环境执法障碍及其解决途径
发布时间：2015-07-03 11:18
摘要环境执法是环境法制的重要环节,环境执法的问题不仅严重地限制了环境法律体系的发展,而且对环境和社会的持续发展产生了很多负面效应。从环境行政执法现状出发,总结了环境执法存在的障碍,分析并研究了环境行政执法障碍的立法与司法原因,并提出相应解决途径。
关键词环境执法;障碍;原因;解决途径
abstract execution plays an important role in environmental legal system .the problems of execution of environmental law not only severely restrict the development of chinese environmental legal system,but also engender negative effect on environment and social sustainable on execution status of environmental law,obstacles and reasons of environmental enforcement were analyzed,and solving ways were proposed.
key wordsenvironmental enforcement; obstacle; reason; solving ways
目前,加强对环境、资源的保护,以求人类与环境的协调发展成为一种必然的选择。要实现这一目的,必须将环境保护法制化。我国环境保护工作起步较晚,所面临的环境保护任务十分艰巨。这种状况不仅给环境执法带来了难度,而且也使我国的环境状况不断恶化。在以法制化途径解决这一问题过程中,环境执法是一个不容忽视的重要环节。
1环境执法概述
环境执法也叫环境保护执法,是指对环境法规的适用,即贯彻实施。它是一个综合性的执法系统,包括环境司法执法和环境行政执法。环境行政执法是指环境行政机关根据法律授权,实施环境监督检查,并依照法定程序执行或适用环境法律法规,直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为[1-2]。
1.1环境行政主体
环境行政执法的主体是指在环境行政执法活动中依法行使环境执法权的机构,即环境行政执法机构。环境行政主管部门是环境行政执法的主要主体,但不是唯一主体,环境行政主体主要有以下几个类型[3]:环境保护行政;主管部门;各级人民政府;依照环境保护法律、法规授权的对某些方面的污染防治实施监督管理的有关部门;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门;除上述部门外,其他一些政府行政职能部门;其他国家机关、社会团体、企事业单位,如环境保护协会、环境监测站、企业内部的环保部门等。
1.2环境执法相对人
我国境内的一切组织和个人,都可能成为环境行政相对人,包括国家机关、企业、事业单位、社会团体及其他社会组织,中国公民、外国组织或者个人等。其中,企业单位是最主要的环境行政执法相对人。
2我国环境执法存在的障碍及原因
2.1环境法律意识淡薄
环境法律意识在环境热潮中的作用表现为政府和公众两方面的环境法律意识。而当前在我国这两方面的环境法制意识普遍较差,严重制约着我国环境法律的正确实施。一是我国公民环境法律意识淡薄。我国公众的环境意识具有很强的依赖政府特征,而我国部分地方政府,特别是基层地方政府,缺乏正确的政绩观,重经济、轻环保,片面强调gdp增长与招商引资,忽视环境保护工作。二是公众参与程度很低。《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染破坏环境者进行检举和控告。而目前我国公众的环境意识,尤其是环境参与意识仍然处于较低水平[4-5]。
2.2环境立法不完善
一是环境立法上仍有空白。首先是在实体内容上存在着空白。以环境污染防治方面的立法为例,目前我国在污染水、噪声管理和控制、放射性物质污染防治等领域,还没有制定出相应的法律。这种情况使我国的环境立法体系不尽完整,造成我国在一定程度上还存在着环保工作“无法可依”的情况。其次是程序上的空白。我国现行的环境法以实体法为主,程序性法律很少,且多分散于各实体法中。目前,除了环境行政复议程序较为明确之外,环境行政处罚、环境调处等方面尚缺乏程序上的法律规定,这势必影响到环境行政执法的规范性,难以维护相对人的合法权益。二是环保法律法规操作性不强。由于我国现行的环境保护法中的一些规定原则性较强,过于简单、抽象,使实际工作中的环境执法缺乏可操作性,给环境执法造成了很大障碍。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位,但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。