改革开放以来我国中等教育结构调整政策演变分析

　　摘要：改革开放四十年来，中等教育结构始终是我国教育政策的一个重要主题，受到政府、学界的广泛关注。中等教育阶段普职两类教育规模保持大体相当的格局，是多年来我国持续推行的重要教育政策，其在确保国家合理人才供给结构方面发挥了重要支撑作用。

　　关键词：中等教育结构；政策；演变

　　作者：马延伟，戴潜挺

　　在我国的国民教育体系中，中等教育是在初等教育基础上实施的中等普通教育和中等职业教育，分别由普通高中和中等职业学校实施。普职两类教育、两类学校担负着各自的使命，普通高中要为高一级学校输送合格新生，也为国家培养劳动后备力量；中等职业学校为国家经济社会建设培养直接从事生产、服务的各类中等专业技术人员和中级管理人员，也为高一级学校输送新生，同时还担负着社会培训等服务功能。改革开放四十年来，中等教育结构始终是我国教育政策的一个重要主题，受到中央领导高度重视，其政策的起伏演变也彰显出我国中等职业教育健康发展的曲折道路。

　　一、中等教育结构调整的政策背景

　　在建国后的十几年时间里，我国的学制改革逐步成型。在中等教育阶段，形成了各类中学并举的格局，有普通中学、职业中学，还有干部补习文化科学知识的中学，一些工矿单位还自己办了技术学校、技工学校，建立起政府办学和企事业单位办学并举的良好局面，很好地满足了国民经济恢复生产的人才需求。

　　“文化大革命”爆发后，技术中学、职业中学被批判为“修正主义教育路线的产物”，农业中学、半工半读中学被定性为“资本主义的双轨制”，几乎全部被砍掉，导致中等教育由多样化走向单一化，形成畸形的单一普通中等教育结构。以江苏省为例，1965-1978年，普通高级中学增加8倍多，在校高中学生增加了10倍，高中毕业生增加了13倍；4500多所农业中学全部停办；中等技术学校减少了三分之二以上。普通高中学生和中等技校学生的比例从1965年的约为2：1变为1978年的50：1[1]。根据国家统计数据，到1976年，我国中等技术学校（包括中等师范学校）招生数和在校生数均仅占中等教育阶段学校招生数和在校生数总数的1%左右[2]。据原国家教委副主任王明达同志回忆，“文化大革命”时期，职业教育受到了很大的摧残、挫折，遭到了极大的破坏。大批中专、技校、职业学校撤并或改办为工厂、合并到工厂。如上海市27所技工学校，文革一开始就被全部撤并。职业学校大量校舍被侵占，教育教学实习设备、图书资料损失殆尽。师资队伍遭到破坏，大批教师、干部下放劳动，有的被长期关进“牛棚”改造。这些都给了职业教育无法估量的损失，使职业教育遭到严重破坏[3]。

　　“文革”结束后，由于中等教育畸形发展普通中学，造成中等层次人才结构严重失衡。以上海为例，每年有20万左右的普通高中毕业生，大学只招收2万人左右，大量的毕业生需要就业，但是这些毕业生除了具备一些文化知识之外，没有任何专业知识和技能，到生产岗位以后，只能从头学起；而生产服务部门迫切需要的中等技术人员长期未能得到补充。据有关部门统计，不少工业部门技术人员在职工总数中的比例极低，最高的不到10%，低的甚至只占3-4%。而工业发达的国家当时这一比例能够达到20-30%。行业急需的电子技术、机械制图、财务会计等初中级技术人才没有来源。农村的技术技能人才则更为匮乏，建筑、财经、农机、农业、农副产品加工、卫生等技术人员需求量大，却没有学校去培养[4]。中等教育结构的单一化所导致的人才结构的单一，已经严重掣肘了国民经济的发展，成为亟待解决的重大问题。

　　二、中等教育结构调整的政策演变

　　在1978年4月22日召开的全国教育工作会议上，邓小平同志强调：“我们的国民经济是有计划、按比例发展的，我们培养培训专门家和劳动后备军，也应当有与之相适应的周密计划，应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例”[5]。同年12月，党的十一届三中全会召开，会议决定全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来。会议强调，要解决国民经济重大比例失调问题，调整经济结构，改革经济管理体制，在自力更生基础上积极发展对外经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必须的科学和教育工作。自此，在党中央的直接推动下，开启了改革调整中等教育结构的重大历史进程。

　　（一）多种途径大幅提高中等职业教育在校生规模

　　1980年10月7日，国务院批转了《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》，指出中等教育结构改革主要是改革高中阶段的教育，为了使高中阶段的教育适应社会主义现代化建设的需要，应当实行普通教育与职业教育、技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针。确定了五个主要改革途径：一是普通高中开设职业技术教育课程；二是将部分普通高中改办为职业（技术）学校、职业中学、农业中学；三是鼓励各行各业、集体及个人举办职业技术学校；四是办好技工学校；五是办好中等专业学校。多管齐下，目标在于“要使各类职业（技术）学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长”。

