中美跨境会计监管合作问题及对策分析
发布时间：2015-07-09 10:00
在全球化进程中，国际合作的作用正在不断加强。传统的各自为政的审计监管模式已经不能解决全球化中的财务信息质量问题，加强国与国之间会计监管合作也逐渐成为趋势。会计准则的趋同和统一有助于克服跨境会计监管的冲突。但要切实解决跨境会计监管合作僵局，首先要了解对方现行的跨境会计监管合作方案。目前，美国已经与8个国家或地区签订了跨境会计监管合作的联合检查协议。他们必然比我国具有更加成熟和丰富的监管合作经验。通过对美国跨境会计监管合作方案的分析，可以为我国未来谈判和自身发展提供良好的借鉴，并从中获益。
一、美国会计监管政策
美国在日常跨国会计监管合作中，主要的负责人是公众公司会计监督委员会(PCAOB)。所以，与PCAOB建立联合调查制度以及审计制度的互信是整个跨境审计监管合作的基础。
PCAOB成立于2002年安然事件的背景下，负责监管为公众公司提供审计服务的会计师事务所和注册会计师。PCAOB既是独立法人，也接受SEC的指导与监督。虽然SEC并不干涉PCAOB的具体活动，但是对PCAOB享有最终决策权。2010年7月通过的《多德·弗兰克法案》扩大了PCAOB的监管权力，正式授予PCAOB与境外会计监管机构进行交流的权利，打破了美国与其他国家会计监管机构之间信息交换的僵局。
PCAOB的会计监管职责主要体现在四个方面：注册管理、现场调查、执法与调查和制定审计准测，监管范围囊括了所有为在美上市公司提供审计服务的境内和境外会计师事务所。其中，现场调查是PCAOB职责中最具有争议的一项，也是中美跨境审计监管合作中的矛盾之一。2004年，经SEC批准的PCAOB4012条例和之前萨班斯法案规定，PCAOB有权对为在美上市公司提供审计服务的境外会计师事务所进行审查，这一规定遭到了很多国家的抵制。我国财政部前会计司司长刘玉廷曾在2010年2月8日的“国际会计审计发展大会”上，明确表明了中国政府不同意美国入境检查中国会计师事务所的基本立场。由于PCAOB长期低效运转，2010年5月当时的主席接受了美国国会金融服务委员会的质询，他表示在欧盟、中国(包括香港)和瑞士等地，对当地会计师事务所的现场调查面临障碍，并且这也是PCAOB未来面临的障碍之一。随即7月，PCAOB接着《多德·弗兰克法案》的出台调整了战略定位，开始通过双边联合调查协议实现在对方国家的现场调查。同年9月，欧盟也通过了关于认可美国会计监管机构适当性决议，有效期至2013年7月31日。PCAOB执法与调查的职能主要体现在PCAOB调查、制裁和处罚的权利，但是PCAOB的处罚程序受SEC的监督，SEC可以加重、减轻、修改或者取消PCAOB作出的处罚决定。
二、联合调查协议分析
2011年是PCAOB主动从强调单边监管和现场调查到联合检查之后取得突破性发展的一年，先后与英国、瑞士、挪威、日本、以色列、中国台湾、荷兰、迪拜等8个国家或者地区的监管机构签订了联合检查协议。在2012年，PCAOB也在欧盟地区得到进一步发展，先后与德国、西班牙、法国和芬兰签订协议，并且还包括双方交换保密信息的规定。
根据代表性，本文选取了英国、瑞士和德国这三个国家与PCAOB的联合检查协议进行比较分析。英国既是欧盟成员国，也是美国在国际事务上的坚定盟友，也是PCAOB在欧盟国家中第一个签订联合检查协议的国家。瑞士虽然不是欧盟国家，但是在政策上一直紧跟欧盟政策的步伐，也以高度的信息保密文明。并且，它是PCAOB在海外现场调查中的最大障碍之一。在PCAOB取得信息共享的授权和欧盟认可后，瑞士和PCAOB解决了信息保密的问题，双方最终达成协议。这份协议签订在《多德·弗兰克法案》出台之前。德国在欧盟中占领导地位。PCAOB与德国监管机构除了签订联合检查协议之外，还签订了个人数据保护协议，这是PCAOB在《多德·弗兰克法案》出台后增加的一项协议。
三、中方在跨境会计监管合作中存在的问题及其对策分析
