准则制定权博弈与财务会计概念框架制度变迁

【摘要】美国财务会计概念框架（简称cf）的产生，是会计职业界与政府监管部门博弈的结果。进一步来看，财务会计概念框架作为一种制度安排，会计职业界在其制度变迁过程中有着重要作用。美国财务会计概念框架的产生呈现出明显的“诱致性制度变迁”特点，而我国的财务会计概念框架产生与之不同，呈现出一种“混合变迁性”。
【关键词】财务会计概念框架 准则制定权博弈 制度变迁 混合变迁性


财务会计概念框架（简称cf）作为会计准则制定的理论基础，越来越受到人们的重视。历史的看，财务会计概念框架是为了提高会计准则体系的质量而自然产生的。但如果以更为广阔的视野来分析，财务会计概念框架的产生又有一定的人为因素，它是各方利益主体博弈的结果，其本身也是一种制度创新。本文将从博弈和制度变迁两个方面来分析财务会计概念框架的产生，以提供一个新颖的分析视角。
一、美国cf的产生
财务会计概念框架首先出现在美国，因此本文以美国cf为出发点和主要论述依据。
在经历了会计程序委员会（cap）和会计原则委员会（apb）两个准则制定时代之后，1973年美国财务会计准则委员会（fasb）取代apb宣告成立。对cap和apb的批评从而导致fasb成立的原因有很多，比如准则制定机构人员的独立性和公正性不够、“救火式”的准则制定缺乏应变能力等等。其中一个很重要的方面是，cap和apb制定的若干会计准则存在前后不一致的问题，这样整个会计准则体系质量不高，无法满足人们对会计准则的要求。fasb全面总结了以前会计准则制定机构的经验教训，在各个方面做出了完善，比如fasb本身脱离了美国注册会计师协会（aicpa）的直接领导，成员更具独立性和代表性，准则制定程序更加科学等等。其中重要的一部分就是投入很大精力对财务会计概念进行了系统研究，希望在深入研究会计基本理论的基础上，能为制定会计准则提供一致的基础，从而提高整个会计准则体系的质量。
fasb对财务会计概念框架的研究体现为其发布的一系列（至今共7份）“财务会计概念公告”（statement of financial accounting concept, sfac），内容包括企业财务报告的目标、会计信息的质量特征、企业财务报表的要素、企业财务报表项目的确认和计量等。自此，财务会计中出现了“财务会计概念框架”（conceptual framework for financial accounting and reporting，简称cf）这一概念。“cf是一部章程( constitution) 。是由目标(objectives) 和与之相互联系的基本概念( fundamentals) 组成的一个连贯的理论体系。它能导致相互一致的准则, 并对财务会计的性质、作用和局限性做出规定。目标用于识别财务会计的目的和宗旨( goals and purposes) , 基本概念是会计的基础概念( underlying concepts of accounting) 如指引应予入账事项的选择(即确认) , 对这些事项的计量和将它们总结再传递给各利害集团(即报表) 等方面的概念, 之所以说它们是基本概念, 是因为其他的会计概念产生于这些概念, 在制定、解释和应用准则时需要反复地参考这些概念。” [i]
二、准则制定权博弈
历史的看，财务会计概念框架“能导致相互一致的准则”，提高会计准则的总体质量，它的产生有其必然性。然而从另一方面看，人为因素在cf产生过程中也起着重要作用。“作为准则制定机构的fasb为自己制定准则, 民间会计职业组织为了保留准则的制定权而不被政府夺走, 借助于理论的支持是十分必要。……。美国在20世纪70年代开始制定一系列财务会计概念公告，主要是为了保持准则的制定权而需要‘借口’,寻求理论的支持。这可能是cf在西方国家的主要作用。”（葛家澍，2005）可见，会计职业界在cf产生过程中发挥着重要作用，下面构造一个简单的“准则制定权博弈”，来证明这种“寻求借口”的观点。
美国会计准则从一开始就由民间机构制定，而政府作为市场的监管者拥有准则的否决权，而且政府有权力收回（剥夺）民间机构的准则制定权。因此，博弈的参与者（players）即为民间准则制定机构（具体到cf上即fasb）和政府监管部门（即sec）。
当fasb制定的会计准则备受责难时，sec有两种可选择的行动（actions）：剥夺fasb的准则制定权和不剥夺，fasb也有两种可选择的行动：寻求保持自己制定权的理由（现实中就表现为制定cf）和不寻求理由（不制定cf）。
表1描述了这一“准则制定权博弈”：（前一个数字表示fasb的支付，后一个表示sec的支付。）

