国库会计需要解决的几个问题

　　一、国库会计要体现地方财政分税的思想

　　1994年“分税制”财政管理体制的改革主要是对中央和地方的事权与财权进行了划分，国库会计也随之进行了调整，如设置了中央与地方共享收人科目，进行了共享收入、预抵税收返还的计算，但省以下分税没有明确，国库会计也未作调整。随着分税制财政管理体制在地方各级财政中的逐步建立，国库会计还要适应地方分税制财政管理体制。一是要体现地方上下级财政管理体制。目前地方财政管理体制既有分税的思想，又有分成的办法，国库会计要反映地方各级财政的固定收入、共享收入和分成收入。二是要体现地方上下级财政转移支付制度。各级地方政府辖内的地区间发展仍然存在差别，需要财政调控，国库会计要逐日或定期对上级地方收入进行预抵税收返还的核算，进行多层次返还计算。

　　二、国库会计要满足对预算支出的管理

　　随着社会主义市场经济的建立与发展，公共财政思想在逐步确立，民主法制建设在不断加强，对财政支出的管理提出了更高的要求。特别是1999年6月，审计署代表国务院在九届人大常委会第十次会议上作了《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，指出了预算管理中存在的问题，引起了很大的反响，也为加快支出管理提供了一个很好的契机。

　　（一）编制部门预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，可以强化执行中的预算约束，有效防止挤占、挪用，也有利于强化预算观念，提高预算管理水平。国库会计必须增加这方面的内容，配合部门预算的实施，在对支出按功能核算的同时，还要反映部门预算执行的情况，既能从宏观上提供支出的结构状况，又能提供各部门执行预算的信息，将支出的功能结构和部门执行有机的结合，使国库会计的支出核算有了“血肉”，监管有了具体的对象。

　　（二）实行政府采购。国库会计不仅在核算内容上要反映通过政府采购实现的上万亿元的财政支出，还要满足政府采购在资金支出结算上的要求。目前政府采购支出方式大致有三种，一是仍按现行国库制度，层层下拨采购资金到各单位；二是由国库拨款到采购中心，然后由其支付给供货商；三是由国库直接拨付给供货商。显然，只有第三种才能满足政府采购所要求的资金使用高效，少花钱多办事，资金分配使用透明。

　　（三）统一发放工资。一是要按“工资专户”核算管理的要求，为同级财政机关开设工资存款专户，并按规定的比例及时、足额提出“工资存款”；二是坚持先预算拨款，后“条子”拨款，确保工资足额及时发放；三是对工资资金和建设资金双方揭示，分别反映。

　　三、国库会计要适应国库单一帐户的核算

　　国库单一帐户就是政府将所有财政性资金集中在国库开设帐户，所有支出都通过这一帐户进行拨付。国库会计不仅要核算、管理财政预算内收支，还要核算、管理财政预算外收支，国库会计将直接给商品和劳务提供者支付资金。

　　（一）将预算外收支纳人国库核算管理。目前国库会计仅仅是为同级财政机关开设了一个预算外资金帐户，没有反映预算外资金核算的内容，编制预算外资金报表，大多数预算外资金实行商业银行专户储存，财政机关自编报表，月末与开户银行核对余额的管理办法。作为预算执行的重要部门的国库，面对种类繁多、规模庞大的预算外资金，不能置身于综合财政预算改革之外，应全面参与预算外资金的核算与管理，设立预算外收支科目，编制预算外收支报表，反映分析预算外资金运行情况，全面落实“收支两条线”的规定。

　　（二）建立国库电子联行体系。国库单一帐户要求财政资金高速运转，减少延解、占压，全面提高财政资金使用效率，缓解收支矛盾。因此，国库会计要参加同城票据交换，直接清算财政资金，要利用自身已建的局域网络和“一级财政，一级国库”的机构优势，建立异地财政资金结算的电子联行，直接将财政资金划入收款国库或商品供应商和劳务提供者所在地国库。

　　四、国库会计要配合国库职能的转变

　　（一）为货币政策制定提供信息。中央银行需要利用国库这个 “窗□”了解预算执行情况和国家财政政策，实现货币政策与财政政策的相互协调。国库会计要及时准确提供国库资金变化，国债发行、兑付情况的信息，分析预测其发展趋势，为央行有效地进行公开市场操作，及时调整货币信贷政策提供依据。

　　（二）为预算执行提供参考。国库会计是连结税收会计与财政总预算会计的桥梁和纽带，要利用自身联系面广，信息渠道多的优势，全面提供有关税收与预算方面的信息。如提供并分析重点税源的变化情况，重点支出的进度情况，预算收支总量及结构的状况及发展趋势等，为编制和执行预算提供参考。

　　（三）为国库监管提供依据。国库会计要努力创造条件，改变目前国库监督管理、内控的被动局面，为科学管理提供依据。对支拨资金的管理，要严格执行人大通过的预算，随时掌握提供分部门、分功能的预算数、执行数，防止违规突破预算。对退库资金的管理，如提退手续费，随时掌握提供提退基数、比例，先征后返的，随时检索原人库的缴款书，防止骗退、错退、超退、误退。国库会计还要为国库内控提供依据，通过国库会计的制度执行，发现漏洞，不断充实、完善规章制度，通过国库会计对会计资料的实地检查，会计信息的定量与定性分析，发现异常，寻找原因，防范化解国库资金的风险。