2009年底始，海外资本市场尤其是美国，掀起了一场做空“中概股”的风潮。各种造假行为使得“中概股”的市场信誉在一夜之间荡然无存，同时也使做空机构加大了“做空”力度。2007年10月24日，东南融通作为“中国第一家在纽约证券交易所上市的软件企业”正式在美国上市，其审计事务所是德勤上海会计师事务所。自上市以来，东南融通股价一路飙升，从发行时的17.5美元，最高曾达42.86美元。然而，就是这样一家表现良好的企业却在“中概股”做空风潮中不幸落马，最终被纽约证券交易所宣布因涉嫌财务造假于2011年5月17日停牌。随后SEC开始介入调查。SEC先后两次传票德勤上海，要求其提供东南融通的相关审计文件。但是，德勤上海拒绝服从传票。2011年9月8日，SEC向哥伦比亚地区法院申请强制执行。2012年5月9日，SEC发布公告，起诉德勤上海未能按照美国《萨班斯·奥克斯利法案》的规定递交审计工作底稿。德勤上海随后辩称，《中华人民共和国保护国家秘密法》规定，未经批准任何中国会计师事务所不得向外国监管机构提供任何文件。
结合德勤上海的案件和我国的实际情况与PCAOB签订的联合检查协议，我国可能存在的问题和对策分析如下：
(一)我国自身的监管部门应分工明确、职责清晰
在“德勤上海被诉”事件中，美方不认为是“国家机密”的一个原因就是中国政府没有明确要求德勤上海不要递交文件。在中国现行法律制度中，《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》提及，涉及国家机密的须经有关部门批准。
在我国，法律赋予了政府监管会计市场的权力，并且政府对会计监管有着至高无上的权威。但同时，没有明确的法律说明政府在监管无效时所应承担的责任，致使权力滥用。再加上多部门多头监管更使市场主体无所适从。权责分工不明确的直接后果就是监管工作不能有序、有效进行。企业与会计师事务所面对涉外监管事件时往往底气不足，容易被抓把柄。这就要求我们要借由中美跨境会计监管磋商这一契机来促使我国自身监管部门的改革，借鉴他国经验，提高监管机构的独立性、明确各自分工，增强会计监管体系的有效性和竞争力。
(二)我国相关国内法律应更加完备和具体
纵观三份联合检查协议，美国同其他国家合作协议的重要基础和规则就是遵循各自的国内法。以美德签署的联合检查协议为例，他们首先确认了各自遵循的国内法，之后在“目的”条款就强调符合各自国内法所规定的权利义务，并且不得创设具有法律约束力的任何义务。
美国的联合检查协议属于互惠性质，目的是通过联合检查、信息分享等程序达到完全依赖。那么，如果中国与美国签订类似的跨国会计监管合作协议，我国是否有相对应完备的国内法规定来清晰界定协议中的内容呢?以“德勤上海被诉”为例，我国虽然存在《保密法》、《档案法》，但是对于“国家秘密”的界定还是模糊、比较原则化，实际操作起来还有所欠缺。再者，我国现行的会计法规和制度仍有许多不足。当对方询问或者交流履行国内法义务所获得的经验时，我们可能很难讲清。
这就意味着我们要充分理清在合作协议中我国是否存在相关的法律规定，并且确定这些规定是否清晰、明确、可执行。其次，我们要积极推动会计行业相关法律法规的修订。同时，进一步完善与会计法规配套的其他法律法规，推动会计监管法规的建设，为之后有效实施跨境会计监管合作提供便利。
(三)“拒绝请求”的情况下应加强沟通
在与数次的跨境会计监管磋商中，中方一再强调国家经济独立和国家主权不能因跨境合作而遭到侵蚀。在所有条款中，“拒绝强求”条款就显得格外重要。在“德勤上海被诉”事件中，美方解释：即使中国法律明确要求不能递交相关文件，美国国内有先例，可以执行国内法律制裁被告。并且，美方还强调了，在案件调查过程中，审计底稿极其重要，不能被替代。在三国的联合检查协议的条款中规定了在拒绝请求之后寻求替代途径申请途径，以及按照国内法开展法律程序。这也就是说，在中美跨境监管合作中，中方应当注意，在执行“拒绝请求”时，尽量在美国开展国内法律程序之前及时进行有关提起替代途径的协商工作，以免合作协议被架空。我国应当做好完善的准备来应对这些事项。
(四)推动国际化，加强国际交流合作，增强国际影响力
在中美跨境会计监管合作中，我国处于被动的一方。没有一家美国公司在中国上市，而大量的中国企业想方设法跨境上市，这不仅给美国，也给我国的监管带来了不少麻烦。因此，我国需要继续推动资本市场的国际化进程，进一步提高我国资本市场和会计执业的国际竞争力，吸引外国企业到中国证券市场，提高我国会计监管水平，这样才能进一步地在合作谈判中挣得更多的话语权。同时，要进一步加强国际间交流和跨国合作，邀请他国的会计监管机构一起进行研讨，积极参与国际会计监管会议来宣传我们自己的监管模式，比如国际会计审计发展大会、国际证监会组织等。
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