试论中职国家助学金政策实施中存在问题的思考
发布时间：2015-10-04 14:45
论文摘要：文章从政府和学校两个方面分析了中职国家助学金政策实施中存在的问题，对完善及更好实施中职国家助学金政策进行了思考。
论文关键词：中等职业教育；国家助学金；问题
我国接受中等职业教育的学生，绝大多数来自农村和城市低收入家庭，相当部分学生家庭的经济支付能力有限。为帮助贫困家庭学生顺利接受中等职业教育，促进教育公平，加快中等职业教育发展，我国从2006年起对中职学生实行国家助学金资助政策。中职国家助学金政策从2006年开始实施（覆盖面5%）、2007年普遍实行（覆盖面90%）以来，对促进教育公平、推动中等职业教育发展发挥了重要作用。2006年以来，中等职业学校成功实现了扩招的预定目标，2006年全国中等职业学校招生747.82万人（比2005年增加100万人），2007年招生810.02万人，2008年招生812.11万人，2009年招生868.52万人。2010年，全国共有1136万中等职业学校学生享受国家助学金，资助金额达170亿元。中职国家助学金政策也有效地缓解了贫困家庭的经济困难，帮助了贫困家庭学生继续升学，极大地改善了贫困生的生活质量。但是，中职国家助学金政策在实施过程中也存在一些问题，在学生中和社会上造成了不良影响。本文拟分析中职国家助学金政策实施过程中存在的问题，并对完善及更好实施中职国家助学金政策进行思考，以增强中职国家助学金政策实施的效度，实现中职国家助学金政策的实施目标。
一、中职国家助学金政策实施中存在的问题
中职国家助学金政策实施从纵向上牵涉到两个主体：政府、学校。本文根据政府文件、新闻报道以及相关研究论文将中职国家助学金政策实施中政府和学校存在的问题归纳如下：
（一）政府方面存在的问题
在中职国家助学金政策实施中，政府的主要责任是筹集资金、制定相关政策并进行监管。当前中职国家助学金政策实施中政府主管部门主要存在着管理薄弱等问题。
1.助学金下拨时间滞后。2006年年7月财政部、教育部联合印发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》指出：“中央财政安排专项资金，建立中等职业教育国家助学金，用于资助中等职业学校贫困家庭学生。各地财政要安排相应的专项资金设立助学金。”财政部山西专员办赵江平等人对中职国家助学金政策落实情况实地调查发现，助学金发放到学生手中大约要滞后一个学期。如2008年9月6日中央财政预拨2008年秋季助学金，山西省级财政于2008年12月23日下达预算，某市财政局在2009年1月7日分配至各县和学校，截止2009年4月，2008年秋季助学金尚未发放到学生手中。
2.玩忽职守对申报资料不检查不审核，使国家助学金被骗取，造成损失。财政、教育、人力资源社会保障等主管部门没有经常性对中职学校学生在校情况、异动情况进行实地审查，对职业学校上报的中职助学金补助名单未能严格按照该项资金的相关规定进行审核，而是学校上报多少就审核通过多少，甚至对不同学校上报名单存在重复的现象也视而不见，使国家助学金被骗取，造成损失，在一定程度上助推了学校虚报人数套取财政资金问题的蔓延。中央电视台《焦点访谈》栏目披露了重庆市酉阳县民办阳光技工学校骗取中职国家助学金的案件，引发公众关注。阳光技工学校负责人与教育“圈里”的亲属勾结，盗取其他学校学生档案资料假造学籍，骗取中职国家助学金140多万元。这一拙劣骗术轻松通过了县里多个部门的“审核”。
3.少数政府工作人员利用国家资助政策为个人谋取利益。如，湖北宜昌市教育局职业教育与成人教育科原科长胡玉祥任职期间，利用管理全市中等职业技术学校的职务便利，为他人谋取利益，单独和伙同他人收受贿赂100.5万元，致使国家上千万元中职国家助学金被套取。
（二）学校方面存在的问题