　　（二）城乡中等教育结构改革各有侧重

　　1983年5月，国家先后发布了两份重要文件，在中等教育结构改革调整工作部署上，考虑城乡教育结构和经济结构的差异，相关政策也各有侧重，在职业技术教育发展规模和改革途径上都作出了区别对待。

　　农村中等职业技术教育规模可略超过普通高中。1983年5月6日，中共中央、国务院发布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，指出改革农村中等教育结构，发展职业技术教育，是振兴农村经济，加速农业现代化建设的一项战略举措。要求各地根据本地区的实际需要与可能统筹规划，有步骤地增加一批农业高中和其他职业学校；除在普通高中增设职业技术课，开办职业技术班，把一部分普通高中改办为农业中学或其他职业学校外，还要根据可能，新办一些各类职业学校。总体目标是：力争到1990年，农村各类职业技术学校在校学生数达到或略超过普通高中。

　　城市普职教育在校生比例做到大体相当。1983年5月9日，教育部、劳动人事部、财政部、国家计委四部门联合印发了《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，指出城市中等教育结构改革，要实行普通教育与职业技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企事业单位、集体经济单位办学并举的方针。改革的目标是：力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当。

　　（三）保持普职教育规模大体相当

　　1.实行初中后分流保持普职教育招生规模相当。1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出，社会主义现代化建设不但需要高级科学技术专家，而且迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者。没有这样一支劳动技术大军，先进的科学技术和先进的设备就不能成为现实的社会生产力。但是，职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节。一定要采取切实有效的措施改变这种状况，力争职业技术教育有一个大的发展。为此，《决定》要求实行中学后分流政策：初中毕业生一部分升入普通高中，一部分接受高中阶段的职业技术教育；高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。总体发展目标是：力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况。实现路径是，现有中专学校和技工学校要扩大招生规模；有计划地将一批普通高中改为职业高中，或者增设职业班；同时新办一批职业技术学校。

　　2.逐步实现中职在校生规模超越普通高中。在整个1990年代，国家坚持“大力发展中等职业教育”的方针，不断扩大中职学校招生规模，力争使中职学校在校生规模超越普通高中。这期间，三份重要文件确立了这一总体发展方针。一是1991年印发的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发〔1991〕55号），明确要求扩大中等职业技术学校的招生规模，使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中的在校生人数。二是1994年印发的《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》，要求大力发展中等职业教育，逐步做到50%-70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训中心。到2000年，各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右；普及高中阶段教育的城市可达到70%。三是1999年发布的《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》（国发[1999]4号），要求继续实施初中后教育分流，从各地实际出发，积极发展中等职业教育。强调全国高中阶段职业教育与普通教育之间应保持现有比例，努力达到《中国教育改革和发展纲要》提出的目标。

　　随着1980年后改革调整中等教育结构相关政策的密集出台，中等教育结构不合理状况得到彻底扭转。1980年，全国有中专学校和职业中学6383所，在校生169.7万人，校均规模不足300人，办学效益低下。经过十几年发展，到1997年，全国已有中专学校和职业中学14190所，在校生977.3万人，校均规模达到600人以上。中职在校生占高中阶段比重也由1980年的14.9%升至1997年的53.5%。数据显示，从1994年起，中等职业教育在校生规模开始反超普通高中，达到52.2%。

　　3.扩大中职招生规模保持普职大体相当。进入新世纪后，伴随大学扩招和普通高中规模扩张，中等职业教育发展受到严重冲击，出现规模下滑情况。1999-2001年，中等职业学校招生规模连续三年下滑（见图2）。2001年招生397.6万人，比1998年减少了121.9万人，降幅高达23.5%。为此，国务院连续三次召开全国职教工作会议，发布了三个重要文件，力求保持普职教育的合理结构。

　　2002年发布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确要求以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当，扩大高等职业教育的规模。2004年印发的《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》要求，到2007年，在高中阶段教育中，要加大结构调整工作力度，进一步扩大中等职业教育招生规模，使中等职业教育与普通高中教育的比例保持大体相当，在有条件的地方职业教育所占比例应该更高一些。2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当”。

　　自2002年国务院《决定》出台后，中职招生规模跌势得到遏止，并在国家政策的支持下，在“十一五”期间持续大幅增长。到2010年，中职招生数为870.4万人，在校生数达到了2238.5万人，均创造了历史最高峰。中职招生占高中阶段教育招生的比例由2002年的40.1%提高到2010年的50.9%（见图2），初步形成了职普比大体相当的格局，中等教育结构得到明显优化。

