教育环境的巨大差距也是导致农村教师流动问题的重要原因。由于我国长期的城乡二元经济结构，使得政府在教育资源的配置上明显向城市倾斜，从而导致城乡教育环境差距明显。城市学校教师能够享用的优质教育资源和生活资源远超农村学校，无论是个人发展的机会还是生活待遇等方面都远比农村学校优越。仅仅基于这一点，农村教师为了更好地实现自我发展，自然更趋向选择向城市流动，寻求更多的发展机遇与更高的生活待遇。
    再次，社会价值观的多元化也是教师流动问题的根源之一。计划经济条件下，社会价值观单一，社会更多的只是在精神层面关注教师，往往只注重提升教师的职业声誉和强调教师的奉献精神，对教师的物质利益需求相对比较忽视。而随着计划经济向市场经济条件的转型，社会价值观开始趋向多元化，除了奉献，教师开始注重现实的具体的价值追求。在城乡教师发展环境、生活待遇等方面都存在较大差别的现实环境中，流向环境更为优越、待遇更为优厚的城市学校就成为农村教师的一种合理价值选择，而城市学校教师则将投身农村教育视为一种自身价值的下降而不愿向农村流动。
    二、借鉴与启示：国外教师流动之制度保障
    教师的流动是一个世界性的话题，教育城乡差别可以说在世界任何一个国家都或多或少地存在着，在国外很多城乡教育发展较为均衡的国家，主要是从制度层面对教师的流动进行规范。考察这些国家的具体做法，对研究我国农村教师流动具有重要的现实意义。
    (一)教师工资主要由高层级政府承担，各级政府事权与财权明晰
    当前世界大部分国家的义务教育所需经费基本上都是按比例由各级政府合理分摊，教育经费支出特别是义务教育支出的大头往往由较高层级政府承担，其中教育工资一项基本由国家负担。如法国自1889年起就由法律规定将全体中小学教师列为国家公职人员，同时规定中央政府承担约占义务教育经费支出的75%的全国义务教育教师工资，省级和镇级政府分别负担初中和小学校舍建设和学校经费的运作。②在日本，中央政府全额承担国立学校工资，对于地方学校，由中央和都道府县分别负担教师工资和保险福利费的二分之一。在德国则由州 政府承担教师工资和养老金。
    由中央政府或州、都道府县等相当于我国省一级的高层级政府负担教师工资，这种较为集中的财政分担方式保证了不同地区教师工资收入的标准水平，在明确划分各级政府事权范围内确保各级财力分配保障，排除了地区、校际等差异带来的干扰和制约，在很大程度上保证了国家范围内城乡之间教育特别是义务教育的均衡发展。
    (二)通过立法确保教育财政的转移支付
    一些国家普遍以不断完善的义务教育财政立法确保中央政府对地方财政教师工资的专项转移支付，在法律与制度层面为农村义务教育教师工资的稳定和合理提供了可靠的经费保障。如日本没有独立的义务教育财政转移支付制度，其义务教育财政转移支付体现在政府间财政转移支付中。在教师工资保障方面，日本政府实行的是专项转移支付制度。1952年，为确保义务教育阶段教师工资在不同地区取得一致，日本政府再次修改并颁布新的《义务教育经费国库负担法》，规定中央政府承担国、公立义务教育学校教职工工资等实际支出费用的一半，教师工资经费实行专款专用，由中央与地方财政共同平均分担。此项支出经由严格的法律程序，占全部文教预算支出的50%。③
    (三)加强教师向偏远地区流动的保障措施
    在解决了教师工资城乡差异的基础上，如何鼓励教师向农村及偏远地区流动成为政策考虑的重点，大部分国家提出的配套措施是基于提高待遇来吸引和鼓励教师向偏远地区流动。只有取得与城市教师相近甚至更高的经济待遇，才能吸引中小学教师向农村更偏远的地区流动。如日本自二战后初期实行义务教育阶段教师的定期流动制度，其中规定对这部分流动的教师发放工资和抚养津贴总和4%以内的“偏远地区津贴”，以及二者总和25%以内的月津贴、寒冷地区津贴等等，④有力地促进了教师向偏远地区的流动，对农村教师单向地流向城市起到一定的遏制作用，同时也对农村的教育质量起到重要的保障和促进作用。
    三、突破：解决我国农村教师流动问题之路径选择
