会计集中核算与国库集中支付融合的探索与思考
发布时间：2015-07-06 12:10
睢宁县会计集中核算改革始于2001年4月，经县编办批准设立会计核算中心，为财政局下属股级事业单位，统管对象为县级全额拨款的行政事业单位和纳入预算外资金管理的自收自支事业单位，统管范围包括各项财务收支，按照单位收支自主权不变、预算安排的资金使用权不变、内部理财机制不变、财务管理职能不变、单位收支预算编制方法不变的原则，实行“单一帐户、集中支付、统一核算”。
一、集中核算的主要做法
（一）撤销单位原有存款帐户，设立会计核算中心帐户。会计核算中心在各专业银行开设总户，并在总户下开设各单位分户，实行“总户管理、分户核算”，在会计核算中心帐户开设后即时冻结各统管单位银行帐户，由财政局和县人民银行负责统一办理销户和存款余额划转手续。
（二）做好会计档案资料移交，实行集中核算。核算中心利用五一长假，办理完成所有统管单位的会计档案交接，并将期初资料录入计算机，完成期初建帐工作。核算中心通过对工作人员进行严格的培训，使每个岗位工作人员都熟练使用计算机来进行软件操作，保证了会计电算化的顺利实施，从凭证制作、审核、记帐到报表编制等均通过网络来完成，提高了效率，减少了差错。会计核算中心根据工作需要设置主任、总会计、统管会计、资金会计等岗位，单位发生收支业务，必须通过统管会计、总会计、资金会计审核后方可办理，对于手续不全或违规违纪的支出，核算中心予以退回，并作出记录。纳入集中核算后，各单位的会计档案由核算中心统一保管、编目、立卷、归档。
（三）取消单位会计机构，实施报帐员制度。单位会计机构撤销和会计人员取消后，设置专职报帐员，作为联结核算中心和单位的纽带，负责向核算中心申请支款、经办单位财务收支具体业务，业务上受核算中心指导，行政上受单位管理。报帐员确立后，核算中心又根据单位业务量的大小，分别核发了备用金，用于报帐员支付单位零星费用。
（四）办理工资直发。核算中心在对财政供养人员及工资标准进行清理的基础上，实施工资统发，核算中心为每位干部职工在银行设立一个工资帐户，按月将人事部门审核后的工资打入工资卡，实行工资直付。
（五）统一财务公开。会计核算中心定期向有关单位提供会计报表和财务分析，并统一办理财务公开。
二、会计核算中心的运行成效
1、夯实了会计基础，提高了地区财务管理水平，有效遏制和纠正了不合法凭证和不合理开支，取得了良好的监督效应。统管单位由运行初期的被动接受，变为自觉遵守各项财务管理制度。
2、保证了各统管单位会计核算的及时、准确、完整，会计信息真实有效。核算中心在日处理200余笔业务的情况下，始终坚持质量和效率并重，并经常适应报帐需要调整工作方法和办事程序，深得单位的认可。
3、财政部门对财政性资金的监控力度加大，置监督于事前、事中、事后的全过程，专项资金被挤占、挪用的现象不再发生。
4、会计监督的作用明显提高，财务人员的地位得到加强。核算中心的成立，将单位原有的算帐、记帐、分析等工作交由核算中心接替，将单位会计从繁琐重复工作中解脱出来，使其有更多的时间和精力开展财务管理工作。资金的使用权和监督权的分离，也使得财务人员的“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的现象得到彻底解决。
5、核算中心的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到极大的推动作用。核算中心为部门预算的编制提供了准确的信息和基础的资料，也促使单位严格执行预算，保证其支出的有序性、计划性；核算中心的运行为政府采购的纵深发展提供了发展的空间，严格执行政府采购规定是核算中心审核的重要依据，凡规定纳入政府采购的物品或劳务，统管单位违规的，核算中心将予以拒付，凡部门预算中没有纳入的采购项目，单位自行办理的，核算中心也不予报销。政府采购中心作为会计核算中心的统管单位之一，核算中心同时也监督政府采购资金的运行。核算中心使政府采购真正实现了采购权、物品使用权、资金拨付权三权分离。
会计集中核算是我县实施“会计委派制”改革的第一步，也是极其成功的一步，就其改革的目的和运行效果是无可非议的，其形式是国库集中支付的一部分，但与国库直付相比还有一些不足。
三、会计集中核算与国库集中支付的不同之处在于：
1、会计集中核算监督对象是行政事业单位收支活动，且主要侧重于支出的管理，而国库集中支付则监督国库资金的收支运行，收入和支出并重。
2、会计集中核算资金核拨方向是国库？会计核算中心（**单位）？供应商，国库拨出前还需要财政局归口管理的科室审核把关，有时同一笔经济业务，归口科室、经办国库的总预算会计、会计核算中心均要求单位提供支出的原始凭证，并作为办理拨付的依据，单位只好将凭证复印分别送交后方可办理。而单位报帐员也需由归口科室到总预算会计，再到会计核算中心，往返数次方可办完一笔业务。手续繁琐，重复劳动多。
