完善政府投资建设项目审计的对策

一、当前政府投资建设项目审计存在的问题

（一）政府投资建设项目审计的相关法律法规不够健全。政府投资建设项目审计是一项政策性很强的工作，需要相关的法律法规作为支撑，既为建设单位制定项目管理制度提供可遵循的依据，也为审计机关提供衡量的标准。然而，现阶段各级政府及相关部门虽制定了一些相应的法规和制度，也积极采取了有效措施加强投资项目的监管，但建设项目投资决策、概预算编制、工程设计、基建程序等方面的审计法制建设仍滞后于审计业务的发展。审计的保障体制机制不够健全，审计实施办法以及程序还不够规范细致，可操作性不强。因而导致审计工作带有很大的主观性和随意性，这种不确定性使得审计人员在实践中难以对投资建设项目做出共性的评价和判断，难以提高审计质量，使审计机构和审计人员要面对或承担更大的审计风险。可见，确保建设资金规范、高效、安全、廉洁使用，从法律层面为政府投资建设项目审计工作提供必要的保障显得尤为重要。

（二）政府投资建设项目监管缺乏协调，合力不强，弱化了审计监督力度。投资建设项目审计是一项多机构参与、多单位协作的工作。目前，我国的政府投资建设项目的立项、审批、招投标工作由发改部门负责，建设资金的拨付与财务管理由财政部门负责，建设监理工作由住建局管理。此外，质量监督、纪检、监察等部门也对政府投资建设项目负有监管的职责。这些机构名义上对政府投资建设项目进行监管，但又各自为政，看似机构很多，监督机制健全，但在实际运作中则出现多头监管、责权不明、部门之间衔接配合不协调、责任落实不到位等监督缺位、错位的现象。而且，审计制度、规范尚未建立健全，因此参与建设项目各方面的管理职能和权限尚未从制度上合理界定，各方面权责利关系不很明晰，易出现监管内容重复、监管标准不一致，甚至有的项目出现监管盲点、定位不明确的局面。

（三）审计人员的力量和素质不能满足政府投资建设项目审计业务发展的需要。近年来，随着经济社会的快速发展，对政府投资建设项目的审计更加广泛、丰富、深入和频繁，耗用审计力量越来越大，审计任务越来越重，这使得审计人员力量不足和审计任务重的矛盾也越来越突出。虽然近几年各级审计部门都相应地增配了审计人员，但审计力量不足的情况仍普遍存在。这种情况在市县两级审计部门尤为突出。一是审计人员数量有限。各地市级审计机关固定资产投资审计科仅有4～5人，而县级审计机关一般没有单设相关业务部。二是审计人员知识结构单一。缺乏建设项目管理和工程决策审核等方面的专业技术人才，尤其是缺乏既有丰富的工作经验，又熟悉工程业务、财务知识、企业管理以及有关法律法规的复合型审计人才，这对于政府投资建设项目审计工作是一个很大的制约因素。审计力量的严重不足，使得审计人员无法对建设项目各阶段的审计事项进行审计，无法及时提出审计意见和建议供被审计单位纠正、改进和完善，无法促使建设项目审计工作更加规范、有序、有效地运行。

（四）有关单位领导认识存在偏差，审计环境不容乐观。由于政府投资建设项目审计涉及的部门多，加之审计宣传、控制措施不到位，有关部门对审计的重要性认识存在偏差，认为审计就是监视，对审计工作不理解、不信任、不配合。加之诚信体系的缺失，使得有些单位对需要审计监督的关键环节有意逃避，所提供的资料虚假或者不够完善，事实表述不清晰、不准确，审计证据不充分等，也给审计判断造成不利影响。此外，政府建设项目审计还受政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、法律环境等其他诸多因素的影响，凡此种种都给审计工作增加了难度。