    (一)明确各级政府在保障教师工资方面之权责
    当一个国家的经济与教育发展到一定水平的时候，必然重构教育事权和财权的分配格局，以重新划分各级政府在教育中的财政责任，其主要思路是加大中央和省级政府的责任。就目前我国的经济发展和教育发展的现状而言，主要任务是改变当前的农村教师工资的“属地化”的筹措机制，建立由省级统筹，由中央和省级财政共同承担教师工资经费支出。
    就中央一级而言，应针对我国东、中、西部经济发展水平差距明显的客观现实，制定相应的政策制度来保障教师工资的发放。东部经济发达省份，可考虑由省、县两级政府共同承担教师工资，对其中个别经济欠发达地区通过中央财政转移支付予以保障，中部地区则由中央和省级财政共同负担教师基本工资和地方性津贴。对于西部落后地区，应由中央财政全额负担教师工资经费。另外，根据各类地区的经济发展水平情况制定相应的最低工资标准和各级政府承担教育经费的合理比例。教师的最低工资标准应根据每年教职工数、学生数、师生比、物价水平等加以综合考虑制定，确保城乡教师拥有大致相近的工资水平，促进教师队伍的良性互动。
    省级政府作为仅次于中央政府的转移支付主体，在教育资金的统筹、分配、使用和监管等方面起着至关重要的作用，有责任在中央统一支付教师工资的前提下，确保农村教师在新机制改革中地方性津贴和补助按时足额发放，同时加强省级统筹下对教育转移支付资金投入方向和使用效果的监管，使转移支付资金使用规范化、透明化。
    在教师基本工资得以保障的前提下，地方政府的主要职责是促进城乡教师合理流动。一方面，对于由农村向城市流动的骨干教师，各地教育主管部门应出台相应的优惠政策，通过对农村骨干教师按教龄、学历、所获荣誉、所需学校的偏远程度等综合评分，划分等级，然后制定相应的补助标准。另一方面，针对城市教师难以流向农村的客观现实，重点是建立规范的义务教育教师定期流动制度，构建城乡教师双向、长期的交流制度。对由城市流向农村的教师给予更多津贴补助，并在职称评定、住房保障、医疗卫生保障等方面优先考虑。
    (二)构建教师合理的流动机制
    就目前现实情况而言，构建教师合理流动机制的核心内容是创建城乡教师定期流动制度，由国家制订教师定期流动的相关政策、法规，使教师定期流动形成制度且有法可依。各地区根据情况可从教师的工作年限、身体状况、性别特点等方面限定在职流动教师范围，新增师资直接参与轮岗流动任教，并向薄弱学校、农村学校倾斜。县或者相当于县一级的教育行政部门发布教师定期流动的实施细则，内容包括流动地区、要求和待遇等。先由全体教师填写意愿调查表，再由县一级教育行政部门派人在充分尊重教师本人意愿的基础上确定流动到具体学校的人选，实现教师在城乡同级同类不同学校之间轮岗执教。
    在创建教师定期流动制度过程中，应依据我国的现实国情，明确教师流动的具体范围、期限，完善教师流动的程序环节。在教师的流动范围方面，应根据各地实际，在县域范围，分层次逐步推进。在教师的流动期限方面，可依据我国的学制实际以及教育教学规律，将教师流动期限确定为3年或6年。在教师流动的程序和环节方面，应坚持程序的公平公正和透明。在教师全员流动的背景下，打破城乡校际间教师流动的壁垒，将教师由“单位人”转变为“系统人”，把教师管理权限由学校上移给上级教育行政部门掌握。由县级教育行政部门对教师实行教师统一聘任、统一管理、统一配置。同时设计公平公正的教师流动人员选定程序，公开选定，公平实施，并公开接受学校、教师以及社会公众的监督。在教师的流动过程中，为确保教育质量，应建立流动教师的考核和激励机制。引入发展性评价方式，通过纵向比较流动教师在先后学校的表现，客观评价教师流动的个体效果以及对于学校教育质量的实际影响。同时，将教师的考核结果与物质利益、职务晋升挂钩，逐步建立教师“能进能出、能上能下”的教师考核聘用新机制，为教师发展创造公平合理的竞争环境。在流动教师激励方面，可设立专项奖励基金和津贴奖励补助那些在农村学校、薄弱学校做出突出成绩和贡献的教师，鼓励教师向农村学校、薄弱学校流动。