在中职国家助学金政策实施中，学校是主要实施者，申报名额、落实名单和发放助学金到人都是学校行为。财政部山西专员办赵江平等人调查发现，中职学校助学金管理问题突出，存在虚报人数、擅自扩大受助范围、用助学金顶抵学费饭费、民办学校财务管理混乱等问题。从见诸报刊、电视和政府文件来看，近几年每年都有职业学校尤其是一些民办学校，违纪违法，虚报学生人数套取国家助学金，在学生中和社会上造成了不良影响。如：
2008年，重庆12所中职学校套取国家助学金被查处。这12所学校主要采取虚假、重复申报资助对象以及隐瞒流失学生等方式，套取国家助学金；截留或挪用助学金；擅自缩短学制，违规立项收费。
2009年，中央电视台报道，甘肃省平凉市崆峒区职业中学套取国家助学金。该校通过制造普通高中生和中职学生双重学籍、虚报学生人数等途径套取国家助学金。
2010年1月，江苏省沛县公安局破获一起利用虚假联合办学协议骗取国家助学金17万余元的案件。
2010年7月，广西壮族自治区审计厅审计发现，大化职业技术学校虚报国家助学金受助人数376人，套取财政资金28.2万元，存入学校预算外资金专户后，用于归还县财政的欠款。
2010年7月，湖南省审计厅对中等职业学校国家助学金进行专项审计发现，当地10所学校通过虚报人数等手段，多领、冒领1100多万元助学金补助。
财政部、教育部、人力资源社会保障部2009年还向社会通报了对湖南永州育才职业技术专业学校等八所学校挪用、套取国家助学金等违规行为及处理意见。中职学校在国家助学金政策实施中，最容易在以下几方面出现问题：一是将未完成九年义务教育阶段的初中在校学生注册为中职学生，套取国家助学金；二是将普通高中在校学生注册为中职学生，学生享有“双重学籍”，套取国家助学金；三是同一学校将同一学生向教育部门与人力资源社会保障部门同时申报“双重学籍”，出现重复领取国家助学金的情况；四是流失学生不按规定及时注销学籍，继续利用流失学生套取国家助学金；五是利用短期培训、非全日制等教学形式的学生套取国家助学金。
二、关于完善及更好实施中职国家助学金政策的思考
中职国家助学金政策着眼于改善民生，它的实施，标志着政府对职业教育的投入，已从仅仅对“物”的关注上升到了同时对“人”的关注，表达了对中等职业学校学生弱势群体的人文关怀。有评论指出，中职国家助学金政策是职业教育发展的强大助动力，是30多年来在推动职教发展上力度最大、效果最显著的举措。利用经济和政策杠杆，既通过基础能力建设改善学校教育供给条件，又通过职教助学政策刺激和拉动受教育者的需求；既扩大了职教规模，又改善了教育结构；既增加了中央投入，又调动了地方投入；既促进了城乡统筹发展，又加快了东、西部合作办学，中职国家助学金政策可谓一举多得。中职国家助学金政策是利国惠民的好政策，这项好的政策在实施过程中存在一些问题，在学生中和社会上造成了不良影响，一方面在于制度本身未能尽善尽美，存在漏洞，监督缺失，给一些人留下了投机钻营、牟取暴利的空间；另一方面，有好政策还要贯彻落实好，才算是把好事办好。
1.中职国家助学金实行普惠制。教育部副部长鲁昕撰文指出：“未成年人的基础职业教育，是面向未成年人学历与职业生涯的教育，使其获得基本职业技能、继续学习和持续发展能力，是纯公共产品，必须由政府承担。”现行的中职国家助学金资助比例达到90%，在实际操作中审核鉴别10%的城镇家庭非困难学生难度大，既行政成本高也容易引起未得到资助学生心理不平衡。从2009年秋季学期起，国家已经开始对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。今后，中等职业学校家庭经济困难学生既能免除学费又能得到国家助学金资助。因此，中职国家助学金资助范围应扩大到100%，实行普惠制，把它作为刺激学生的职业教育需求的福利补贴措施，让所有的中等职业学校学生都能享受到。