三是受害人起诉难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因,致使受害人在起诉环境污染者时困难重重,给环境司法造成了很大障碍[6]。首先,我国《民事诉讼法》第一百零八条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人,才具备起诉的资格。然而环境侵害的受害者大多是间接的,其所受损失经常是无形的,如果按照民事诉讼法的规定,显然对环境民事侵害的受害人非常不利。其次是诉讼举证困难[7]。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则,但受害人仍需举出受害的事实。而在环境侵权纠纷中,受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位,很难取得相关的证据。而且环境侵害在明显化之前往往有很长的潜伏期,同时不同个体所表现出的受害症状也不完全一样,因此实践中诉讼往往是不充分的。再次,诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说,在一般情况下,我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。
2.3环境守法、违法成本倒挂
环境执法成本倒挂是指环境守法成本和执法成本大于环境违法成本的现象。在实际中,我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中,执法不断,罚款不断,但排污不止。造成这种现象的原因是执法部门执法成本高,而企业的违法成本低、守法成本高,存在环境执法成本倒挂的现象。企业治污设施建设和运行成本高,由于规模和技术限制等因素,污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下,污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境,违法者甚至把罚款看作是对排污的一种认可。
3.1提高全民环境法律意识
加强我国群众环境法律意识,主要有以下3种手段[8]。一是加大环境保护法律法规的宣传力度,要借助舆论监督的作用曝光违法企业,使其污染破坏环境的行为暴露于大庭广众之下,采取形式多样的宣传方式使环境保护的理念深入人心。二是扩大群众知情权,让他们了解自身所处环境的质量状况,发挥社会力量监督企业排污,对排污费征收企业、行政处罚名单定期予以公告,让群众监督。三是完善环境信访制度,各级人民政府的环境保护行政主管部门要健全信访制度,设立12369举报电话并建立电话接听平台,方便群众投诉。要求信访处理公开、透明,指派专人受理群众的投诉,及时查处环境违法行为并及时回复,让群众了解执法、参与,从而提升群众对环境执法的信任度,提高群众的环境法律意识。
3.2完善立法
一是加强地方性法规和规章的建设。区域性环境行政执法标准和尺度不同影响环境行政执法区域性的环境污染加剧,环境行政执法地区差异性较大,缺乏统一的标准和尺度。由于我国区域经济发展不平衡,使得地方环境保护政策千差万别。例如,深圳等经济高速发展的地区,其环境保护政策就相对严格,而西部欠发达地区,迫于经济发展原因,不得不放宽环境保护政策,在这种情况下,使各地的环境行政执法标准和尺度大相径庭。因此,一些地方按照《立法法》的规定,结合本地区实际制定了地方性环境法规和规章,如《上海市环境保护条例》《新疆塔里木河流域水资源管理条例》等。根据统计,目前我国已经具有超过1 600件地方性环境保护法规和规章。二是增强现行环境法律的可操作性。在进行环境立法时,法律条文不能过于抽象和模糊,注意加强可操作性,便于环境执法人员在实践中准确把握和运用。有些需要对法律制定相应的实施细则或者单项法规,如《防治机动车排放污染管理条例》《建筑施工噪声污染防治条例》等。还有些需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内作细化规定,如为了明确《环境噪声污染防治法》中“给予罚款”的具体数额和幅度,需要制定《环境噪声污染防治行政处罚办法》等。三是建立环境公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼制度就是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时,允许公众(包括公民个人、集体、社会团体等)作为环境公共利益的代表人,对侵权行为人提起环境民事、环境行政或者环境刑事诉讼的诉讼制度。环境公益诉讼最大的特点就是以保护环境公共利益为目的。作为一种新型的诉讼形式,它通过允许社会中的个体依法行使诉讼权利,以个体的名义代表自身或社会整体实现保护整个社会环境公共利益的权利。环境公益诉讼的原告可以是与环境侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。环境公益诉讼的前提既可以是环境违法行为已经造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实的损害,只是潜在的损害,有可能发生损害[9]。这里对于环境侵权的成立采用只要有环境违法行为发生,无论是否产生损害结果,都可进行环境公益诉讼,由此扩大了社会团体以及非直接利害关系人行使环境公益起诉权的案件范围。