    教师作为教育从业者虽然属于特殊的社会群 体，承担着重大的社会责任和道德义务。但教师毕竟首先是社会中的个体存在，他们具有“经济人”和“理性人”特征，有具体的物质和精神的需求，有实现自我发展的意愿。因此，合理教师流动机制的构建首先应以尊重和实现教师的利益与发展作为起点，通过满足教师的物质和精神需求，促进教师流动的合理化。当前，城乡教师在工资、福利以及社会保障等经济待遇差异是引起城乡教师流动失衡的直接原因。在工资制度上，我国城乡教师工资收入的“同工不同酬”以及农村教师工资收入缺乏有效保障问题长期存在。为改变这一现状，2009年国家开始在全国义务教育学校范围内实施绩效工资政策。这客观上为实现城乡教师的合理流动提供了有利条件。但城乡教师的收入差距不仅表现为显性工资收入的差距，还体现为各种隐性工作、生活福利的差距。因此，在实行教师流动的过程中，应充分考虑到城乡经济文化的差异，以津贴的形式给予流动到农村学校的教师以差异补偿。此外，教师的流动还会给教师产生额外的流动成本，也需要政府来进行经济补偿。
    (三)营造良好的教师流动的制度环境
    构建教师合理流动机制，实施教师流动制度是一项系统工程，需要良好的制度环境和保障条件。目前在教师流动制度的实施中，面临着教师流动制度与教育、社会等其它相关制度的冲突。因此，要构建教师合理流动机制，实现教师资源合理配置，政府应以教育公平为基本价值取向，营造良好的教师流动的制度环境，对相关制度进行改革与创新，消除制度冲突所带来的阻力。
    1.改革教师人事管理制度。针对目前城乡教师难以合理流动的现状，建议实行教师教育公务员制度，将取得教师资格证书并获得教师职位的公办普通中小学教师的身份确认为教育公务员，使其享有与公职身份相应的权利和义务，并执行相应的收入分配制度。这样就从产权属性上实现了教师资源国有化，为教育主管部门在区域内调整教师资源配置和实行教师定期流动制度提供法理依据，从而有利于确保城乡师资均衡配置的实现。
    2.改革教师编制制度。目前，我国中小学教师编制是按师生比进行核定的，城市小学为1∶13.5、农村小学为1∶18；城市初中为1∶19、农村初中为1∶23。教师编制呈现出“城乡倒挂”的不公平性。⑤由于编制紧缺，农村教师不得不承担多门课程的教学任务，影响教学质量的同时也大大增加了教师自身的工作和精神压力，同时也在一定程度上抑制了城市教师向农村流动的积极性。因此，要实现城乡之间教师的合理流动，应公平重建教师编制。核定农村教师编制时，不仅应坚持城乡平等的师生比核定标准，而且还应根据农村学校的现实情况，充分考虑师/科比、师/年级比、师/周课时比等因素进行核定，从根本上解决农村中小学教师的缺编问题，为城乡教师的合理流动创造有利条件。
    3.改革教师社会保障制度。城乡之间的社会保障福利制度的差异是农村教师单向流动的重要原因之一。为此，国家应逐步打破户籍制度的限制，建立起城乡一体化的教师社会保障福利制度，为农村教师提供与城市教师平等的“三险一金”社会保障待遇，实现城乡教师社会保障福利待遇的平等。此外，政府还应依据农村教师以及流动教师的住房条件，拨付专项资金对农村教师住房和流动教师住房进行保障。对于农村教师，应投入资金改善其住房条件，缩小与城市教师的生活环境差异。对于流动教师的居所变更问题，应对其提供与流动相适应的住房保障，即由政府出资建设具有宿舍(公寓)性质的流动教师住校周转房、供流动教师可以有偿或无偿使用。
    注释：
    ①张馨芳.透视经济欠发达地区农村中小学教师流失[J].新课程研究：教师教育，2008(5).
    ②高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京：人民教育出版社，2005：4.
    ③④汪丞.基础教育均衡发展视角下中日中小学教师流动比较研究[D].华中师范大学，2006.
    ⑤贾建国.我国城乡教师流动制度创建的制度阻力探析[J].教育科学，2009(5).