2.改变资金拨付方法，保证按时足额到位。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》明确要求“学校应于学生入学一个月内将国家助学金发放到受助学生手中。”但从目前执行的情况看，学校很难做到这一点，主要原因是国家财政资金下拨时间滞后，等落实到学校时一般要推后一个学期。为严格执行国家相关规定，确保职业学校国家助学金的发放，在国家助学金管理办法中应改变资金拨付方式，实行每一学期前预拨资金，学期结束后清算本学期的助学金，多退少补，这样资金发放给学校，学校分月发给学生，可以解决因资金不能及时到位而无法把助学金分月发给学生问题。
3.建立健全监管途径和机制。具体包括：健全各级工作领导机构和组织实施机构，做到资金有人管，政策有人管，资金落实情况有人管；建立全国统一的中等职业学校学生信息管理系统，实行统一电子注册，为中职国家助学金的发放和管理提供有力支持，当前应将教育部门的中职信息管理系统与人力资源社会保障部门管理的技工学校信息系统以及公安部的身份认证中心进行对接，以有效防止身份信息造假；中等职业学校要建立包括学生代表参加的国家助学金评审机制，强化评审程序和评审结果的公示制度，实行阳光操作；加大监督检查力度，健全各级交叉检查的长效机制，对中职国家助学金政策落实情况组织定期和不定期的监督检查；建立国家助学金管理投诉举报受理工作机制，设立举报投诉电话号码，并向社会公布，广泛接受群众监督；严肃查处虚报冒领套取财政资金等违法违纪行为，确保国家财政资金安全和资金使用效益。
（二）强化政府责任，提高政策执行力
近几年来，国家先后出台了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（2006年）、《财政部、教育部关于印发<中等职业教育国家助学金管理暂行办法>的通知》（2006年）、《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（2007年）、《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》（2007年）、《教育部、财政部、人力资源社会保障部、审计署关于严禁虚报学生人数骗取中等职业学校国家助学金、免学费补助资金的通知》（2010年）、《财政部、教育部、人力资源社会保障部关于全面推行中职学生资助卡加强中职国家助学金发放监管工作的通知》（2010年）等文件。可以说，国家关于中职国家助学金管理、发放、监管等方面的制度是比较健全的，国家也在不断加大监管力度，为什么这项好的政策在实施过程中还不断出现一些问题，这与地方政府疏于管理有关。这些年来，似乎有这样一种倾向：有些地方政府尤其是基层政府，对于中央划拨下来大面积受益的资助款项疏于管理，甚至睁一只眼，闭一只眼。中职国家助学金来源于财政，来源于千百万纳税人的劳动所得。因此，必须强化地方政府的责任。管好、用好中职国家助学资金，地方政府必须真正负起责任，如果出了问题，当地政府主管领导也应该被问责。
在制度上，核实中职助学金并不困难，审核虚假学籍资料也是轻而易举的事，尽管如此，虚假的学籍注册资料还是顺利通过政府多个部门的审核审批。这几年中职学校套取助学金造假的手段并没有更新，却依然能够瞒天过海。这样的现象不在少数，一再说明，当政策执行力出现系统性的缺失时，套取国家助学金就有了滋生和壮大的土壤。温家宝总理曾说:“执行力是政府工作的生命力。执行力弱,政令不畅,有令难行,甚至有令不行,政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况,也会使政府的公信力受到损害。”治理虚报学生人数骗取中职国家助学金，完善制度、健全机制固然重要，但更为迫切的还是迅速提升相关部门的执行力，依法依规办事，加大监督力度，让政策的落实更加精细化、科学化。同时，对违规操作者严厉处罚，对疏于监管者严格问责，正反兼顾，破立结合，形成刚性执行力，才能确保中职国家助学金政策实施不偏向、不走样，确保国家的这项惠民政策落到实处。