　　（四）总体保持普职招生规模大体相当

　　经过几年刚性调整政策的大力推动，实现了我国中等职业教育规模的跨越式增长。随着国家经济社会的发展进步，优化中等教育结构的相关政策略有调整。

　　2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出，“根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”。这一政策表述的调整，实际上考虑到了各区域间的发展水平差异和人才需求结构差异，某种程度上为各地从实际出发确定当地的中等教育结构留下了政策空间。

　　党的十八大报告明确要求，“基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育”，为新时期职业教育改革发展指明了方向。2014年5月印发了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），再次重申“总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当”。但同时明确，要推进中等和高等职业教育紧密衔接，加强职业教育与普通教育沟通，搭建学生多样化选择、多路径成才的“立交桥”。

　　三、中等教育结构调整的政策反思

　　改革开放四十年来，中等教育结构调整与优化工作从未止步。在适应国家经济社会改革发展的进程中，中等教育结构优化一波三折，经历多次起伏和波动，令人深思。

　　（一）教育结构要适应人才需求结构

　　社会各行各业的人才需求是分层次、分类型的。一家高新技术企业，除了少量的管理人员、技术研发人员，还需要将技术创新转变为生产工艺的工程师，更需要大量将工艺设计转化为产品的一线技工、技师和各类维护、检修等技术人员。调查发现，目前江浙一带的高新企业、智能制造产业，即使已经开始出现机器换人的趋势，但仍需要大量中级技术技能人才从事生产、检修、物流等各类岗位，各类中职学校毕业生在就业市场上十分抢手。如果改革开放初期的单一的中等教育结构持续至今，那么技术技能人才将出现严重断层，国民经济建设将难以为继，我国经济总量也不可能达到世界领先水平。同时，过度发展普通教育，会由于与人才市场需求的脱节而造成结构性失业，引起社会矛盾。因此，教育的层次和类型，要从本国经济社会发展水平的实际出发，科学合理确定比例结构，才能有效支撑经济社会体系的顺畅运行。

　　（二）教育结构调整优化需政府强力主导

　　改革开放后，历次中等教育结构改革调整的政策出台，都是党中央、国务院层面作出的整体部署和统筹协调。国家经过充分调研和论证，确定中等教育阶段两类教育招生和在校生规模比例，强力要求各地执行，并开展督导检查。同时，国家出台相关配套措施，引导、鼓励学生接受中职教育。比如2007年发布的《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号）确定，国家助学金资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生，资助标准为每生每年1500元。2009-2012年，国家先后发布文件，逐步实行免除部分中职全日制在校生学费政策，免费对象逐步从农村家庭经济困难学生和涉农专业学生覆盖到农村户籍学生、城市涉农专业和家庭经济困难学生。可以说，中等教育结构调整，始终贯穿着政府的强力主导作用，没有这种主导作用的发挥，调结构的目标是难以实现的。

　　（三）规模与质量兼顾增强职业教育吸引力

　　在中等教育结构得到优化以后，国家又出台相关政策措施，通过加大投入、改善办学条件、加强专业建设和课程体系建设等方式，促进中等职业教育内涵发展，增强职业教育吸引力。早在1991年颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》中就明确要求“要努力办好现有各类职业技术学校。要有计划地对现有各类职业技术学校加强规范化建设，并集中力量办好一批起示范和骨干作用的学校”。此后，陆续实施了县级职教中心专项建设计划、中等职业学校教师素质提高计划、国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划、中等职业学校科学管理能力建设计划等，出台了中等职业学校设置标准，推行教学工作诊改制度等，大力加强中职学校基础能力建设和规范化办学，提升办学质量。教育部联合行业主管部门、行业建成60余个行业职业教育教学指导委员会，推进职业教育标准体系建设，开展现代学徒制试点，极大地推动了中职学校加强产教融合和校企合作，提高了人才培养质量，增强了中职教育吸引力。十八大以来，中等职业学校毕业生就业率持续保持在96%以上，社会认可度逐步提高。

　　中等教育结构调整优化，既是保障我国国民教育体系合理层次类型结构布局的需要，更是保障我国科学合理人才供给结构的需要。中等教育阶段，向下衔接义务教育，向上衔接高等教育，普职两类教育合理布局，确保了学生发展的多样化选择，支撑了经济社会发展的多样化人才需求。因此，中等教育结构优化始终是我国教育改革发展的重大政策命题，改革开放四十年来的政策演变，积累了宝贵的教育政策经验，值得进一步深入研究。

　　作者简介：马延伟（1976-），女，中国教育科学研究院职业与继续教育研究所副研究员，北京师范大学博士生，研究方向为职业教育政策与管理；戴潜挺（1970-），男，浙江宁波人，宁波市教育局职成教教研室高级教师，研究方向为中等职业教育、教学管理。