（五）审计角色定位不当。政府投资建设项目的审计贯穿整个建设的始终，极具政策性、专业性和复杂性。作为国家审计机关无法从国家审计的角度找准自身的定位，使审计无异于建设单位的内部审计和中介机构的造价管理。往往重造价审核轻过程审核，重资料审核轻真实性审核。没能围绕审计确定的目标来开展，忽视了对建设项目程序、法律法规的贯彻执行、投资绩效发挥等方面内容的审查。在审计中直接参与投资项目管理和经济活动的相关决策或者直接从事造价审核等职能越位、错位行为。这就混淆了监督与管理的职责，既损害了审计的权威性和独立性，又破坏了审计的权力制衡机制，加大了审计风险。

（六）审计后的综合评审制度和责任追究制度缺失。目前，政府投资建设项目决策往往缺乏审计后的监督与问责。项目完工后，重视交付使用资产数量和金额的核算与审计，忽视建设项目预期绩效的评价与考核。项目决策过程缺乏公开透明、社会监督和责任追究，决策问责评价机制缺失。

二、完善政府投资建设项目审计的对策

（一）构筑法律法规体系，从体制机制上健全和完善审计的相关法规制度，推进政府投资建设项目的审计。依法审计是审计工作的基本原则，政府投资建设项目名目繁多、形式多样，应根据我国审计事业发展的实际，明确审计的法律定位。进一步修订或出台国家建设项目审计处理办法，健全审计程序和审计规范，实行项目管理权、审计实施权和审计复核权的分离。建立起政府投资审计信息收集、分析、处置、反馈机制，在制度层面构筑一道廉政“防火墙”，保证审计工作依法、公正和权威，并以强有力的制度为依托。另外，由于建设项目的地域性较为明显，各地的做法差异较大，各级政府应当根据实际情况，结合审计工作的进度，制定相应的操作规范，出台地方性的审计条例，具体指导审计的范围、各部门之间的衔接和配合、相关的处理处罚条款，明确如何准确选择审计的介入时间和把握重点关键环节，为基层审计机关开展审计工作提供具体的操作依据。审计部门再根据条例编制审计操作流程和相关的审计实施细则等，指导审计工作的具体开展。这样才能规范各级审计机关、审计人员的审计监督行为，化解审计的盲目性和低效能，为实施审计和处理、处罚国家建设项目中的违法违纪行为提供可靠的法律依据和操作指南，保证审计执法环境和审计工作质量，有效规避审计风险，使审计工作步入程序化、规范化、科学化、制度化的轨道。　

（二）加强各相关部门的协作配合，完善审计监督协调程序，提升政府投资项目审计成效。首先，加强各监管部门之间的协调，理顺监督体系。审计部门要加强同财政、规划、发改、住建、监察等监管部门的联系与配合，加强同项目建设单位及参与项目建设的部门之间的信息沟通。通过合理定位形成联动机制和监督合力，实行全方位阳光监督，促使主管部门、建设单位自觉加强管理，防止出现各自为政、监督缺位、重复监管等现象。加强“审计关键点”的审计工作，进一步强化政府投资建设项目审计监督力度，堵塞漏洞，遏制违法，有效提高审计的威慑力；其次，进一步完善国家审计机关与建设单位内部审计相结合的模式。一般建设项目由内审部门进行，审计机关对其进行指导和监督，加大建设单位内部控制体系的防控力度；重大建设项目由审计机关负责，贯彻“全面审计，突出重点”的工作方针，从而实现审计信息交流和审计资源共享。全面履行各自的职责，把风险与防范措施渗入到审计的每一个环节；再次，各监管部门要重视审计所反映的问题。注重将审计和审计调查情况有效化为调研成果，把审计结果作为评价绩效、加强管理、完善制度的重要依据。