论文关键词：中等职业教育；国家助学金；问题
我国接受中等职业教育的学生，绝大多数来自农村和城市低收入家庭，相当部分学生家庭的经济支付能力有限。为帮助贫困家庭学生顺利接受中等职业教育，促进教育公平，加快中等职业教育发展，我国从2006年起对中职学生实行国家助学金资助政策。中职国家助学金政策从2006年开始实施（覆盖面5%）、2007年普遍实行（覆盖面90%）以来，对促进教育公平、推动中等职业教育发展发挥了重要作用。2006年以来，中等职业学校成功实现了扩招的预定目标，2006年全国中等职业学校招生747.82万人（比2005年增加100万人），2007年招生810.02万人，2008年招生812.11万人，2009年招生868.52万人。2010年，全国共有1136万中等职业学校学生享受国家助学金，资助金额达170亿元。中职国家助学金政策也有效地缓解了贫困家庭的经济困难，帮助了贫困家庭学生继续升学，极大地改善了贫困生的生活质量。但是，中职国家助学金政策在实施过程中也存在一些问题，在学生中和社会上造成了不良影响。本文拟分析中职国家助学金政策实施过程中存在的问题，并对完善及更好实施中职国家助学金政策进行思考，以增强中职国家助学金政策实施的效度，实现中职国家助学金政策的实施目标。
一、中职国家助学金政策实施中存在的问题
中职国家助学金政策实施从纵向上牵涉到两个主体：政府、学校。本文根据政府文件、新闻报道以及相关研究论文将中职国家助学金政策实施中政府和学校存在的问题归纳如下：
（一）政府方面存在的问题
在中职国家助学金政策实施中，政府的主要责任是筹集资金、制定相关政策并进行监管。当前中职国家助学金政策实施中政府主管部门主要存在着管理薄弱等问题。
1.助学金下拨时间滞后。2006年年7月财政部、教育部联合印发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》指出：“中央财政安排专项资金，建立中等职业教育国家助学金，用于资助中等职业学校贫困家庭学生。各地财政要安排相应的专项资金设立助学金。”财政部山西专员办赵江平等人对中职国家助学金政策落实情况实地调查发现，助学金发放到学生手中大约要滞后一个学期。如2008年9月6日中央财政预拨2008年秋季助学金，山西省级财政于2008年12月23日下达预算，某市财政局在2009年1月7日分配至各县和学校，截止2009年4月，2008年秋季助学金尚未发放到学生手中。
2.玩忽职守对申报资料不检查不审核，使国家助学金被骗取，造成损失。财政、教育、人力资源社会保障等主管部门没有经常性对中职学校学生在校情况、异动情况进行实地审查，对职业学校上报的中职助学金补助名单未能严格按照该项资金的相关规定进行审核，而是学校上报多少就审核通过多少，甚至对不同学校上报名单存在重复的现象也视而不见，使国家助学金被骗取，造成损失，在一定程度上助推了学校虚报人数套取财政资金问题的蔓延。中央电视台《焦点访谈》栏目披露了重庆市酉阳县民办阳光技工学校骗取中职国家助学金的案件，引发公众关注。阳光技工学校负责人与教育“圈里”的亲属勾结，盗取其他学校学生档案资料假造学籍，骗取中职国家助学金140多万元。这一拙劣骗术轻松通过了县里多个部门的“审核”。
3.少数政府工作人员利用国家资助政策为个人谋取利益。如，湖北宜昌市教育局职业教育与成人教育科原科长胡玉祥任职期间，利用管理全市中等职业技术学校的职务便利，为他人谋取利益，单独和伙同他人收受贿赂100.5万元，致使国家上千万元中职国家助学金被套取。
（二）学校方面存在的问题