3、国库资金的短缺，与之对应的是部分单位资金盈余。许多财政性资金滞留在会计核算中心（单位）帐户上，而单位间的苦乐不均也给会计核算中心以同一尺度管理带来难度，核算中心并不能完全解决财政资金不足的问题。而财政部门管理的许多专项资金不是在国库，而是在财政部门内部开立的专户上，管理和使用由各科室把关，其数量和规模都很大，形成了国库外的国库。
4、与全县政府采购总的规模和数量上看，目前行政事业单位的物品采购、服务采购等虽纳入政府集中采购，但以每个单位作为采购人，并不能完全发挥集中采购的效果，没有形成规模效应，使得采购行为呈现随意、零星和规模偏小的特点。
四、解决会计集中核算不足的主要途径，是将集中核算功能融入国库集中收付之中。其可能性和必然性主要是：
1、将会计集中核算功能融入国库集中支付，是国际上和国内部分地区国库集中收付制度的发展趋势。当前，美、法等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。尤其是西方国家的会计丑闻不断，促使其政府注重会计监管。在我国，部分地区利用会计集中核算机构进行国库集中支付制度的试点，实行了预算单位层次的零余额帐户管理和单位经常性支出的财政直接支付，相关的尝试证明在操作层面上两种制度可以实现有效融合。
2、切实解决财政管理体制存在的难题需要充分发挥会计集中核算制度的作用。目前，我国财政管理体制还没有健全，存在收支不透明、地方和部门利益强化等问题，特点是在一些地区、部门管理失控导致腐败行为履禁不止，权力缺乏有效监督，要从根本上解决这一问题，必须综合运用国库集中收付和会计集中核算，对所有财政性资金进行全方位、全过程的监督，规范收支行为和提高资金使用效率。
3、实行国库集中收付后，会计核算功能仍需继续加强。实施国库集中收付，大量的资金仍需通过财务核算，同时，日常支出多为零星开支，不能集中支付，但需要即时监控，若实行分散核算，则原有的挤占挪用财政性资金、乱开支、会计监督弱化、会计信息失真的弊端又将出现，影响国库集中支付改革的进程。
核算中心规范的运行为我县国库集中支付改革奠定了坚实基础，其银行帐户清理和统管为国库单一帐户体系的建立提供了依据，而真实、准确、完整的会计信息资料和高素质的管理人员为国库直付提供了技术与人力保证，核算中心的集核算、监督、服务为一体，满足了国库集中支付改革中对专设部门的各项要求，可以承担起国库支付执行机构的功能。所以应在会计集中核算的平台上，构建国库集中支付与会计集中核算为一体的国库集中收付体系。
五、如何将会计集中核算融入国库集中支付，主要从以下方面着手：
1、将会计核算中心更名为国库支付中心，下设核算中心（以下简称核算中心）和支付中心（以下简称支付中心）两个部门，核算中心仍按现有模式运作，监督各单位收支及核算业务。支付中心则承担国库支付执行机构的职能，负责记录指标帐、银行帐等，办理财政性资金集中支付的具体审核业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。
2、实施财、税、库、行、单位联网，完善财政管理信息系统，保证各项收支数据信息的及时传递和高效运行，预算、控制、异地查询、统计分析、监控均在网络界面上实现。
3、建立国库单一帐户体系：一是设立国库单一帐户，由财政国库管理机构监督和使用，用于记录核算和反映预算内资金（含基金及财政各专户撤销并入的专项资金）的收支活动，按收入和支出设置分类帐，按预算收支科目和单位设置明细帐。二是在会计核算中心的代理银行设立财政零余额帐户和预算外资金支付专户，由支付中心监督和使用，用于财政直接支付的工资、采购支出，财政授权支付的零星支出，实行资金实拨制，与国库实时清算。三是为预算单位开设零余额分账户，该分账户分预算内外分户，由核算中心按预算单位进行分户核算。用于记录、核算和反映预算单位的零星支出及财政授权支付，实行零余额管理。预算单位到核算中心报账时，由会计核算中心从预算单位零余额分账户支付资金，并实时与财政零余额户或预算外资金支付户清算。四是在商业银行开设财政预算外资金专户，按收入和支出设置分类账和明细帐。五是开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门及预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一帐户清算。
