基于我国事业单位管理体制改革的政策导向

基于我国事业单位管理体制改革的政策导向，事业单位走“市场化之路”已是大势所趋。在我国市场化改革日益深入的条件下，事业单位面临着来自各个方面的社会压力和挑战，集中体现在“企业化”改革之后经营过程可能出现的各种风险上。这意味着在不久的将来，事业单位以经营风险为主的各种风险无处不在。事业单位当前需要解决的一个重要问题是建立符合事业单位实际需要的风险导向的绩效财务控制模式，以适应转轨时期的客观需要。

一、环境分析

在不断深入的国家管理体制改革和政策调整中，事业单位所面临的外部环境和内部环境都发生了很大的变化。企业化转制、国际趋同、技术革命、企业重组、瞬息万变的市场、政府监管等复杂的经营环境直接或者间接地影响着事业单位的财务管理模式。

外部环境的变化，集中体现在国家对事业单位向企业单位转制，这种调整思路可以通过2012年4月16日国务院正式公布事业单位分类改革实施意见得到充分反映。事业单位改革中，加强财务风险控制，健全风险控制机制是不可忽视的一项重要工作。完善财务风险控制机制，科学地进行财务风险管理，有效防范财务风险已成为企业生存、发展和实现价值最大化的内在要求。体制的改革，使事业单位在社会和市场竞争中的地位不断发生变化，意味着事业单位也应当面向市场，必须“实现社会效益和经济效益的协调发展”。

内部环境的主要变化是根据国资委近几年提出的建立规范化的国家企事业财务管理，逐步促进大型企事业单位实现“专业化、产业化、集团化、国际化”的建设方略。从发展的眼光看，内部环境要求事业单位必须重视和加强财务风险控制，而大力推进成本工程、会计基础达标、全面预算、绩效考评、财务信息化工程和财务风险控制工程等方面的思路，对事业单位风险管控具有直接的指导价值。

综上，关注内控、关注风险、关注危机，促进事业单位全方位构建风险导向控制模式，是环境的需要、管理的需要、改革的需要，势在必行。

二、事业单位财务控制模式改革的设计思路

在事业单位建立风险导向的财务控制模式是实现绩效财务转型，进一步增强单位竞争实力的一种最优选择。设计思路如下：

（一）结合事业单位实际需要，研究并设计风险导向财务控制模式针对事业单位在财务管理上的具体要求，考虑到未来发展的趋势，经过认真研究，提出风险导向财务控制模式。作为一种财务管理制度的创新，需要预先进行缜密谋划，因为在现实中，还无法找到相应的事实材料，不具备实施归纳的必要条件。

（二）对风险导向财务控制模式进行局部实验，以矫正框架设计上的缺陷理论研究所提出的风险导向财务控制模式是静态的，是对现实问题理想化的一种考虑，而这与改革后的事业单位本身千变万化的庞杂体系具有一定的差异。因此，需要根据实际情况，对理论研究的成果进行修正，以使之尽快走向成熟。

（三）建立风险导向财务控制模式的规范体系，以作为正式的制度在单位内全面推行在获得了实践风险导向财务控制模式的必要经验后，可以将理论成果转化成工作成果，通过制定符合单位实际的相关制度文件，使其在单位内正式推行。这些制度可以分为基本制度、操作规范和作业指南三个层次，由财务部门根据实际需要制定，形成金字塔形式的制度结构。

三、事业单位风险导向财务控制模式的设计

在整个构建风险导向财务控制模式的活动中，设计该项模式是实验、实施和推广该模式的重中之重。考虑到各个方面的情况，本文主要研究此项内容，设计风险导向财务控制模式的基本框架。

（一）工作模块的建立根据事业单位的实际情况，财务风险可以初步建立下面三大模块进行控制：

1.经济控制模块本模块主要解决如何降低费用的问题，那些对财务资源的侵吞、浪费和流失等行为，将通过这项控制得到预防和减弱，甚至消除。

2.效果控制模块本模块主要解决如何实现预定效果的问题，这个效果可能是经济效果、社会效果或者其他效果。那些对财务资源的无效使用或者低效使用等行为，将通过这项控制得到预防和减弱，甚至消除。

3.效率控制模块本模块主要解决如何以最小的成本实现最大效益的问题，那些对财务资源的不计成本使用、不能产生净收益的使用和投资决策失误等行为，将通过这项控制得到预防和减弱，甚至消除。