　　面对国库会计需要解决的上述问题，除在体制上要有所突破外，还必须对国库会计本身进行研究、探求和改革。

　　第一，要从理论上准确定位国库会计。对于国库会计定位有两种观点，一种认为国库会计是预算会计的一部分，另一种认为国库会计是银行会计的一个分支。两种观点只不过是分类的角度不同而已，如果把会计分为企业会计和预算会计，国库会计属于预算会计；如果按行业来划分，国库会计又属于银行会计。我国国库的性质和特点，决定了我国的国库会计是以国家预算资金为核算对象，以银行会计为核算手段的会计。

　　1、准确定位国库会计的对象。随着财税、金融体制改革的不断深入，国库在社会主义市场经济中的地位将越来越高，作用会越来越大，国库会计反映和监督的内容将发生变化，会更加全面、深人地渗透经济生活。

　　对象一：预算收、支、退的运动过程和结果。国库会计要办理中央、地方各级固定收入，中央、地方共享收入，地方共享收入，中央、地方预算外收入的收缴。办理中央、地方各级财政资金的支拨，要分部门预算，分功能结构预算，还要反映综合财政预算，要直接向供货商签发支票。办理各级财政资金的退库，反映退库政策的效应，退库资金的营运，退库结构、比重的变化。

　　对象二：政府债券资金的运动过程和结果。为了启动消费、拉动投资，我国采取了积极的财政政策，扩大了国债发行规模，国债资金迅速增加，国债发行、流动、兑付方式也发生了重大变化，实行了招投标、承购包销，建立了国债一级市场和二级市场，国债资金投人使用的领域扩太，这些都构成了国库会计的重要对象。

　　对象三：财政转移支付资金的运动过程和结果。转移支付是一个国家各级政府之间在既定的事权和财权框架下的财政资金转移。我国地域辽阔，地区间的发展不平衡，既有中央向地方的转移支付，又有上级地方政府向下级地方政府的转移支付，包括预抵税收返还，各项补助支出等。

　　2、准确定位国库会计的主体。《国家金库条例》和《预算法》都规定了国库库款的支配权，属于同级财政机关，除法律、法规另有规定外，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或以其他方式支配已入库的库款，显然，国库资金不属银行所有，不归银行支配，所以银行不是国库会计的主体，国库会计的主体是国库为之服务的特定的同级财政机关。国库会计应紧紧围绕着国家财政资金进行核算、反映和监督，为国家的预算执行服好务。

　　3、准确定位国库会计的载体。我国实行的是委托金库制，《人民银行法》规定经理国库是人民银行一项重要的职责。国库会计如何对财政资金活动进行控制和观念总结，运用银行会计的一些方法和手段，如日清月结、帐务核对、联行体系等，实践证明是行之有效的。所以《国家金库条例实施细则》规定，国库会计的核算方法除本条例规定者外，均按《中国人民银行会计制度》执行，银行会计是国库会计的载体。随着财政资金活动出现的变化，国库会计要充分利用银行会计的特点，适时改革，更好地对财政资金进行控制和观念总结。

　　第二，要在实践中改革完善国库会计。根据以上理论基础，国库会计的改革思路是：

　　1、实行国库会计与银行会计分帐核算。实行财政在国库开户，国库在银行开户，国库会计直接参加同城票据清算，取消行库往来，增设“人民银行存款”科目，下面可以设置“工资存款”、“预算外存款”等明细帐。

　　2、合理设置国库会计科目。根据财政资金的变化情况，目前国库会计应设置以下7类科目：（1）收人类科目。中央固定预算收入、中央地方共享收入、地方固定预算收入（分省、市、县、乡，含“地方”的，以下同）、地方共享收入、中央预算外收入、地方预算外收入。（2）退库类科目。与收入类科目对应设退库类科目，反方向反映。的）支出类科目。中央预算支出、中央预算外支出、地方预算支出、地方预算外支出。（4）共同类科目。转移支付支出（中央、地方）、转移支付收入（中央、地方）、待结算财政资金、暂收款、暂付款。（5）联行类科目。国库往帐、国库来帐、已核对国库来帐、末核销国库款项。（6）国债类科目。代收国家债券款、兑付国家债券本息款、兑付国家债券备用金。（7）表外类科目。重要空白凭证、有价单证及收款单、已兑付国家债券。

　　3、明确国库会计记帐方法。国库会计运用复式记帐原理，以“借”、“贷”作为记帐符号，以“资产=负债”进行帐务独立平衡，并产生国库会计资金报表。

　　4、统一规范国库会计凭证。国库会计使用的收入缴款凭证、拨款支付凭证、收入退库凭证和科目更正凭证等，要统一规格、联数、尺寸、识别标志、防伪标志等，要严格印制、领用手续，加强管理。