为配合会计集中核算，保留会计核算中心原在代理银行为集中核算单位开设的统一账户，用来核算实行国库集中收付之前的单位原有资金，以及今后预算单位发生的非财政性资金收支活动。同时在代理银行为预算单位开设备用金账户，预算单位的现金支付业务直接转入各预算单位的备用金账户。
4、完善部门预算编制。预算的编制要根据预算单位的实际收支情况编制，既要考虑到收支平衡，又要考虑到支出结构要适合单位的实际情况，以利于预算单位执行预算。
5、规范操作程序。
（1）收入收缴方式。收入收缴分直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款单位和缴款人按有关规定，直接将应缴收入缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户。集中汇缴是由征收机关按有关规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一帐户或财政专户。
（2）收入收缴程序。直接缴库的财政性资金，经征收机关审核无误后，由缴款人通过开户银行将资金缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户；集中汇缴是指小额零散资金和法律另有规定的应缴收入，由征收机关与收缴收入的当日汇总缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户。
（3）国库集中支付流程：预算单位每月向财政归口科室填报下月“预算经费请拨单”，财政归口科室审核后，按预算内、外资金性质，分别报送财政国库管理机构和预算外资金管理机构，相关机构审核后将计划批复给预算单位，并分别抄送支付中心和归口科室。
直接支付程序：由预算单位填写直接支付申请书，连同相关凭证一起交支付中心，支付中心根据国库管理机构核批的当月用款预算，审核支出的合理性、合法性后开据通知单，经国库管理机构审核盖章后送人民银行国库部门，人民银行国库部门与代理银行根据支付凭证和通知单办理资金划转手续，支出中心同时开具直接支付凭证送代理银行办理支付。支付中心在办完审核手续后将相关凭证交核算中心记帐。
授权支付程序：支付中心每月核定授权支付额度，开出授权支付额度通知单，报国库管理机构审核盖章后送人民银行国库部门，同时将支出明细加盖支付中心印章后送交代理银行。预算单位按规定使用授权支付资金时，填制财政授权支付凭证，核算中心审核盖章后送代理银行，代理银行将款项从财政零余额帐户拨到预算单位零余额户，然后办理支付。人民银行国库部门根据授权支付通知单等和代理银行办理资金划转手续。
一、集中核算的主要做法
（一）撤销单位原有存款帐户，设立会计核算中心帐户。会计核算中心在各专业银行开设总户，并在总户下开设各单位分户，实行“总户管理、分户核算”，在会计核算中心帐户开设后即时冻结各统管单位银行帐户，由财政局和县人民银行负责统一办理销户和存款余额划转手续。
（二）做好会计档案资料移交，实行集中核算。核算中心利用五一长假，办理完成所有统管单位的会计档案交接，并将期初资料录入计算机，完成期初建帐工作。核算中心通过对工作人员进行严格的培训，使每个岗位工作人员都熟练使用计算机来进行软件操作，保证了会计电算化的顺利实施，从凭证制作、审核、记帐到报表编制等均通过网络来完成，提高了效率，减少了差错。会计核算中心根据工作需要设置主任、总会计、统管会计、资金会计等岗位，单位发生收支业务，必须通过统管会计、总会计、资金会计审核后方可办理，对于手续不全或违规违纪的支出，核算中心予以退回，并作出记录。纳入集中核算后，各单位的会计档案由核算中心统一保管、编目、立卷、归档。
（三）取消单位会计机构，实施报帐员制度。单位会计机构撤销和会计人员取消后，设置专职报帐员，作为联结核算中心和单位的纽带，负责向核算中心申请支款、经办单位财务收支具体业务，业务上受核算中心指导，行政上受单位管理。报帐员确立后，核算中心又根据单位业务量的大小，分别核发了备用金，用于报帐员支付单位零星费用。
（四）办理工资直发。核算中心在对财政供养人员及工资标准进行清理的基础上，实施工资统发，核算中心为每位干部职工在银行设立一个工资帐户，按月将人事部门审核后的工资打入工资卡，实行工资直付。
（五）统一财务公开。会计核算中心定期向有关单位提供会计报表和财务分析，并统一办理财务公开。
二、会计核算中心的运行成效
1、夯实了会计基础，提高了地区财务管理水平，有效遏制和纠正了不合法凭证和不合理开支，取得了良好的监督效应。统管单位由运行初期的被动接受，变为自觉遵守各项财务管理制度。
2、保证了各统管单位会计核算的及时、准确、完整，会计信息真实有效。核算中心在日处理200余笔业务的情况下，始终坚持质量和效率并重，并经常适应报帐需要调整工作方法和办事程序，深得单位的认可。
