从建设节约型社会看预算会计制度改革

　　【摘要】我国以财政部1998年颁布实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》等一系列预算会计新规范为标志，建立了与社会主义市场经济体制相适应的预算会计规范体系。但随着建设节约型政府的提出，以及对预算管理体制所进行的一系列改革，现行预算会计制度在执行中暴露出一些问题，迫切需要对预算会计制度进行进一步的完善。

　　党的十七大报告强调，必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。建设节约型社会，首要的就是要建设节约型机关、节约型政府，改革政府管理体制。预算会计作为国家预算管理及行政事业单位财务管理的一项重要的基础性工作，也随着我国财政管理理念的发展愈来愈凸显出很多不足之处，迫切的需要按照新的要求进行改革。

　　一、我国现行预算会计管理中存在的问题

　　我国现行预算会计体系存在的主要问题有如下几个方面：一是现行会计体系不能真实完整地核算和反映有关新业务；二是预算会计的核算基础存在一定的不足；三是预算会计科目的设置体系不尽完善；四是反映政府财政状况的财务报表缺乏完整性。

　　上述不足如果追本溯源，还应该从经济和政治问题谈起：

　　（一）政府“不节约”，预算资金支出管理不严

　　在预算管理年度内，行政运行方面哪些应该支出，开支多少，这些必须有科学的决策体系，同时还必须有预算支出管理的严格制度，对财政预算资金收支的执行者或操作者的行为加以约束。

　　（二）政府非税收入管理存在问题

　　非税收入是政府预算收入体系中的一个组成部分。我国非税收入的现状表现为：非税收入数额大、征收主体多元化、管理欠规范，非税收入超常规膨胀的问题，非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。

　　通过上述分析，笔者认为，财政收入和支出的关系是非常密切的，都不可以忽视，要做到“一手抓收入，一手抓支出，两手都要抓，两手都要硬”。

　　二、对预算会计制度改革的建议

　　（一）宏观政治环境角度

　　鉴于预算会计存在不足的根源是由于政治和经济问题，应该考虑政治方面的影响因素：根据党的十七大新精神，通过预算会计制度的改革，建设资源节约型、环境友好型政府，应从以下几个方面考虑：

　　1.转变政府职能，努力降低行政成本

　　政府职能是政府在一定时期内对国家政务和社会公共事务管理所承担的职责和所具有的功能。顺应新形势的需要，应及时转变政府职能，实现由微观管理向宏观管理调控、由直接管理向间接管理的转变，把政府职能集中到经济调节、市场监控、社会管理和公共服务上来。

　　2.建立健全监督制约机制，推行行政问责制

　　节约型政府必定是廉洁有效的政府，建立健全教育、制度、监督并重的惩治腐败和预防犯罪体系，是反腐倡廉工作的必然要求，也是建设节约型政府的必然选择。在加强对党政干部宣传教育的基础上，必须在制度完善和监督机制上下功夫，保证行政权利的合理合法，实行行政问责制，从根源上加强节约意识，鞭策行政机关人员的廉洁行政、科学行政。

　　3.推进电子政务工程，加强政府运作透明度

　　推行电子政务工程，在行政机关内部实现信息化管理，从收集信息、处理信息到反馈信息都将以更快捷、更经济的方式进行，并使一定区域乃至全国的行政机关真正实现资源共享，从而提高各种资源的利用效率，政府办事的流程也将更加简明和畅通。这样做一方面提高了政府行政能力和效率，另一方面降低了政府的决策成本和运行成本。

　　（二）预算会计制度角度

　　1.重新构造预算会计体系

　　现行的预算会计体系(狭义)包括：财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计。但随着预算管理制度的改革，我国预算会计体系将向“政府和非营利组织会计”发展。我国可以借鉴发达国家对企业会计和非企业会计的划分方法，即按照单位活动的目的（而不是组织类别）的不同进行分类。对于不以营利为目的的非企业会计可按照其核算重点的不同进一步划分为政府会计和非营利组织会计。应对我国现行预算会计从整体框架上进行全面改革，研究制定我国政府会计、非营利组织会计核算制度和财务会计报告制度。

　　2.循序渐进的引进权责发生制会计体系

　　凡是以收付实现制为基础的账簿记录均不能完全真实地反映财政经济业务的事项，应当改革预算会计的会计核算基础。权责发生制是使用者评价政府财政受托责任履行情况的必要手段，也是新公共管理体制下政府会计的改革方向。但是，我国作为发展中国家，进行会计确认基础的改革应充分考虑信息管理水平、运行投入成本以及预算会计人员的业务素质等因素。因此，全面实施权责发生制预算会计的条件还不成熟，要做渐进式转变。政府会计引用权责发生制不仅仅是技术上的改革，更是政府预算与会计功能的根本性变化，这种方式能适应现代政府管理要求的宏观管理信息系统和管理手段。

　　3.预算会计模式逐步转变为基金会计模式

　　随着目前的财政管理体制改革、“国库单一账户”、“政府集中采购”、“会计集中核算”等制度的推行，财政资金的流动方向发生了变化，为一级政府成为会计主体提供了可能。货币资金的核算将逐步退出单位预算会计的核算范围，预算单位将逐步作为报账单位，而不是会计主体独立核算。同时，配合政府资金的核算和管理，引进基金会计模式。基金通常是指按照特定的法规限制条件或期限为从事某种活动完成某种目的而设置的一组财务资源。它具有目的性、限制性和受托责任广泛性三个特征，任何基金都是一个与其他基金分开并相互独立的会计与财务报告主体，各自通过一套自求平衡的账户与报告体系，记录和报告政府特定活动及财务资源来源、运用的情况和结果。

　　4.改进完善政府会计信息体系

　　任何会计系统的基本目标都是提供信息以满足使用者的需要。财务报告是满足各类使用者信息需要的基本工具，因为不同类别的使用者均需要通过财务报告获取报告实体的相关信息。政府会计报告系统必须设计成能够满足不同使用者的需要。然而，现行预算会计报告系统提供的信息不全面、不完整、不透明，不能满足报告使用者尤其是外部使用者的需要，所以应当加以改进。在改进现行会计报表结构、项目的基础上，增加编制现金流量表和政府整体的合并会计报表。完整的政府会计信息体系包括：及时提供有关政府支出和成本的可靠信息，以帮助政府部门进行决策和控制支出；及时进行内部审计和独立的外部审计，并编制审计报告；将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合；报告有关非现金资源的信息(资产、负债、人力资本)；报告有关政府产出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率，加强成本管理；编制政府各部门和政府整体的财务报告等。

　　参考文献：

　　[1]财政部会计司.政府会计改革研究报告[M].大连：东北财经大学出版社，2005.

　　[2]陆建桥.关于加强我国政府会计理论研究的几个问题[J].会计研究，2004，(7).

　　[3]许红.对我国预算会计改革的建议[J].科教文汇，2007，(3).

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