（二）工作功能对事业单位风险导向财务控制模式的运行原理。

风险导向财务控制的主要功能体现在以下方面：

1.财务风险的识别功能只要是“财务控制的对象”与“财务控制的标准”之间存在“不利的差异”，就意味着存在财务风险，这个风险是不利于财务资源最优利用的事项。具体表现是没有达到经济性、效果性和效益性预定标准的要求。财务风险的识别，应当借助财务部门制定的《财务风险识别工作手册》来描述，以便为有关人员的操作提供依据。

2.财务风险的评估功能并不是所有的财务风险都需要予以关注，即：只有达到风险容忍限度的财务风险才需要关注，并采取必要的措施。那么，这就要求对可以确认为财务风险的事项，根据有关要求进行分级，真正找到那些应当一般关注、重点关注和特别关注的财务风险，以便进一步应对。

3.财务风险的应对功能对需要重点关注和特别关注的财务风险，应当采取相应的应对措施。对确认为需要采取应对措施的财务风险，应当根据其实际情况采取不同的应对措施，如转移、减轻、分担和回避等。

4.预后风险的跟踪功能为了保证实现财务风险控制的目标，还应当检查采取风险应对措施之后的实施效果，对采取应对措施后效果不理想或者没有效果的，应当及时采取补充控制措施。

（三）工作流程

在正常的财务风险控制流程实施之前，事业单位应当先设计好相关的财务风险管理制度，建立完善的标准体系网络；配备适当的人员，在经过必要的专业培训后准予上岗；同时，应当保证已经建立了比较健全的内部控制制度。

常规财务风险控制流程的实施应当考虑以下环节：

（1）熟悉财务风险的各项基本业务特征。

（2）依据所掌握的财务风险特征，对所经办的事项进行具体分析，识别可能存在的各种财务风险。

（3）对已经识别并确认的财务风险，应当根据单位决策者对财务风险理解和判断的标准，评价财务风险的等级。

（4）对需要应对的财务风险，应当根据单位的授权，或者自行采取适当的措施，或者建议有关责任人采取适当的应对措施，如风险转移、风险分担、减少风险、风险规避。

（5）对财务风险控制效果进行后续跟踪评价，如果在采取降低风险的措施后，效果不是十分明显，或者没有达到预期效果，则应当考虑是否回避风险。

在作为全员参与的财务风险控制中，以上流程是事业单位每一个相关人员都可能采用的作业程序，它的通用性是毋庸置疑的。

四、事业单位风险导向财务控制模式的实施条件

在事业单位内部建立风险导向财务控制模式是一项新的挑战。为了能够顺利实施这一模式，应当做好以下工作：

（一）内外环境的改善

由于单位内部与外部环境的变化，要求事业单位改变现行的财务管理模式，建立风险导向的财务控制新模式。因此，外部与内部环境的改善，将有利于新的财务控制模式的实施。

外部环境的改善，应注重以下几个方面：思想上的创新，建立事业单位风险导向财务控制模式，要解放思想，积极探索，勇于创新；治理结构上的健全，要有规范合理的治理结构，有董事会、监事会和经营团队作为保障；管理能力的提升，领导层要注重提升自身的管理能力，尤其是敏锐地识别风险和有效地控制风险的能力。

内部环境的改善，应注重以下几个方面：转变思想观念，应当强化市场观念，建立竞争意识；完善信息系统，在国资委要求的财务信息化建设时期，做好信息化建设，为风险导向财务管理模式做好支持；实行扁平化管理，促进信息传递畅通，坚决处置长期处于管理链条末端的子企业，提升存续子企业的管理级次；完善预算管理，逐步实现预算贯穿于整个生产经营过程，指导企业经营活动；实行全员参与，将风险意识及风险管理融入到企业文化建设中，实行风险管理全员参与。

（二）相关制度的建设建立

健全单位的内部控制制度是进行财务控制、规避或降低风险的必要手段。对于内部控制制度的建立和完善，可以在制定财务行为规范体系的基础上，参考《企业内部控制基本规范》加以完善。

1.财务管理制度建立

专门针对财务风险控制的财务管理相关制度，主要包括财务风险控制基本规范、经济性财务风险控制制度、效果性财务风险控制制度和效益性财务风险控制制度等。这些制度在内容的设计上应当充分考虑单位的具体情况，从风险控制的目标设定到风险识别、风险评估和风险应对的整个流程来考虑条款的编排。

2.绩效评价

制度绩效评价是对风险导向财务控制的过程及结果进行的考核，通过制定《自我评估手册》，建立一种绩效评价的长效机制，评估财务控制是否具有绩效，即评价财务资源是否实现了最优利用，是否实现了资源利用的“经济性、效果性、效益性”。