3、财政部门对财政性资金的监控力度加大，置监督于事前、事中、事后的全过程，专项资金被挤占、挪用的现象不再发生。
4、会计监督的作用明显提高，财务人员的地位得到加强。核算中心的成立，将单位原有的算帐、记帐、分析等工作交由核算中心接替，将单位会计从繁琐重复工作中解脱出来，使其有更多的时间和精力开展财务管理工作。资金的使用权和监督权的分离，也使得财务人员的“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的现象得到彻底解决。
5、核算中心的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到极大的推动作用。核算中心为部门预算的编制提供了准确的信息和基础的资料，也促使单位严格执行预算，保证其支出的有序性、计划性；核算中心的运行为政府采购的纵深发展提供了发展的空间，严格执行政府采购规定是核算中心审核的重要依据，凡规定纳入政府采购的物品或劳务，统管单位违规的，核算中心将予以拒付，凡部门预算中没有纳入的采购项目，单位自行办理的，核算中心也不予报销。政府采购中心作为会计核算中心的统管单位之一，核算中心同时也监督政府采购资金的运行。核算中心使政府采购真正实现了采购权、物品使用权、资金拨付权三权分离。
会计集中核算是我县实施“会计委派制”改革的第一步，也是极其成功的一步，就其改革的目的和运行效果是无可非议的，其形式是国库集中支付的一部分，但与国库直付相比还有一些不足。
三、会计集中核算与国库集中支付的不同之处在于：
1、会计集中核算监督对象是行政事业单位收支活动，且主要侧重于支出的管理，而国库集中支付则监督国库资金的收支运行，收入和支出并重。
2、会计集中核算资金核拨方向是国库？会计核算中心（**单位）？供应商，国库拨出前还需要财政局归口管理的科室审核把关，有时同一笔经济业务，归口科室、经办国库的总预算会计、会计核算中心均要求单位提供支出的原始凭证，并作为办理拨付的依据，单位只好将凭证复印分别送交后方可办理。而单位报帐员也需由归口科室到总预算会计，再到会计核算中心，往返数次方可办完一笔业务。手续繁琐，重复劳动多。
3、国库资金的短缺，与之对应的是部分单位资金盈余。许多财政性资金滞留在会计核算中心（单位）帐户上，而单位间的苦乐不均也给会计核算中心以同一尺度管理带来难度，核算中心并不能完全解决财政资金不足的问题。而财政部门管理的许多专项资金不是在国库，而是在财政部门内部开立的专户上，管理和使用由各科室把关，其数量和规模都很大，形成了国库外的国库。
4、与全县政府采购总的规模和数量上看，目前行政事业单位的物品采购、服务采购等虽纳入政府集中采购，但以每个单位作为采购人，并不能完全发挥集中采购的效果，没有形成规模效应，使得采购行为呈现随意、零星和规模偏小的特点。
四、解决会计集中核算不足的主要途径，是将集中核算功能融入国库集中收付之中。其可能性和必然性主要是：
1、将会计集中核算功能融入国库集中支付，是国际上和国内部分地区国库集中收付制度的发展趋势。当前，美、法等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。尤其是西方国家的会计丑闻不断，促使其政府注重会计监管。在我国，部分地区利用会计集中核算机构进行国库集中支付制度的试点，实行了预算单位层次的零余额帐户管理和单位经常性支出的财政直接支付，相关的尝试证明在操作层面上两种制度可以实现有效融合。
2、切实解决财政管理体制存在的难题需要充分发挥会计集中核算制度的作用。目前，我国财政管理体制还没有健全，存在收支不透明、地方和部门利益强化等问题，特点是在一些地区、部门管理失控导致腐败行为履禁不止，权力缺乏有效监督，要从根本上解决这一问题，必须综合运用国库集中收付和会计集中核算，对所有财政性资金进行全方位、全过程的监督，规范收支行为和提高资金使用效率。
3、实行国库集中收付后，会计核算功能仍需继续加强。实施国库集中收付，大量的资金仍需通过财务核算，同时，日常支出多为零星开支，不能集中支付，但需要即时监控，若实行分散核算，则原有的挤占挪用财政性资金、乱开支、会计监督弱化、会计信息失真的弊端又将出现，影响国库集中支付改革的进程。
核算中心规范的运行为我县国库集中支付改革奠定了坚实基础，其银行帐户清理和统管为国库单一帐户体系的建立提供了依据，而真实、准确、完整的会计信息资料和高素质的管理人员为国库直付提供了技术与人力保证，核算中心的集核算、监督、服务为一体，满足了国库集中支付改革中对专设部门的各项要求，可以承担起国库支付执行机构的功能。所以应在会计集中核算的平台上，构建国库集中支付与会计集中核算为一体的国库集中收付体系。
