浅谈行政单位管理会计体系建设

　　一、行政单位管理会计的含义

　　行政单位管理会计，以依法行政、建设法治政府为目标，以提升行政单位向社会公众提供公共产品及服务能力为目的，以行政单位的职能活动为对象，通过对财务信息及其他信息的加工利用并向内部管理提供信息，实现对行政单位职能活动过程的预测、决策、规划、控制、分析、评价等职能的一个会计分支。是价值形成和价值增值的预测、决策、规划、控制、分析与评价，是确保资源有效利用，公共产品及服务能力提升的有效手段。

　　二、行政单位管理会计存在的问题

　　（一）体制机制制约

　　一是从宏观政策及相关制度来看。由于政治、经济、社会等各方面的原因，行政单位的管理会计受到了很大制约。例如：预算不够全面规范、公开透明、缺乏刚性。支出监督无力，资金使用问责没有落实。权责发生制会计核算制度一直没有实施，现行的收付实现制会计核算和决算报告，无法提供政府公共资产的累积存量及固定资产的折旧状况，不利于公共资源的优化配置和防范国有资产流失。二是从资金管理机制来看。目前行政单位的资金基本都是由同级财政部门统管，并按照预算方案拨付，或者年度内单位临时申请，财政以追加的形式拨付，这就使得行政单位可以支配的资金额度较小，导致财务人员、财务负责人、单位领导不注重单位内部资金及资产的管理，想方设法找路子，拉关系，跑财政，要资金，只注重要来资金数量，不注重使用质量，同时，也会形成大量结余结转资金，使本该发挥经济效益、社会效益的财政资金沉淀了，甚至沉睡了。三是从资金使用机制看，由于我国行政单位预算管理不够健全，导致了行政单位的预算不够规范。在很多情况下，项目资金使用并不明确，没有做到专款专用，预算资金的使用没有计划，对项目具体使用金额也没有一定的限制。并且相关部门也没有对行政单位的预算执行情况以及收支进行必要的考核。行政单位在编制预算时想办法找项目，套预算，项目资金挪用、浪费的现象严重，直接导致了行政成本无法计量，资金使用效益自然很低。另外，行政单位的公益性质导致了行政单位的专项资金的供应范围广、有关部门对申请专项资金的监管不够，从而造成专项资金的过度浪费。四是从财务决策来看，行政单位大多数财务活动需要履行审批制度，如购买固定资产需要履行政府采购手续，各种建设投资需要提前做出预算安排并报相关主管部门审批等，在这种管理模式下，行政单位财务人员参与决策时权限过小，难以发挥财务人员管理的作用，影响会计管理职能的发挥。五是从财务部门内部管理制度来看，由于行政单位财务制度中缺乏明确的条文规定会计人员需要提供管理服务，也影响了管理功能的发挥。

　　（二）管理基础薄弱

　　一是行政单位领导对会计工作不够重视。大多数单位的领导财务基本概念比较模糊，对财务状况了解不够，掌握不全，没有及时掌握本单位的财务运行情况，在管理会计方面的理论知识更是缺乏，因此使得很多工作不能及时开展，最终导致整个单位的资金使用受到影响。另外，在资产管理方面也比较混乱，没有建立完善的资产管理制度，导致国有资产流失问题突出。经初步了解，一些行政单位在车辆、特别是电脑、照相机、摄像机等办公设备管理上更是如此。如车辆方面，在购置时由于车辆配置标准、排气量等方面的限制，不经审批、不通过政府采购，超标准、超范围购置，又如办公用电脑等的采购上，经常出现重复购置问题，甚至将国有资产变相为个人资产。二是大多数行政单位财务人员业务素质低，综合能力不高。行政单位会计科班出身者甚少，专业人才匮乏，掌握管理会计专业知识的人才更为稀缺。据了解，有一半行政单位会计人员没有会计从业证，尤其在部分市县行政单位会计人员的持证率不到30％。另外，行政单位基本都是社会资源的掌控或分配部门，行政单位的财务部门是清水衙门，大多数行政单位的财务人员基本不安于现状，把干财务当作临时工作，财务部门也只作为自己职业中的一个跳板。三是没有做到正确会计核算。由于行政单位大多数财务人员对政策的把握、业务的掌握、技术的操作不熟、不够，导致财务日常核算不规范、不全面，会计信息不准确，从一定程度上导致了行政单位的日常会计应用产生了一定的问题。行政单位也就无法计算单位日常运行的成本，更是没有办法来评价单位自身的资金使用效益。经了解，有相当一些行政单位设置的会计科目以及核算的内容都和单位自身编制预算报表无法一一对应。这样很大程度上增加了编制预算的难度和工作量。四是会计工作缺乏有效的管理和监督。首先，有关部门并没有对行政单位的会计应用引起重视。对行政单位来说，会计应用仅仅侧重于全面预算和日常核算几个部分，而缺乏细致的会计管理以及监督工作。再者，有关部门在对行政单位的会计人员的安排上随意性也比较大，甚至有些行政单位的会计人员的安排仅仅是因为符合相关领导人的偏好，当然，这其中很多是关系户了。另外，虽然基本上每个行政单位都有各种各样的财务制度，但是在日常会计应用的时候，会计人员还是偏向于听上级领导的指示，让财务制度形同虚设。上级主管部门对下属的监管也不够严密，造成财务支出管理混乱。