3.3建立完备的环境责任追究体系
完善环境法律体系,增强环境法律的“刚性”[10]重点建立完备的环境责任追究体系。刑事责任,行政责任、民事责任是其中不可或缺的重要组成部分,三者相互补充,有利于构建对环境污染者和生态破坏者的惩罚与震慑的多重防线。一个完备的环境责任追究体系既需要刑罚的威慑,也需要民事责任的补偿救济。强化环境违法者的民事赔偿责任,既可以弥补行政处罚力度较低,让污染者为其违法行为付出经济上的代价,又可以对受害者给予民事上的救济,并为恢复区域、流域生态环境筹集资金,真正体现“谁污染、谁负责”的环境法原则。因此,可以根本解决违法成本低、守法成本高的问题 。
4参考文献
[1] 林光洙.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[2] 朴光洙,刘定慧,马品懿.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[3] 刘国涛.环境与资源保护法学[m].北京:中国法制出版社,2004.
[4] 李恒远.环境法制读本[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[5] 宋卫国.影响环境执法的因素及对策[j].甘肃环境研究与监测,2003(12):63.
[6] 高京昭,刘书河,唐绍洪.以科学发展观审视环境执法与司法[j].内蒙古农业大学学报:社会科学版,2006,8(2):73-75.
[7] 李爱年.环境法的伦理审视[m].北京:科学出版社,2006.
[8] 我国环境保护环保政策法规仍存在四大“软肋”[eb/ol].[2006-12-13]http://news. .
[9] 张岳武.中国环境执法困境及其完善机制研究[d].北京:中国地质大学,2007.
[10] 蔡文灿,王少杰.试论我国环境执法的困境与对策[j].云南行政学院学报,2007(2):142-146.
关键词环境执法;障碍;原因;解决途径
abstract execution plays an important role in environmental legal system .the problems of execution of environmental law not only severely restrict the development of chinese environmental legal system,but also engender negative effect on environment and social sustainable on execution status of environmental law,obstacles and reasons of environmental enforcement were analyzed,and solving ways were proposed.
key wordsenvironmental enforcement; obstacle; reason; solving ways
目前,加强对环境、资源的保护,以求人类与环境的协调发展成为一种必然的选择。要实现这一目的,必须将环境保护法制化。我国环境保护工作起步较晚,所面临的环境保护任务十分艰巨。这种状况不仅给环境执法带来了难度,而且也使我国的环境状况不断恶化。在以法制化途径解决这一问题过程中,环境执法是一个不容忽视的重要环节。
1环境执法概述
环境执法也叫环境保护执法,是指对环境法规的适用,即贯彻实施。它是一个综合性的执法系统,包括环境司法执法和环境行政执法。环境行政执法是指环境行政机关根据法律授权,实施环境监督检查,并依照法定程序执行或适用环境法律法规,直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为[1-2]。
1.1环境行政主体
环境行政执法的主体是指在环境行政执法活动中依法行使环境执法权的机构,即环境行政执法机构。环境行政主管部门是环境行政执法的主要主体,但不是唯一主体,环境行政主体主要有以下几个类型[3]:环境保护行政;主管部门;各级人民政府;依照环境保护法律、法规授权的对某些方面的污染防治实施监督管理的有关部门;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门;除上述部门外,其他一些政府行政职能部门;其他国家机关、社会团体、企事业单位,如环境保护协会、环境监测站、企业内部的环保部门等。