表1： sec
不剥夺 剥夺
fasb 制定cf （100，100） （－50，0）
不制定cf （50，50） （0，0）

如果sec不剥夺fasb的准则制定权，而fasb主动提高其准则的质量（制定cf），那么fasb继续享有准则制定权，同时也会因为自己的努力工作和创新得到较高的声誉，sec也会得到一个高质量的会计准则体系，此时二者的支付（payoff）为（100，100），其中前一个数字表示fasb的效用，后一个表示sec的效用。如果sec没有剥夺fasb的准则制定权，但fasb没有主动制定cf来提高准则质量，那么fasb将继续遭受责难，其效用水平将下降，而sec将继续保留一个低质量的会计准则体系。此时二者的支付为（50，50），效用水平均下降。如果fasb意识到应该制定cf来提高会计准则的质量，并且付诸实施，而sec由于强硬的态度执意剥夺了fasb的准则制定权。那么fasb付出了辛劳制定了cf，但是这些成本并没有得到继续保留准则制定权的回报，它的效用将变为负数。同时，sec剥夺了fasb的准则制定权，树立了维护市场秩序和锐意改革的良好形象，但为了寻找和建立新的准则制定机构，它将花费成本，这一成本可能十分巨大，这样sec的效用也将有很大下降。此时二者的支付为（-50，0）。最后，如果sec选择剥夺，fasb选择不制定cf，二者都将一无所有，支付为（0，0）。
这个博弈有两个纳什均衡：（制定cf，不剥夺）和（不制定cf，剥夺）。但是，动态的看，如果fasb先制定了cf，那么sec的最优选择当然是不剥夺，因此这个博弈只有一个最终结果，即（制定cf，不剥夺），这也正是我们在现实中看到的情况。