五、如何将会计集中核算融入国库集中支付，主要从以下方面着手：
1、将会计核算中心更名为国库支付中心，下设核算中心（以下简称核算中心）和支付中心（以下简称支付中心）两个部门，核算中心仍按现有模式运作，监督各单位收支及核算业务。支付中心则承担国库支付执行机构的职能，负责记录指标帐、银行帐等，办理财政性资金集中支付的具体审核业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。
2、实施财、税、库、行、单位联网，完善财政管理信息系统，保证各项收支数据信息的及时传递和高效运行，预算、控制、异地查询、统计分析、监控均在网络界面上实现。
3、建立国库单一帐户体系：一是设立国库单一帐户，由财政国库管理机构监督和使用，用于记录核算和反映预算内资金（含基金及财政各专户撤销并入的专项资金）的收支活动，按收入和支出设置分类帐，按预算收支科目和单位设置明细帐。二是在会计核算中心的代理银行设立财政零余额帐户和预算外资金支付专户，由支付中心监督和使用，用于财政直接支付的工资、采购支出，财政授权支付的零星支出，实行资金实拨制，与国库实时清算。三是为预算单位开设零余额分账户，该分账户分预算内外分户，由核算中心按预算单位进行分户核算。用于记录、核算和反映预算单位的零星支出及财政授权支付，实行零余额管理。预算单位到核算中心报账时，由会计核算中心从预算单位零余额分账户支付资金，并实时与财政零余额户或预算外资金支付户清算。四是在商业银行开设财政预算外资金专户，按收入和支出设置分类账和明细帐。五是开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门及预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一帐户清算。
为配合会计集中核算，保留会计核算中心原在代理银行为集中核算单位开设的统一账户，用来核算实行国库集中收付之前的单位原有资金，以及今后预算单位发生的非财政性资金收支活动。同时在代理银行为预算单位开设备用金账户，预算单位的现金支付业务直接转入各预算单位的备用金账户。
4、完善部门预算编制。预算的编制要根据预算单位的实际收支情况编制，既要考虑到收支平衡，又要考虑到支出结构要适合单位的实际情况，以利于预算单位执行预算。
5、规范操作程序。
（1）收入收缴方式。收入收缴分直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款单位和缴款人按有关规定，直接将应缴收入缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户。集中汇缴是由征收机关按有关规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一帐户或财政专户。
（2）收入收缴程序。直接缴库的财政性资金，经征收机关审核无误后，由缴款人通过开户银行将资金缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户；集中汇缴是指小额零散资金和法律另有规定的应缴收入，由征收机关与收缴收入的当日汇总缴入国库单一帐户或财政预算外资金专户。
（3）国库集中支付流程：预算单位每月向财政归口科室填报下月“预算经费请拨单”，财政归口科室审核后，按预算内、外资金性质，分别报送财政国库管理机构和预算外资金管理机构，相关机构审核后将计划批复给预算单位，并分别抄送支付中心和归口科室。
直接支付程序：由预算单位填写直接支付申请书，连同相关凭证一起交支付中心，支付中心根据国库管理机构核批的当月用款预算，审核支出的合理性、合法性后开据通知单，经国库管理机构审核盖章后送人民银行国库部门，人民银行国库部门与代理银行根据支付凭证和通知单办理资金划转手续，支出中心同时开具直接支付凭证送代理银行办理支付。支付中心在办完审核手续后将相关凭证交核算中心记帐。
授权支付程序：支付中心每月核定授权支付额度，开出授权支付额度通知单，报国库管理机构审核盖章后送人民银行国库部门，同时将支出明细加盖支付中心印章后送交代理银行。预算单位按规定使用授权支付资金时，填制财政授权支付凭证，核算中心审核盖章后送代理银行，代理银行将款项从财政零余额帐户拨到预算单位零余额户，然后办理支付。人民银行国库部门根据授权支付通知单等和代理银行办理资金划转手续。
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