权责发生制的政府综合财务报告制度研究

　　一直以来，我国行政事业单位主要遵循的会计基础是收付实现制，党的十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度，意味着我国明确以政府综合财务报告作为政府预算改革的重要突破口。

　　一、权责发生制政府综合财务报告的特点。

　　权责发生制政府综合财务报告是指为信息需求者编制以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统地反映政府财务受托责任的综合报告。我国目前试编的综合财务报告以权责发生制为基础编制，所以又称为权责发生制政府综合财务报告。

　　相对于收付实现制为基础的预算报告，权责发生制政府综合财务报告在全面性、完整性、系统性、长期性等方面尤为突出。

　　现行的收付实现制预算报告仅能反映政府财政收支情况，无法完整反映政府拥有的资源、各类负债、运行成本和费用，对政府财政能力和财政责任等不能进行全面披露。而政府综合财务报告通过政府财务报表、政府财务报表附注、政府财政经济状况、政府财政财务管理情况四个部分，从整体上反映了政府当前及今后一段时期的财政能力和财政责任，全面、系统地分析财政资源可持续性，为政府债务风险防范提供基础，对提升财政管理水平、提高财政透明度具有不可替代的作用。

　　二、当前编制过程中的主要问题和难点。

　　(一)纳入合并范围报表会计基础不一致的影响。

　　目前编制政府综合财务报告主要依托现行财政决算报表体系，但是纳入合并范围的报表中，总预算会计和行政单位执行的是收付实现制，事业单位执行收付实现制与权责发生制相结合，国有企业执行权责发生制，会计基础不一致给编制工作带来了较大困难。如行政单位固定资产不计提折旧，与事业单位计提折旧不一致，导致决算报表上固定资产的高估，而决算报表无法提供资产的准确分类、入账时间、事业年限等基础信息，在编制综合财务报告时无法对折旧数据进行调整。在将决算数据进行权责发生制的转换和合并过程中，补充有关数据资料的转换工作较为复杂，缺乏信息报表系统支撑，主要依靠手工录入，易出现人为差错;部分转换过程缺乏客观依据，依赖主观判断，对报告数据的真实性和完整性产生不利影响。

　　(二)政府债务确认计量不全面的影响。

　　现行行政事业单位会计主要是为预算管理服务，政府负债信息核算范围的局限，导致与预算不直接关联的债务信息游离于决算报告之外，难以反映政府整体负债状况。编制政府综合财务报告采集的负债数据主要集中在决算报告所披露的显性负债信息，无法反映隐形负债和或有负债，无法实现政府债务状况的完整性。虽然目前权责发生制政府综合财务报告已包含政府融资平台表内负债情况，但由于技术上的困难，对间接负债和或有负债尚无法确认和计量;同时，由政府承担偿还责任的负债和企业承担偿还责任的负债区分不明确，甚至不确认政府承担偿还责任的负债，无法厘清政府负债底数。政府债务确认计量不全面，一定程度上限制了政府综合财务报告在防范债务风险等方面的功能。

　　(三)公共基础设施资产数据不完整的影响。

　　政府综合财务报告要全面披露政府资产，其中一项重要内容就是反映公共基础设施资产状况。但目前采集公共基础设施资产数据存在相当大难度：一是部分基础设施建造时间久远，历史数据缺失，建造成本难以取得;二是部分市政工程在建成移交时，只是移交实物管理权，没有办理产权移交手续，只由业务管理部门进行数量统计，未纳入财务核算;三是由于市政设施建造时间长，日常维护费用高，且无法取得历史数据进行折旧测算，即使相关单位提供资产数据，也无法采用重置成本法按照新建设施平均造价进行估算;四是公益性国有企业承建的政府性城市建设项目竣工验收后，直接转入长期投资核算，不在固定资产科目直观体现，导致公共基础设施资产数据不完整。

　　(四)政府内部事项抵销不充分的影响。

　　为防止合并财务报表内资产负债、收入费用等重复计入，政府综合财务报告需对政府内部事项进行全面抵销。但由于政府层级多，条线部门多，行政事业单位、政府融资平台等合并主体之间的往来事项比较频繁，虽然编制过程中已经对财政内部报表之间、财政与行政事业单位之间、财政与政府融资平台之间的主要往来事项做了抵销，但是由于部门单位之间往来事项的复杂性，以及缺乏基础数据的支撑，内部事项的抵销不充分，对报告数据的准确性产生不利影响。