三、财务会计概念框架制度变迁过程
通过上面的分析可以隐约看到，cf的出现在一系列必然和偶然的因素之外，有一个重要的推动力量，那就是fasb。在更为广泛的意义上，美国会计准则一开始直接由会计职业界制定（cap和apb都受aicpa直接领导），后来为了加强准则制定的独立性和公证性，新的准则制定机构fasb归属于由六个职业团体代表所组成的“财务会计基金会”（financial accounting foundation, faf），相对于政府机构来说，fasb依然属于会计职业界。所以，实质上起着cf重要推动作用的是美国会计职业界，具体在cf的制定上，是会计职业界中分化出来的研究和制定会计准则和cf的利益群体。（这一利益群体有两个特点：一是虽然其所制定的会计准则被政府赋予权威性，但其本身不是政府机构，而属于会计职业界；二是fasb的7位成员都是专职的，进入委员会之前，他们必须中断以前的全部业务或职业联系，制定会计准则成为他们现时的利益来源，这更使其形成一个利益群体成为可能。）
如果fasb是促使cf形成的一个行动集团，那么我们自然可以把cf看作一种制度安排 [ii]，作为一种原来没有的新的制度，cf的出现也是一个制度变迁过程。下面利用新制度经济学中制度变迁理论来分析cf的制度变迁过程。
戴维斯和诺思提出的制度变迁理论中，一项制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤：第一，形成推动制度变迁的初级行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的主要方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；第四，形成推动制度变迁的次级行动集团，即起次要作用的集团；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。
对照cf的制度变迁过程，第一步，会计职业界中的利益群体fasb是这一制度变迁的初级行动集团。fasb发现制度变迁的“潜在利润”，即如果不进行制度变迁，由于其原来制定的会计准则质量不高，fasb面临被剥夺准则制定权的风险，而通过制定cf可以保留其准则制定权，这样制定cf这一制度变迁可以为fasb获得收益。第二步，fasb提出制度变迁的方案。fasb面临被剥夺准则制定权的风险，为了保留准则制定权它有多种方法。在内部它可以改革准则制定程序、改组成员结构、甚至重新制定会计准则；在外部它可以对政府展开游说、广泛寻求社会各界支持等等。但是，经过第三步对所有这些方案进行分析评估之后可以发现，fasb制定的准则质量不高而备受责难的一个症结在于缺乏理论基础导致的前后不一致。因此在这一方面进行制度变迁收益是最高的，其他如改革准则制定程序或者游说政府，在相同的成本下获得的收益可能寥寥无几。至此，初级行动集团fasb选择了制度变迁的方案——制定cf（当然，为了保持准则制定权，它可能多种方法都使用，而制定cf无疑是至关重要和引人注目的）。第四步，当fasb推出cf之后，一些利益相关者可能因此获益。最主要的是政府部门（主要是sec），sec既可以在一定程度上得到它所企盼的高质量的会计准则，又免去剥夺fasb准则制定权之后的搜寻组建新的准则制定机构的成本。因此，sec就成为一个次级行动集团，从fasb制定cf中获益，并协助推行cf。 [iii]第五步，fasb和sec一起实现制度变迁，前者制定cf和在此基础上的会计准则，后者继续赋予其权威性，也正是现实中所看到的情况。
经过上述制度变迁，一项新制度——cf被创新出来。就目前的情况来看，除美国外，英国、加拿大、澳大利亚等国都制定了cf。国际会计准则委员会也制定了概念框架，这意味着这一新制度——在概念框架基础上的会计准则制定模式——将被广泛推广。我国研究和制定cf的进程也逐步加快，财政部于2006年2月15日发布的《企业会计准则——基本准则》就具有cf的性质和特点。我国cf以及会计准则体系的建立有其不同于美国和其他国家的地方，以下将进行简要分析。
四、我国cf的“混合变迁性”
前文的博弈和制度变迁分析传递了这样一种看法，美国cf的建立具有“诱致性制度变迁”特点，即“制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行” [iv]。在美国cf产生过程中，会计职业界特别是其中一部分以研究和制定会计准则为职业的利益群体（fasb），起着重要的推动和实施作用。与美国对比，我国会计准则是政府而不是民间制定的，会计准则从一开始就具有明显的政府主导特点，那么是不是说我国cf的制定就是“强制性制度变迁”（由政府命令和法律引入和实施的）呢？
首先应该从制度变迁的角度区分“会计准则”和“财务会计概念框架”这两个制度安排。会计准则是对会计实务进行规范的一种制度安排，它意味着会计实务将不再处于一种随意而为的状态，而必须按照一致的规范进行。财务会计概念框架是对会计准则制订（主要在准则内容上）进行规范的一种制度安排，它意味着会计准则的内容将尽量避免前后矛盾，而应该建立在一致的理论基础上。如果把一种制度定义为一种行为规则（舒尔茨，1968）的话，会计准则是人们进行会计处理的行为规则，财务会计概念框架是人们制订会计准则内容的行为规则。
区分了会计准则和cf，就可以分别对我国这两种制度安排的变迁进行分析。在我国这种转型经济当中，会计准则的建立不是像在美国的市场经济中那样，从市场需求到政府供给（自下而上）自然的过程，而是为了转型和建立市场经济体制由政府自上而下强制建立的。如果美国会计准则的建立是“需求创造它的供给”，我国会计准则的建立就是“供给创造它的需求”，因为在我国那样一种没有建立市场经济这一会计准则产生的土壤的情况下，先强制建立会计准则将会反过来促进市场经济的建立。所以，我国会计准则的建立是经济转型过程中的“强制性制度变迁”。当会计准则和市场经济在我国同步建立之后，一方面市场经济将产生出对会计准则的需求，制度变迁的秩序恢复正常，另一方面为了进一步完善市场经济，会计准则发展也还需要某种程度的强制力。财务会计概念框架是会计准则体系自身完善的需求，这一需求既是由于市场经济建立而自发产生的（表现在市场经济越发展，对会计准则的质量要求越高，从而产生了对cf的需求），又在某种程度上具有和会计准则建立一样的强制力因素。因此，和会计准则的“强制性制度变迁”不同，财务会计概念框架的建立不是完全的“强制性制度变迁”，它还具有“诱致性制度变迁”的因素，即我国cf的建立具有“混合变迁性”。
如果说我国cf的建立具有一定程度的“诱致性制度变迁”特点，那么谁又是“响应获利机会的一群（个）人”呢？这里需要注意的是，美国fasb之所以成为cf制度变迁的初级行动集团（即响应获利机会的群体），是因为美国的会计准则是由民间机构（会计职业界）制定的，在美国广泛分工和充分竞争的经济体制中，拥有准则制定权可以获得“租金”（rent）。我国会计准则不是民间会计职业界制定的，而是由政府制定的，政府并不能成为一个初级行动集团。但是，如果仔细分析我国的cf制定，就可以发现，会计理论界在我国cf制定过程中发挥着重要作用，比如引进国际上cf的经验、向政府传输cf的知识，协助政府构建cf等等，并因此提高了社会地位和获得了更为广阔的发展空间。然而和美国fasb比较，我国会计理论界尚不是一个利益群体，而仅仅是在制定cf中起到重要推动作用并获得一定的利益。
五、小结
本文先回顾了美国cf产生的历史过程，作为论述的经验材料；之后构造了一个简单的准则制定权博弈，目的有二：一是证明美国cf的产生有一定的人为因素（fasb的推动），二是让“fasb是一个利益群体”这一观点初步显露；然后，第三部分在fasb是一个利益群体的基础上，分析了cf的制度变迁过程；最后延续上述思路，尝试分析我国cf的形成原因。
本文认为我国cf的形成具有“混合变迁性”，政府对cf的形成起着主导作用，但是我国会计理论界在会计改革中也起到了十分重要的推动作用。随着市场经济机制的进一步完善和会计改革的不断深入，我国会计准则体系的制度变迁将是一个政府、会计理论界以及会计实务界 [v]共同促进的过程。