1.2环境执法相对人
我国境内的一切组织和个人,都可能成为环境行政相对人,包括国家机关、企业、事业单位、社会团体及其他社会组织,中国公民、外国组织或者个人等。其中,企业单位是最主要的环境行政执法相对人。
2我国环境执法存在的障碍及原因
2.1环境法律意识淡薄
环境法律意识在环境热潮中的作用表现为政府和公众两方面的环境法律意识。而当前在我国这两方面的环境法制意识普遍较差,严重制约着我国环境法律的正确实施。一是我国公民环境法律意识淡薄。我国公众的环境意识具有很强的依赖政府特征,而我国部分地方政府,特别是基层地方政府,缺乏正确的政绩观,重经济、轻环保,片面强调gdp增长与招商引资,忽视环境保护工作。二是公众参与程度很低。《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染破坏环境者进行检举和控告。而目前我国公众的环境意识,尤其是环境参与意识仍然处于较低水平[4-5]。
2.2环境立法不完善
一是环境立法上仍有空白。首先是在实体内容上存在着空白。以环境污染防治方面的立法为例,目前我国在污染水、噪声管理和控制、放射性物质污染防治等领域,还没有制定出相应的法律。这种情况使我国的环境立法体系不尽完整,造成我国在一定程度上还存在着环保工作“无法可依”的情况。其次是程序上的空白。我国现行的环境法以实体法为主,程序性法律很少,且多分散于各实体法中。目前,除了环境行政复议程序较为明确之外,环境行政处罚、环境调处等方面尚缺乏程序上的法律规定,这势必影响到环境行政执法的规范性,难以维护相对人的合法权益。二是环保法律法规操作性不强。由于我国现行的环境保护法中的一些规定原则性较强,过于简单、抽象,使实际工作中的环境执法缺乏可操作性,给环境执法造成了很大障碍。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位,但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。三是受害人起诉难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因,致使受害人在起诉环境污染者时困难重重,给环境司法造成了很大障碍[6]。首先,我国《民事诉讼法》第一百零八条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人,才具备起诉的资格。然而环境侵害的受害者大多是间接的,其所受损失经常是无形的,如果按照民事诉讼法的规定,显然对环境民事侵害的受害人非常不利。其次是诉讼举证困难[7]。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则,但受害人仍需举出受害的事实。而在环境侵权纠纷中,受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位,很难取得相关的证据。而且环境侵害在明显化之前往往有很长的潜伏期,同时不同个体所表现出的受害症状也不完全一样,因此实践中诉讼往往是不充分的。再次,诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说,在一般情况下,我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。
2.3环境守法、违法成本倒挂
环境执法成本倒挂是指环境守法成本和执法成本大于环境违法成本的现象。在实际中,我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中,执法不断,罚款不断,但排污不止。造成这种现象的原因是执法部门执法成本高,而企业的违法成本低、守法成本高,存在环境执法成本倒挂的现象。企业治污设施建设和运行成本高,由于规模和技术限制等因素,污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下,污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境,违法者甚至把罚款看作是对排污的一种认可。
3 解决途径
3.1提高全民环境法律意识
加强我国群众环境法律意识,主要有以下3种手段[8]。一是加大环境保护法律法规的宣传力度,要借助舆论监督的作用曝光违法企业,使其污染破坏环境的行为暴露于大庭广众之下,采取形式多样的宣传方式使环境保护的理念深入人心。二是扩大群众知情权,让他们了解自身所处环境的质量状况,发挥社会力量监督企业排污,对排污费征收企业、行政处罚名单定期予以公告,让群众监督。三是完善环境信访制度,各级人民政府的环境保护行政主管部门要健全信访制度,设立12369举报电话并建立电话接听平台,方便群众投诉。要求信访处理公开、透明,指派专人受理群众的投诉,及时查处环境违法行为并及时回复,让群众了解执法、参与,从而提升群众对环境执法的信任度,提高群众的环境法律意识。