（三）加强审计队伍建设，充分整合审计资源，保持科学廉洁审计。政府投资建设项目审计效果如何，在很大程度上取决于审计人员的职业道德、人员的力量以及业务水平的高低。因此，要切实充实固定资产投资审计人员，特别是县、市两级审计人员，将主要力量放在培养审计人员的素质水平上，提高审计人员的风险意识、质量意识。首先，要增加审计人员的数量并提高审计人员的业务水平。一是人才的内部培养：一方面对审计经验及时总结，在此基础上加强对审计人员业务知识和审计信息化系统技能的培训，经常组织信息化辅导和联网审计经验交流会，积极探索审计抽样、内控测评、风险评估等投资审计方法的实现方式，使审计人员能够创新思路，有最新的审计理念和专业知识，加快审计手段现代化进程，不断满足和适应工作需要；另一方面鼓励审计人员深入项目建设一线，实地学习审计新技术、新方法，不断提高专业技术水平和实战经验。二是人才的外部补充：首先，为弥补政府审计力量的不足，要适当增加编制，充分整合社会审计资源，引进一些专业人员充实到审计队伍，特别是要注重引进既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；必要时可以与资质信誉好、业绩水平高、经验丰富的有专业特点的社会审计中介机构相结合，充分利用其技术优势和人员优势，解决审计任务重与审计力量相对不足的矛盾；建立投资效益审计人才专家库，聘请具有审计相关专业知识的专家参与到政府建设项目审计中，建立规范化、制度化的灵活的外部人才机制；其次，要提高审计人员的思想品行素养。对审计中发现的违法违纪问题大胆如实反映，在工作中客观公正，坚持廉政从审，树立依法审计观念；增强现代审计风险意识，有效规避审计风险，提高投资审计工作绩效；培养严谨细致的工作作风，提高科学审计水平，保证审计质量，实现审计事业的健康可持续发展。

（四）提高对项目审计重要性的认识，营造良好的政府投资建设项目审计环境。在审计机关内部，整合财会、审计、经济管理、法律、工程、设计、计算机等专业优势；在审计机关外部，加大对国家审计、内部审计、社会审计力量的整合，积极发挥内部审计和社会审计的作用，建立外聘中介机构资料库和专家咨询制度，提高审计工作时效。同时，结合工程建设领域专项治理工作，与纪检、监察、国土、建设等部门建立工作联合机制，促使横向互通信息，实现资料和成果共享。从外部环境来说，相关单位领导要提高对项目审计工作重要性的认识。要充分认识到审计部门创造的有形或无形的价值，从经费上给予支持，从政策上给予鼓励，从人员上给予保证。要充分发挥审计部门的优势和作用，大力支持审计部门的工作。要加大项目审计的宣传力度，自觉接受审计监督，为项目审计创造良好的外部环境。从内部审计环境来说，审计工作人员必须要有高昂的工作热情，形成和谐愉快的工作氛围。充分发挥内部审计优势，构筑政府投资建设项目第一道监督网。审计部门要加大执法力度，整合监督资源，形成监督合力、各负其责、齐抓共管局面。督促有关主管部门加强对设计、监理的管理，制定相关制度，避免认识不到位，确保将政府投资建设项目建成惠民工程和民心工程。

（五）创新审计方法，明确审计定位。政府投资建设项目的程序大致可分为项目决策、建设、竣工投入这三个阶段，它们既各自独立又相互关联，并由财务会计活动贯穿全过程。投资决策阶段从项目建设程序入手，不仅要审计建设程序的合规合法性，还要通过各种方式强化建设项目的监管，对建设项目是否符合国家投资政策的必要性、可行性、合理性做深入研究；项目建设阶段重点审计建设成本的真实性、合法性、合规性；竣工投入阶段应加强效益审计，重点分析投资回报和对资金使用效益的评价。在实施审计的过程中，审计人员要保持审计的独立性，要把握好审计机关监督者的角色定位，不替代建设单位和相关的职能部门，不从事管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行监督职能，完善项目管理机制，使有限的审计资源发挥最大的审计效益。首先，深化概预算执行情况审计。通过加强概预算执行情况审计，促进项目法人责任制、合同管理制、工程招投标制等规范制度的逐步完善，从总体上把握审计对象，对审计事项有全面的认识，防止项目决策流于形式；其次，强化专项建设资金审计，建立项目专管制度。政府投资建设项目的审计，投入的人力多、时间长，应抓重点，带动全面审计。对规模大、投资多、建设周期长和设计较复杂的项目，实施全过程跟踪审计，建立项目专管制度，重点检查资金来源的真实性、合理性，防止因资金不落实导致的“胡子”工程。注意发现各种“搭车工程”、转移挪用以及截留税收与财政专项补贴、虚报劳务工资等违纪问题。通过审计，促进投资主体合理调度和使用资金，规范财务管理；再次，深化建设项目竣工决算审计。审计工作要从宏观着眼，微观入手，对完成投资工程量的真实性、完整性、合法性进行审核，检查交付资产是否完整、真实以及建设项目是否发挥预期的经济和社会效益，以此促进和调动建设管理有关职能部门不仅要关注工程造价，还要关注项目的管理、审核；最后，加强工程质量审计。政府投资建设项目是百年大计，要坚持质量第一。审计时要注意检查质量的控制制度和执行情况，有无不合理和违反科学的设计，有无以次充好、假冒伪劣的材料设备，有无粗制滥造、偷工减料的施工行为。

