数量管制与税收:政策选择的成本分析

　　〔摘要〕许多情况下，政府通过数量管制而非税收来控制不符合其意愿行为，而大部分经济学家认为，税收是优于数量管制的。我们试图从政策执行成本的角度为这一矛盾提供解释。通过引入私人执行者，我们证明出，尽管数量管制限制了一部分对社会而言有效率的行为，但是其较低的违规行为调查成本能够加强政策执行力度与整体效率。
　　〔关键词〕数量管制；税收；执行成本
　　一、引言
　　政府在对不重视社会利益的私人决策，或者说不符合其意愿私人行为加以控制时，数量管制与税收是两种常用的方式。数量管制是直接对不符合意愿行为的数量加以限制，禁止或者只允许少量存在；税收是对不符合意愿行为加征额外的税赋，影响行为主体的成本收益结构，从而间接的控制不符合意愿行为。大部分经济学家认为，税收远优于数量管制，以经济利益这只“看不见的手”来进行调控远胜于政府权威这只“看得见的手”。前者的使用会促进资源的自发流动，达到更合理的配置；后者的使用则会造成资源流动的障碍，引起社会福利的丧失。但是现实生活中仍存在大量数量管制现象，从出租车的牌照之争到毒品的稽查清剿，从污染企业的数量控制到特定时期的禁渔禁猎，几乎遍布于社会生活的每一角落。对这些现象的经济学解释很多，有的认为，数量管制约束了新厂商的进入，受到在位厂商的支持，但这无法解释禁渔禁猎，这样的管制同样的约束了市场上的所有参与者，有的认为不符合政府意愿的行为，如吸毒，是对社会有害的，因此被管制在零水平，但是对污染的管制却允许少量污染的存在。还有的认为数量管制可以评估外在不经济的成本，补偿不充分的信息等等。这些解释都不是完美的，至少是不完全的。
　　本文试图通过对政策执行成本分析来为管制的盛行提供另一种解释。我们从政府的角度出发，认为政策的执行是有成本的，政策选择从根本上说是一个经济问题。具有较低的执行成本的政策，执行的效果较好，比较接近既定的政策目标，被选择的可能性较大；反之，较高执行成本的政策，即使其相应的政策目标更为理想，但是是难以实现的，也就难以成为政府的理性选择。一般的说，政策选择本身对其实施是有影响的，一方面，政策会创造执行的激励，使得政策执行者有动机追求既定的政策目标，另一方面，政策会影响执行成本，以保证政策以最低的代价得以执行。但政策实施是对政策选择有决定作用的，后者只是对前者的再强化。明了了这些后，我们就可以对数量管制与税收展开比较分析。
　　二、基本假设与例证
　　首先，我们将政策执行的单位划分为公共执行者与私人执行者。公共执行者指税务局、行业管理局这类政府部门，他们执行政策的手段是正式而繁琐的程序，对违规行为的调查要深入的考察被审查单位行为，而其执行成本由政府负担；私人执行者可以认为是违规单位的竞争者，因违规行为利益受损者，甚至包括希望制止污染的环保主义者，他们执行政策的手段是非正式而灵活的，他们所处的地位使得他们易于观察到某些违规行为的发生，而其执行成本由个人负担。
　　其次，我们将政策执行成本划分为违规行为的调查成本与证实成本，前者是对被审查单位行为进行检查，以发现其是否违规以及违规程度的大小所付出的成本。后者是在法庭上将这一违规行为予以证实，对违规单位进行处罚的成本。如此划分成本是为了分析的简化，也可以附加上其他成本，但得到的结论是一致的。
　　最后，我们以调查成本的高低来区分数量管制与税收。数量管制的调查成本要远远低于税收的调查成本，其原因有二：一个是违反数量管制的行为是很容易发现的，而违反税收的行为，也即逃税，是很难发现的，直观的看，前者是一个有无的问题，后者是一个多少的问题，复杂程度就决定了调查难度；另一个是私人执行者参与了数量管制的执行，承担了相应的调查成本，而税收的调查成本全部是由公共执行者即税务机关承担的。原因很简单，私人难以了解被审查单位是否已经交税，交税是否足额，而在数量管制下，被审查单位是否违规，私人执行者是很容易察觉的。由于违规行为关乎私人执行者的切身利益，只要个人的调查成本足够低，私人执行者就有动力来执行数量管制。
　　由以上的假设可以看出，尽管数量管制有可能限制了一部分对社会而言有效率的行为，但是其较低的违规行为调查成本能够加强政策执行力度与提高整体政策效率。尤其当私人执行者成为关键因素时，对数量管制的依赖就特别重要了。
　　三、基本模式
　　假设政府要对污染加以控制，最为理想的政策目标是保持某种程度的污染水平，以追求效率的最大化，达到全社会的最优福利水平。我们分别采用数量管制与税收两种政策，在数量管制下，调查违规行为不花费成本，但要花费c在法庭上证实；在税收下，对逃税行为的调查要花费k，而在法庭上证实也要花费c.在这个模型内，逃税难以发现是至关重要的。在这两种政策下，我们假设公共执行者都能从证实违规行为中获利A，而它并不关心这一行为对社会而言是否有利。