3.2完善立法
一是加强地方性法规和规章的建设。区域性环境行政执法标准和尺度不同影响环境行政执法区域性的环境污染加剧,环境行政执法地区差异性较大,缺乏统一的标准和尺度。由于我国区域经济发展不平衡,使得地方环境保护政策千差万别。例如,深圳等经济高速发展的地区,其环境保护政策就相对严格,而西部欠发达地区,迫于经济发展原因,不得不放宽环境保护政策,在这种情况下,使各地的环境行政执法标准和尺度大相径庭。因此,一些地方按照《立法法》的规定,结合本地区实际制定了地方性环境法规和规章,如《上海市环境保护条例》《新疆塔里木河流域水资源管理条例》等。根据统计,目前我国已经具有超过1 600件地方性环境保护法规和规章。二是增强现行环境法律的可操作性。在进行环境立法时,法律条文不能过于抽象和模糊,注意加强可操作性,便于环境执法人员在实践中准确把握和运用。有些需要对法律制定相应的实施细则或者单项法规,如《防治机动车排放污染管理条例》《建筑施工噪声污染防治条例》等。还有些需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内作细化规定,如为了明确《环境噪声污染防治法》中“给予罚款”的具体数额和幅度,需要制定《环境噪声污染防治行政处罚办法》等。三是建立环境公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼制度就是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时,允许公众(包括公民个人、集体、社会团体等)作为环境公共利益的代表人,对侵权行为人提起环境民事、环境行政或者环境刑事诉讼的诉讼制度。环境公益诉讼最大的特点就是以保护环境公共利益为目的。作为一种新型的诉讼形式,它通过允许社会中的个体依法行使诉讼权利,以个体的名义代表自身或社会整体实现保护整个社会环境公共利益的权利。环境公益诉讼的原告可以是与环境侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。环境公益诉讼的前提既可以是环境违法行为已经造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实的损害,只是潜在的损害,有可能发生损害[9]。这里对于环境侵权的成立采用只要有环境违法行为发生,无论是否产生损害结果,都可进行环境公益诉讼,由此扩大了社会团体以及非直接利害关系人行使环境公益起诉权的案件范围。
3.3建立完备的环境责任追究体系
完善环境法律体系,增强环境法律的“刚性”[10]重点建立完备的环境责任追究体系。刑事责任,行政责任、民事责任是其中不可或缺的重要组成部分,三者相互补充,有利于构建对环境污染者和生态破坏者的惩罚与震慑的多重防线。一个完备的环境责任追究体系既需要刑罚的威慑,也需要民事责任的补偿救济。强化环境违法者的民事赔偿责任,既可以弥补行政处罚力度较低,让污染者为其违法行为付出经济上的代价,又可以对受害者给予民事上的救济,并为恢复区域、流域生态环境筹集资金,真正体现“谁污染、谁负责”的环境法原则。因此,可以根本解决违法成本低、守法成本高的问题 。
4参考文献
[1] 林光洙.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[2] 朴光洙,刘定慧,马品懿.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[3] 刘国涛.环境与资源保护法学[m].北京:中国法制出版社,2004.
[4] 李恒远.环境法制读本[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[5] 宋卫国.影响环境执法的因素及对策[j].甘肃环境研究与监测,2003(12):63.
[6] 高京昭,刘书河,唐绍洪.以科学发展观审视环境执法与司法[j].内蒙古农业大学学报:社会科学版,2006,8(2):73-75.
[7] 李爱年.环境法的伦理审视[m].北京:科学出版社,2006.
[8] 我国环境保护环保政策法规仍存在四大“软肋”[eb/ol].[2006-12-13]http://news. .
[9] 张岳武.中国环境执法困境及其完善机制研究[d].北京:中国地质大学,2007.
[10] 蔡文灿,王少杰.试论我国环境执法的困境与对策[j].云南行政学院学报,2007(2):142-146.
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