在中职国家助学金政策实施中，学校是主要实施者，申报名额、落实名单和发放助学金到人都是学校行为。财政部山西专员办赵江平等人调查发现，中职学校助学金管理问题突出，存在虚报人数、擅自扩大受助范围、用助学金顶抵学费饭费、民办学校财务管理混乱等问题。从见诸报刊、电视和政府文件来看，近几年每年都有职业学校尤其是一些民办学校，违纪违法，虚报学生人数套取国家助学金，在学生中和社会上造成了不良影响。如：
2008年，重庆12所中职学校套取国家助学金被查处。这12所学校主要采取虚假、重复申报资助对象以及隐瞒流失学生等方式，套取国家助学金；截留或挪用助学金；擅自缩短学制，违规立项收费。
2009年，中央电视台报道，甘肃省平凉市崆峒区职业中学套取国家助学金。该校通过制造普通高中生和中职学生双重学籍、虚报学生人数等途径套取国家助学金。
2010年1月，江苏省沛县公安局破获一起利用虚假联合办学协议骗取国家助学金17万余元的案件。
2010年7月，广西壮族自治区审计厅审计发现，大化职业技术学校虚报国家助学金受助人数376人，套取财政资金28.2万元，存入学校预算外资金专户后，用于归还县财政的欠款。
2010年7月，湖南省审计厅对中等职业学校国家助学金进行专项审计发现，当地10所学校通过虚报人数等手段，多领、冒领1100多万元助学金补助。
财政部、教育部、人力资源社会保障部2009年还向社会通报了对湖南永州育才职业技术专业学校等八所学校挪用、套取国家助学金等违规行为及处理意见。中职学校在国家助学金政策实施中，最容易在以下几方面出现问题：一是将未完成九年义务教育阶段的初中在校学生注册为中职学生，套取国家助学金；二是将普通高中在校学生注册为中职学生，学生享有“双重学籍”，套取国家助学金；三是同一学校将同一学生向教育部门与人力资源社会保障部门同时申报“双重学籍”，出现重复领取国家助学金的情况；四是流失学生不按规定及时注销学籍，继续利用流失学生套取国家助学金；五是利用短期培训、非全日制等教学形式的学生套取国家助学金。
二、关于完善及更好实施中职国家助学金政策的思考
中职国家助学金政策着眼于改善民生，它的实施，标志着政府对职业教育的投入，已从仅仅对“物”的关注上升到了同时对“人”的关注，表达了对中等职业学校学生弱势群体的人文关怀。有评论指出，中职国家助学金政策是职业教育发展的强大助动力，是30多年来在推动职教发展上力度最大、效果最显著的举措。利用经济和政策杠杆，既通过基础能力建设改善学校教育供给条件，又通过职教助学政策刺激和拉动受教育者的需求；既扩大了职教规模，又改善了教育结构；既增加了中央投入，又调动了地方投入；既促进了城乡统筹发展，又加快了东、西部合作办学，中职国家助学金政策可谓一举多得。中职国家助学金政策是利国惠民的好政策，这项好的政策在实施过程中存在一些问题，在学生中和社会上造成了不良影响，一方面在于制度本身未能尽善尽美，存在漏洞，监督缺失，给一些人留下了投机钻营、牟取暴利的空间；另一方面，有好政策还要贯彻落实好，才算是把好事办好。
（一）完善制度，健全机制
1.中职国家助学金实行普惠制。教育部副部长鲁昕撰文指出：“未成年人的基础职业教育，是面向未成年人学历与职业生涯的教育，使其获得基本职业技能、继续学习和持续发展能力，是纯公共产品，必须由政府承担。”现行的中职国家助学金资助比例达到90%，在实际操作中审核鉴别10%的城镇家庭非困难学生难度大，既行政成本高也容易引起未得到资助学生心理不平衡。从2009年秋季学期起，国家已经开始对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。今后，中等职业学校家庭经济困难学生既能免除学费又能得到国家助学金资助。因此，中职国家助学金资助范围应扩大到100%，实行普惠制，把它作为刺激学生的职业教育需求的福利补贴措施，让所有的中等职业学校学生都能享受到。