　　三、完善政府综合财务报告编制工作的建议。

　　(一)细化公共基础设施确认标准，充分披露相关信息。

　　政府需要进一步明确公共基础设施的确认标准和范围，确认哪些属于管理单位用于社会公共服务的公共基础设施。无论采用历史成本法还是重置成本法，公共基础设施的计量工作量都很大，而对于公众而言，更关注公共设施的事务数量和明细情况，建议对于难以取得价值的公共基础设施暂时按照实物量计量，在报表附注中充分披露。非公益性国有企业拥有或控制的公共基础设施，也是政府提供公共服务的重要物质基础，建议这部分资产也应当在财务报告中充分披露。

　　(二)加快推进政府会计制度体系建设，适度引入权责发生制。

　　政府综合财务报告和政府会计制度是政府会计改革的两大重要内容，两者相互影响，相互制约。要编制科学、完整、准确的政府综合财务报告，离不开政府会计基础工作的支撑。建议财政部加快对政府相关会计制度的修订完善，建立统一的政府会计制度，确保全面准确地核算政府资产、负债、收入、费用情况，为加强政府资产管理、债务管理等方面财政管理提供有效的基础数据。

　　但是考虑到目前财务管理水平，大规模引入权责发生制并将其作为政府会计确认基础的做法不可取，应适度引入，稳步推进，从而进一步提高政府综合财务报告的科学性和准确性。

　　(三)结合资产管理系统资源，准确计量固定资产折旧。

　　目前市级行政事业单位国有资产管理信息系统中，已获取各行政事业单位的固定资产名称、类别、原值和启用年月等原始数据要素。依据这些要素并结合固定资产使用年限相关规定，根据固定资产预计使用年限和已使用年限，可以采用平均年限法计算出固定资产的累计折旧和年折旧额。但采用这种方法工作量较大，可以借助计算机信息处理系统提高工作效率。在国有资产管理信息系统与部门决算数据核对一致的前提下，开发与国有资产管理信息系统数据库连接的固定资产折旧计算程序，解决目前固定资产折旧数据不易取得的难题，获得固定资产的真实、准确计量数据。

　　(四)规范债务披露机制，全面反映政府负债。

　　在对地方政府债务信息进行披露时，对于不符合负债确认条件和计量标准，以及无法量化的政府隐性负债，应在政府综合财务报告附注中披露相关信息，全面、系统地反映政府所有债务信息。另外，还应当充分利用附注中的有关信息，引入相关风险管理指标体系，分析政府债务运营情况和债务风险，以使政府管理者全面掌握政府债务风险状况，推进政府风险应对措施实施。

　　(五)统一政府融资平台会计核算，真实准确反映城建项目情况。

　　目前政府融资平台主要具有融资、土地开发、公共基础设施建设三大功能，因此现有任何一种会计核算制度均不能满足这类公司核算需要。建议以企业会计制度为基础，结合国有建设单位会计制度、房地产企业会计制度、行政事业单位会计制度、土地储备会计制度等制度中有关业务要求，建立一套统一规范的会计核算办法，真实、可靠、准确地反映政府性城市建设投资项目财务管理的质量和水平，提高政府性城市建设投资项目管理的透明度。

　　(六)完善财政报表系统，加大基础数据采集力度。

　　纳入政府综合财务报告合并范围的单位，应准确计量单位内部借入借出、应收应付及内部收支金额，并在单位报表中单独列示，便于在汇总时进行抵销。另一方面，政府综合财务报告的数据主要来源于各类财政报表，财政报表有一整套严格的编报程序和审核要求，数据信息质量较高，在此基础上完善财政报表系统，尽可能充分反映政府综合财务报告，经部门和财政审核，确保报告采集的数据真实、准确、完整。

　　参考文献：

　　1.陈立齐。 基于权责发生制的财务报告[J]. 预算管理与会计。 2014(5)26-27

　　2.王彦。 建立权责发生制政府综合财务报告制度[J].中国财政。 2015(3)18-20