3.财务监督检查制度

绩效评价更注重事后评价、“效果控制”，而财务监督检查制度则更注重事前和事中的控制，注重“经济控制”和“效益控制”。财务监督检查制度应包括外部和内部两个方面：外部监督检查，即由外部有关机构对财务风险的控制进行事前评估和事中的监督；内部监督检查，即由本单位的有关机构，如内部审计部门对财务风险控制工作进行事前评估和事中监督。

4.责任追究制度

要建立责任追究制度，即对于在财务控制中没有切实履行其职责、工作疏忽、舞弊、渎职等行为进行责任追究，将责任落实到个人。从责任追究角度看，包括以下几个层面：责任认定，应当区分某种行为过程或后果是否有悖于“经济性、效果性、效益性”，如果存在相关行为，则应该追究当事人及相关领导人的责任；责任区分，应当区分应承担责任的当事人或相关部门、相关部门的领导人，将责任落实到个人，同时，区分是承担经济责任、行政责任，还是建议追究刑事责任；责任追究，根据应该承担经济责任、行政责任还是刑事责任，分别采取经济赔偿、追究行政责任或移交司法机关处理。

（三）技术方法的支撑

根据事业单位风险导向财务控制模式的运行原理可以看出，无论是风险识别、风险评估，还是风险应对，都需要专业的技术方法来支撑。目前可以利用的一些主要的风险识别和评估的方法有：

（1）风险控制矩阵（Risk and Control Marix，RCM），即根据目标、风险和控制之间的联系，为了确保所提出的改善工作的建议能够针对风险而建立的一种工作表。

（2）模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Assessment），即一种将模糊数学的分析技术应用于风险评价的方法。首先要建立评价的因素集、评价集；然后确定指标权重；再建立单因素评价矩阵；最后进行评判。

（3）层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP），即将财务风险评价指标分为若干层次，在各个层次上进行逐步分析。

（4）主成分分析法（Principal Components Analysis，PCA），即利用降维的思想，把多指标转换为少数几个指标，然后针对这几个指标进行分析的方法。

以上的评价方法，仅仅是测定风险的工具。这些工具的实际应用，必须考虑评价对象的具体情况，否则，将可能产生错误的评价结论。

（四）外部鉴证的利用

要控制企业经营过程中的财务风险，还应该借助外部鉴证来完善企业经营中存在的不足。根据实际工作经验，以下方面的鉴证或监督是必须予以特别关注的：

1.体系认证的保障作用

通过第三方机构对单位的管理体系或产品进行第三方评价。该评价方案可借鉴常规的质量、环境、职业安全卫生健康等管理体系，认证一般有两个阶段：一是认证的申请和评定阶段；二是就认证的体系进行日常监督管理阶段，目的是在认证有效期内持续有效地遵循认证标准。

2.会计师事务所的鉴证与咨询

基于有关制度的要求，事业单位每年年末都聘请会计师事务所实施外部审计。这种审计，通过鉴证服务可以为单位财务报告的可靠性提供合理的保证，同时，还可以针对单位存在的问题，提出改进管理工作的建议。

3.资金供给部门的监管

由于科研事业单位的固定资产投资是纳入中央财政预算的，相应地，就要接受上级主管部门对经费的监察。为了管好用好这一部分资金，必须经常保持与监管部门的沟通，协调出现的意见差异，减少可能发生的监管风险。

五、结论

事业单位在经济体制改革中面临挑战，无论是否走向全面市场化，以及市场化的程度如何，风险导向财务控制模式都具有积极的现实意义。

由于多个原因，事业单位在走向市场方面存在障碍，这使科研工作缺乏活力。只有不断解放思想，拓展观念，才能使事业单位充满活力，并且提升财务管理的水平和扩大财务管理的空间。事业单位财务部门应当作好准备工作，通过提供社会服务，进一步增加自身的社会价值。

建立风险导向财务控制模式，在事业单位是一种尝试。本文认为，应当从经济控制、效果控制和效率控制三个方面建立以风险为核心的财务控制模块。这三个模块中，由于内容的不同，采用了不同的控制制度设计。以风险控制作为平台，以内部控制为网络，以信息化为手段，以单位目标为方向，以绩效财务为基点，是对这一风险导向财务控制模式的概括表述。

实施风险导向财务控制模式需要一定的条件。这个条件主要体现在环境改善、制度建设、技术支持、人员配备和外部监管等方面，这些问题解决了，该模式的效果才会显现出来。

作者：侯晓华，卢二团，陈媛媛