2.改变资金拨付方法，保证按时足额到位。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》明确要求“学校应于学生入学一个月内将国家助学金发放到受助学生手中。”但从目前执行的情况看，学校很难做到这一点，主要原因是国家财政资金下拨时间滞后，等落实到学校时一般要推后一个学期。为严格执行国家相关规定，确保职业学校国家助学金的发放，在国家助学金管理办法中应改变资金拨付方式，实行每一学期前预拨资金，学期结束后清算本学期的助学金，多退少补，这样资金发放给学校，学校分月发给学生，可以解决因资金不能及时到位而无法把助学金分月发给学生问题。
3.建立健全监管途径和机制。具体包括：健全各级工作领导机构和组织实施机构，做到资金有人管，政策有人管，资金落实情况有人管；建立全国统一的中等职业学校学生信息管理系统，实行统一电子注册，为中职国家助学金的发放和管理提供有力支持，当前应将教育部门的中职信息管理系统与人力资源社会保障部门管理的技工学校信息系统以及公安部的身份认证中心进行对接，以有效防止身份信息造假；中等职业学校要建立包括学生代表参加的国家助学金评审机制，强化评审程序和评审结果的公示制度，实行阳光操作；加大监督检查力度，健全各级交叉检查的长效机制，对中职国家助学金政策落实情况组织定期和不定期的监督检查；建立国家助学金管理投诉举报受理工作机制，设立举报投诉电话号码，并向社会公布，广泛接受群众监督；严肃查处虚报冒领套取财政资金等违法违纪行为，确保国家财政资金安全和资金使用效益。
（二）强化政府责任，提高政策执行力
近几年来，国家先后出台了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（2006年）、《财政部、教育部关于印发<中等职业教育国家助学金管理暂行办法>的通知》（2006年）、《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（2007年）、《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》（2007年）、《教育部、财政部、人力资源社会保障部、审计署关于严禁虚报学生人数骗取中等职业学校国家助学金、免学费补助资金的通知》（2010年）、《财政部、教育部、人力资源社会保障部关于全面推行中职学生资助卡加强中职国家助学金发放监管工作的通知》（2010年）等文件。可以说，国家关于中职国家助学金管理、发放、监管等方面的制度是比较健全的，国家也在不断加大监管力度，为什么这项好的政策在实施过程中还不断出现一些问题，这与地方政府疏于管理有关。这些年来，似乎有这样一种倾向：有些地方政府尤其是基层政府，对于中央划拨下来大面积受益的资助款项疏于管理，甚至睁一只眼，闭一只眼。中职国家助学金来源于财政，来源于千百万纳税人的劳动所得。因此，必须强化地方政府的责任。管好、用好中职国家助学资金，地方政府必须真正负起责任，如果出了问题，当地政府主管领导也应该被问责。
在制度上，核实中职助学金并不困难，审核虚假学籍资料也是轻而易举的事，尽管如此，虚假的学籍注册资料还是顺利通过政府多个部门的审核审批。这几年中职学校套取助学金造假的手段并没有更新，却依然能够瞒天过海。这样的现象不在少数，一再说明，当政策执行力出现系统性的缺失时，套取国家助学金就有了滋生和壮大的土壤。温家宝总理曾说:“执行力是政府工作的生命力。执行力弱,政令不畅,有令难行,甚至有令不行,政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况,也会使政府的公信力受到损害。”治理虚报学生人数骗取中职国家助学金，完善制度、健全机制固然重要，但更为迫切的还是迅速提升相关部门的执行力，依法依规办事，加大监督力度，让政策的落实更加精细化、科学化。同时，对违规操作者严厉处罚，对疏于监管者严格问责，正反兼顾，破立结合，形成刚性执行力，才能确保中职国家助学金政策实施不偏向、不走样，确保国家的这项惠民政策落到实处。