　　（三）信息化程度不高

　　行政单位的财务管理信息化相对比较落后，很多单位的信息化仅仅限于会计软件支撑的账务核算。在部分市、县和基层一些单位，至今还是手工记账。由于纸质的局限性，会计信息出现数据滞后，准确性也较差。在财务管理过程中时常还出现一些信息泄露又得不到有效解决的问题，导致财务管理效率不高。因此，信息化程度落后已经成为行政单位管理会计体系建设的瓶颈。

　　三、构建行政单位管理会计的基础

　　（一）保障基础形成

　　修订和颁布实施的新《预算法》、《政府采购法实施条列》《关于加强预算管理制度的意见》、《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》《行政事业单位内部控制制度》、财政管理信息系统的建立、即将出台的《会计档案管理办法》以及其他相关政策、准则制度以及会计法规为行政单位管理会计工作提供了更多的法律及制度保障。特别是在全面深化改革，打造“透明政府”“高效政府”“法治政府”的大环境、大背景下，在行政单位全面推进管理会计的保障基础条件已经形成。

　　（二）实践基础成熟

　　近年来，我国行政单位一直积极推进风险防控机制建设、财政资金绩效管理、资金使用问责制度、预决算及政务公开、厉行节约以及行政单位会计制度、行政单位资产管理办法和会计信息化的实施，将事后核算评价向事前预测和事中控制过渡，不断延伸财务的功能。另外，行政单位与企业存在很多相同的方面，例如都存在中短期预测、预算管理、业绩考评、项目管理、内部报告、会计制度等。这说明行政单位在构建管理会计体系时可以借鉴和运用现代企业管理会计理论和方法，企业管理会计给行政单位管理会计的建立和发展提供了一定的经验依据。

　　（三）理论依据支撑

　　一是公共经济学研究的内容为行政单位管理会计体系建设提供了理论参考。早期的公共经济学主要指的是传统财政学，研究内容局限于政府收支，很少涉及到其他经济行为和管理活动。20世纪30年代中叶，随着凯恩斯宏观经济学理论的推行，国家开始干预经济，政府的经济作用日益扩大，从单纯的财政收支扩大到对经济进行调节和管理。20世纪50年代末，公共经济学主要研究的是预算管理中出现的经济政策问题。随着时代和环境的变化，人们从更广泛的范围和更深的层次上研究政府的经济活动。近几十年来，公共经济学的研究越来越注重收集与加工政府部门在经济与管理活动中生成的信息，重视研究政府对宏观经济的调控与管理，其研究无论在内容上还是研究方法上都取得了很大发展，这为构建行政单位管理会计提供了理论参考。二是行政管理学为构建行政单位管理会计提供了又一理论依据。行政管理学是政府积极主动管理社会公共事务的产物。泰勒的科学管理等理论对政府活动产生了重要影响。其讲究组织的内部取向，注重机构、过程以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。随着经济社会的发展，行政管理学也在不断地发展。现代行政管理学讲究组织的外部取向，重视项目、结果与绩效的研究，重视采用计量分析方法研究行政管理问题，更加注重收集与加工会计信息以便为公共管理决策服务。由此可见，行政管理学的不断发展为构建行政单位会计提供了又一个重要理论依据。

　　四、建设行政单位管理会计体系

　　行政单位管理会计体系建设是一个极其复杂的系统工程。在当前的新形势、新常态下，各行政单位要顺势而为、勇于实践，使管理会计在提高本单位整体管理水平中发挥积极作用。在推进过程中，按照财政部下发的《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，从理论体系、指引体系、人才队伍建设、面向管理会计的信息系统建设等方面，求真务实，开拓创新，构建行政单位管理会计。

　　（一）做好行政单位管理会计基础

　　一是立足于行政单位管理的特点，规范财务会计核算，按照国家统一的政府会计标准进行账务处理和编制财务报告，确保各类财务信息和非财务信息真实完整，为管理会计提供更可靠的数据支撑。二是设计、执行和完善“以预算管理为主线，以资金管控为核心，以资产管理为重点”的预算管理体系。将所有业务通过预算管理系统衔接起来，并且建立健全相应的内部控制体系以实现对预算管理的全过程控制。三是强化国有资产管理，完善各项规章制度，增强国有资产管理与预算的有机结合，建立资产监督管理机制，提高行政单位国有资产管理水平。