（六）建立客观的审计监督体系，正确处理审计监督与服务的关系。政府投资项目审计的监督和服务，就是通过监督国家有关建设项目投资方针政策、法规规章制度等是否得到认真贯彻执行，突出抓好决策审计、管理审计、效益审计，促进基本建设投资管理，提高项目决策水平和投资效益，逐步完善效益评价体系。通过强化服务意识，找准审计监督与审计服务的结合点，着力解决审计工作在服务经济建设中存在的问题，将工程建设资金的事后监督向事前、事中及全过程监督转变，促进项目业主加强工程建设管理、节约工程投资，切实履行“三个服务”。第一，为项目健康运行服务。要认真开展项目投资决策审计，对项目决策程序的完整性、决策内容的可行性和准确性，公正客观地进行审计评价，督促建设单位和行政主管部门，防止项目决策和实施中的随意性。要做好项目前期工作情况审计，检查项目规划设计是否科学，建设标准是否符合实际需要，是否存在超规模建设，是否按规定的管理程序报批，是否存在边勘察、边设计、边施工的问题。这些都是项目前期工作中必须加以注意的问题。要坚持不懈地搞好建设项目财务收支真实性审计，全面摸清项目家底，重点揭露以权谋私、弄虚作假、隐瞒收入、损失浪费、挪用建设资金等问题，加大审计处理力度，督促有关部门和建设单位加强内部管理，确保项目建设的健康运行。第二，为加强项目各方面管理服务。一方面要重视建设项目管理制度审计，着力解决履行基本建设管理程序不严格，投资主体行为不规范，项目法人自我约束机制不健全等问题；另一方面要对建筑市场管理情况进行审计，通过审计监督，促进项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制等得到严格执行，杜绝投资管理与项目建设过程中“暗箱操作”的现象，从而使建筑市场真正按照“公平、公正、公开”的原则运转，实现有序竞争。第三，完善社会监督机制，扩大审计成果，为政府宏观决策服务。审计应从关注审计核减额向制度、管理、政策、环境、绩效等投资效益综合评价审计转变，加强对财政性建设资金使用和效益情况及对经济社会影响进行分析。积极鼓励公众和新闻媒体的舆论监督，提高政府投资决策的透明度和公众参与度。从总体上揭示建设项目财务、经济、社会和生态环境等方面以及机制、制度建设中存在的问题，分析问题产生的原因及可能产生的后果。评价政府决策的科学性，揭露政府活动中的管理缺陷，从体制、机制、制度层面提出对策建议，促进政府改善管理，将审计结果纳入政府考核，发挥审计的“免疫”功能。要从宏观层面上精心提炼审计成果，充分发挥审计全方位的监督管理和责任追究制度在政府投资决策中的功能，监督决策程序和制度的落实，为政府调整和优化经济结构提供及时、客观、全面、深入、准确的信息依据，促进投资主体多元化、投资服务市场化的可持续发展格局的逐步形成，实现政府决策的规范化、制度化、科学化。

作者：吴蕙旻