　　市场上有两类企业在经营，第一类企业生产并造成污染，获得的私人收益为B1，占有市场份额为s，第二类企业私人收益为B2，同样的生产并造成同等程度污染。污染的社会成本为t，所以对社会而言，允许第一类企业经营，禁止第二类企业经营是有利的。如果这两类企业在法庭上被证实有违规行为，都要付出罚款Z.我们假设关闭整个行业相对于允许两类企业都经营是更有效的，即W0=sB1+（1-s）B2-t<0，这里W0代表社会福利。在计算福利过程中，我们忽略了调查与证实成本，以及税收与对公共执行者的支付，将这些全作为转移支付处理。
　　先考虑数量管制，作为一种粗糙的工具，它不区分两类企业。因此，如果A>c，执行者查获所有的污染者，惩罚他们Z，在此，由于两类企业同时经营是无效率的（W0<0），Z就会设置的非常之高，以致于驱逐了所有企业，关闭了整个行业。相反，若A<c，执行者没有足够的激励在法庭上举证，所有企业会正常经营并造成污染，而不会被惩罚。
　　现在我们考虑税收方式，政府对污染征税t，t等于污染的社会成本，这也是模型中的最优税收（optimaltaxation）。此时，每个企业面临两个选择：是否生产，是否交税。如果逃税被发现，将要付出罚款Z.显然，当A<k+c时，执行者没有调查和证实违规行为的动机，所有企业经营，社会福利W0<0.当A>k+c时，就产生了一个很有趣的现象，税务机关与纳税人相互猜测对方的行为，在这一过程中，税务机关严格，就大大增加了违规行为被惩罚的概率，纳税人就倾向于守规纳税；而面对守规的纳税人，税务机关就不愿付出努力来监管，因为违规被惩罚的概率是很小的；但这一放松的管制又必然引起纳税人提高其违规行为发生的可能性；而最终又引致下一轮的严格监管。似乎这是一个循环往复的过程，但事实上，这种博弈是可以达到一个混合均衡的。均衡结果是，税务机关选择一个固定的概率θ监管，纳税人以某一固定的概率υ交税。在均衡状态下，执行者在是否调查取证之间是无差异的，其收益为（1-υ）（A-c-k）+υ（-k-c）=0，则概率υ=（A-c-k）/A.企业在交税与逃税之间无差异，其收益为（1-θ）B+θ（B-Z）=B-t，则概率θ=t/Z.在混合均衡下，我们可以选择适当的税收来约束市场中的企业，令所有无效率的企业退出市场，有效率的企业留在市场中生产，并以概率υ交税，而逃税被发现的概率为θ。很容易证明出，这只需要B1>B>B2，即B1>t>B2，而根据我们的假设，这显然是满足的。在此税收水平下，有效率企业收益为（1-θ）B1+θ（B1-Z）=B1-t>0，无效率企业收益为（1-θ）B2+θ（B2-Z）=B2-t<0，社会的福利水平为W=s（B1-t）>0.

　　那么政府的最优政策是什么呢？当A>k+c，执行者有充分的激励来调查逃税行为，此时最好的政策是征税，这样可以达到最优的资源配置，尽管并非所有企业都交税；当c<A<k+c，征税不再可行，但是数量管制是可行的。数量管制使得社会福利达到0，因为整个行业被关闭了，但这仍然高于整个行业都生产时的W0<0；最后，当A<c，税收与数量管制都是不可取的，福利水平W0<0.
　　四、结论与扩展
　　这个简单的框架反映了税收与数量管制的差异，提出了政策选择的成本因素。尽管我们的论证不够严密，但是至少可以定性的解释一些现象。虽然税收有可能带来最优状态，但是高昂的执行成本使得这一最优状态难以达到。退而求其次，数量管制就成为在税收不起作用情况下的最优选择，它虽然排除了部分有效率的行为，但是防止了社会福利的进一步恶化。而当执行成本过高，两者均无法实施时，惟一可行的就只有放任自流，这样至少还可以节省政府开支。
　　在模型中，我们假设有效的数量管制驱逐了所有企业，关闭了整个行业。实际上，绝大多数数量管制只是确定了上限，并未完全的禁止，通常的实现方式是执照、许可证等方式。在这种方式下，对不符合意愿行为的约束只需要局限在少数具有执照、许可证的企业或单位，仍然大大降低了调查成本，这与我们的模型是一致的。但是伴生而来的执照、许可证的分配问题却产生了严重的寻租现象，这种非生产性的寻利活动造成了社会财富的巨额损失，这也正是数量管制招致经济学者谴责的原因之一。但是要注意到，执照与许可证的分配方式的无效并不代表着数量管制的无效，即使采用税收方式来替换数量管制，仍然会存在贿赂，欺诈等行为，只不过表现的更为隐蔽罢了。
　　如果我们将社会看作一个最优激励系统，政府应该坚持有效率的税收规则，可以通过提高A或者补贴c，k来激励税收的执行。当然，单纯的提高A或者补贴c，k是很容易实现的，但是其后果可能是难以控制的。过高的A会使得税收机关过于热衷于对企业违规行为的查证，这可能导致对企业实施过重的惩罚甚至进行虚假的控诉，个别情况下还可能出现企业与税务机关串谋骗取国家利益。对c，k的补贴则难以保证税务机关真正将补贴用于调查、证实违规行为，而将其用于在职消费等支出。众多的现实问题使得税收条件的易化难以实现。
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