　　（二）促进行政单位管理会计体系建设

　　风险控制、预算管理、行政成本测算、绩效评价等都是行政单位管理会计的重要组成部分。通过建立和完善单位相关制度，加强行政单位内部控制制度，进一步促进行政单位管理会计体系建设。另外，要结合新《预算法》实施和全面深化财税体制改革工作，加强组织领导，大力推动预算执行动态监控、预算绩效目标考核、滚动预算管理、内控制度的建立、权责发生制报告的编制等推动管理会计应用在各单位的广泛实践。各单位是管理会计应用主体，主要负责人要切实履行会计主要负责人职责，将管理会计工作纳人本单位整体发展战略，不断强化管理会计应用，提高财务管理水平。

　　（三）培养行政单位高素质管理会计人才

　　以管理创造价值为导向，以人才培养为关键，以提升管理会计人员实务能力为重点，打造符合行政单位需求的高端管理会计人才。一是加强人才培养。强化财务人员业务素质，定期组织后续教育，更新专业知识，提高业务水平。二是实施管理会计人才培养专项计划，加快管理会计人才培养体系建设。特别要加快管理会计人才评价体系建设，尽快培养出一批行政单位管理会计师。要通过发展和培养管理会计人才，推动会计工作由核算向理财、管理和决策转变，推动会计人员从单纯的记账者向理财者、管理者、决策参与者提升。三是制定实施方案。按照财政部及省财政厅关于发展管理会计的目标、重点任务及工作要求，制定具体实施方案，将管理会计作为本单位重要工作来抓，大胆探索实践，切实抓紧抓好，培养出懂管理学、经济数学、逻辑学、行为科学、IT学科、统计学的高端行政单位管理会计人才。

　　（四）加强管理会计信息化建设

　　信息化程度的高低直接决定着行政单位内部管理水平。行政单位应当建立面向管理会计为核心的内控和信息化体系。充分利用信息化手段，将财务部门和业务部门紧密联系起来，实现会计与业务的有机融合，为管理者提供标准化和集成化的决策信息，保证各项控制得到最大限度的执行，从而降低行政成本。

　　（五）设计行政单位管理会计的内容

　　1.科学预测。行政单位根据过去和现在的经济运行，运用各种科学的预测手段和定性、定量等分析方法，对未来可能出现的事件和问题做出科学的估量，为制订规划、编制预算提供基础资料。

　　2.全面预算。根据确定的目标，编制全面预算。全面预算系统应当将预算管理的职能与行政单位的业务活动全过程联系起来，其主线是预算管理，核心是资金管控，重点是对预算执行全过程进行监控，为单位领导决策提供支持和建议。在预算执行中，为满足单位领导多方面的决策信息需要，主要从基本支出和项目支出两个角度，对执行结果进行信息反馈。

　　3.准确决策。管理会计的首要任务是为管理部门提供决策相关的信息。行政单位管理会计的基本内容与企业相比，行政单位的管理决策更为复杂，主要原因是企业管理决策的目标相对单一，而行政单位管理决策目标则相对多元化。行政单位可采用调查、比较等分析方法为实现不同目标而构建管理决策系统。

　　4.动态管控。根据确定的目标和预算标准进行各项控制。行政单位应当运用现代化手段收集、分析、研判资金运行情况、确定各个部门的责任，并把执行过程中的重要问题及时反馈给有关管理部门，以便能迅速采取有效措施，及时加以解决。

　　5.项目管理。公共部门预算支出主要由基本支出与项目支出构成。其中，基本支出预算管控的有效手段常釆用定额管理办法，所以部门预算管理中的关键问题是对项目支出进行管控。建立和实施责任会计制度有利于提供项目支出的相关信息，便于对项目进行全过程的管理与控制，为项目支出绩效评价和实施项目库管理奠定基础。

　　6.绩效考评。根据预算、资金运营等资料，运用责任会计方法，定期进行绩效考评，特别是对50万元以上的项目必须制定预算绩效目标。在项目预算事前评审方面，引入成本效益分析法、因素分析法、专家研判、政府购买服务等方法，进一步提高资金使用效率、效益和效果。强化问责制度，引入绩效考评和行政成本，将评价模式和激励机制结合起来，规范行政单位领导和职工的业绩行为，不断提高单位领导和职工的积极性与主动性。

　　作者：王兴民  甘肃省财政厅办公室