地方政府债券会计信息披露问题研究

　　2009年我国以“代发代还”的方式发行2000亿左右的地方政府债券，以增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。这一措施引起了不少争议。基于目前不少地方政府存在财务不透明、隐性债务多，且税收稳定性差等问题，不少专家警示其中隐藏的诸多风险。为此，中央政府采取了一些规避手段，通过中央政府“代发代还”的形式，由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级;在募集资金的使用上，规定发债募集资金只能用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目，不得用于经常性支出;在监督机制上，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。该政策利用了《预算法》中留有的空间，使地方政府发行债券合法化。在此背景下，如何加强债务管理体系的建设，从微观上严格控制债务风险，防止过度举债引发的地方债务危机，成为迫切需要研究的课题。

　　一、地方政府债券会计信息披露的必要性

　　地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。为了降低风险，此次地方政府债券采取了中央政府“代发代还”的方式，这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式软化了地方政府的债务约束，在某种程度上可能导致地方政府的过度举债，诱发地方政府的道德风险。正因为如此，强化地方政府债券会计信息披露机制，定期在公开媒体披露地方债的财务信息，确保公众的知情和监督权，才显得尤为必要。

　　(一)有利于增强政府防范风险意识，降低和化解财政风险披露

　　地方政府债券信息，能使政府管理者对政府债务和债券的运行有—个全面清晰的认识，为政府制定合理的偿债计划和防范债务风险提供充分的信息依据，在一定程度上明确政府的权力和责任，有效防止政府代际债务转嫁，从而分清各级政府间权责，防止政府随意扩大债务，合理安排预算，不对现有结余盲目乐观。

　　(二)有助于政府合理筹集资金，降低筹资成本

　　披露地方政府债券会计信息，有利于促进地方政府准确核算财政债务，引导政府管理者将宏观管理理念和微观市场运作进行有机结合，使政府管理者运用市场机制筹集用于公共产品和服务领域的资金，进行科学的筹资决策，从而利于政府合理筹集资金，降低筹资成本。

　　(三)有利于提高政府活动的透明度，维护政府形象

　　披露地方政府债券的财务信息，能帮助政府履行对公众公开说明职责，并能使信息使用者评估其受托责任;帮助信息使用者评估政府当年的政绩;帮助信息使用者评估政府能够提供服务的标准及偿付到期债务的能力。同时，有利于在更广泛的基础上论证预算，是加强政府预算透明度的一项基本要求。地方政府债券信息披露应当要求政府评估风险因素，在预算中为或有风险提取准备金，公布或有负债和总体风险状况。政府一旦披露了财政债务信息，还能方便市场全面跟踪政府的财政状况。市场参与机构如投资者和信用评级机构，为投资获利目的和为客户提供投资咨询，会从市场角度分析政府财政风险对政府债券信用和对宏观经济的影响。这些机构的分析也会间接地强化预算约束。另外，财政债务的准确核算和披露提高了政府的透明度，增加政府的可信度。

　　二、地方政府债券会计信息披露现状

　　利用会计手段，准确核算和披露财政债务，无疑有助于规避地方政府债券在发行、运作过程中的风险，也有助于提高政府活动的透明度，维护政府形象。目前，我国地方政府债券信息披露还存在许多不足之处。

　　(一)无法全面准确地记录和反映政府的负债情况

　　现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表。其中财政负债信息主要通过资产负债表和财政支出明细表反映。资产负债表通过“借入款”项目，反映某一时点政府财政实际拥有的因政府借款和政府债券引起的债务本金数额。财政支出决算明细表通过“债务利息支出”科目，反映当期归还的到期债务利息数额。与财政负债的核算范围相适应，预算会计报告也只能揭示和披露直接显性负债信息，对直接隐性负债风险的状况无法作出客观评价。由此带来的后果是预算会计披露的财政负债规模远远低于实际存在的财政负债规模，可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政负债风险，政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。

　　(二)我国尚未实行政府财务报告制度，预算报告制度尚待完善

　　我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告，因此对于财政债务信息的反映也是分散的、零碎的，很难让人们对其形成一个完整的概念。财政预决算报告中仅反映当年的部分债务收支情况，没有反映债务余额状况，所披露的债务信息缺乏连续性，不利于政府作出正确的经济决策。

　　(三)无法提供债务资金投资项目主体的成本和费用

　　在目前的政府财务信息披露体系下，没有反映项目情况的独立财务报告，项目资金在部门内部安排使用，以部门或单位编制报表，无法体现单个项目资金的使用情况和项目的成本核算。这无法满足地方政府债务透明化的要求，无法实现公众对项目资金运行情况的知情权。

　　三、地方政府债务会计信息披露的完善策略

　　地方政府债券财务信息的披露应当满足各级政府的财政管理部门、宏观经济决策和管理部门、立法机关和审计部门、社会公众等信息使用者的需求，全面披露债券收入、债券资金使用、债券投资项目收入以及债券本息的偿还四个阶段的财务信息，并且对债券的发行、结构等相关非财务信息公开披露。目前，我国的披露体系存在严重的信息结构不合理、信息缺损的弊端，这种只披露预算性信息，弃财务信息于不顾的信息体系，不能满足社会各方相关利益集团对公共会计信息的需要，也不利于政府组织内部监督机制的完善和公共监督机制的形成与建设。因此笔者认为，应从以下方面建立地方政府债券财务报告系统。

　　(一)建立政府财务报告制度，规范政府资产、负债等财务状况的信息披露

　　建立政府财务报告制度应与应计制核算基础相结合，对符合应计制基础下负债确认条件和计量标准的政府债务，应按要求进行相应的会计核算，并在政府财务报表中反映。预算报告应成为财务报告体系的组成部分，公开透明的预算信息，利于公众对政府编制预算执行预算的监督，也是尊重公众知情权的重要表现。

　　从国际经验来看，一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。政府财务报告是全面、系统地反映政府财务状况的信息载体，也是政府会计综合信息披露的规范化途径。如美国在其政府综合年度财务报告中披露相关的政府债务信息。美国政府综合年度财务报告中财务报表的结构为“金字塔”型。自上而下分别为高度浓缩和概括的财务报表、通用财务报表、按基金类型编制的合并财务报表和单个基金及账户组报表。这种“金字塔”型的报表结构从简约到详细，充分反映了政府资产负债、财务收支和现金流量等财务信息，在很大程度上满足各个层次和各种类型使用者的一般要求和特殊要求。基于全面披露政府债权债务情况的要求，在财政总预算会计报表中既要反映债务预算收支，也要反映政府的债权债务变动情况。

　　为了全面反映政府债权债务情况，需要在财政总预算会计的资产负债表中增设若干资产、负债、净资产栏目，具体包括：在资产类项目中增设对外贷款、有偿资金放款、转贷款放款、应收财政转贷款、待处理贷放款项目;在负债类项目中增设政府债务(取代原有借入款)、应付财政转贷款项目;在净资产类项目中增设政府贷款基金、偿债基金项目。期末，分别按照相应的总账科目余额填列各个项目。为了避免由于双分录核算造成的资产、权益在资产负债表中的重复反映，在编制资产负债表时，要将“债务预算结余”科目贷方余额与“待筹集偿债资金”科目和“已筹集偿债资金”科目借方余额相互冲减。这三个科目余额不在资产负债表中反映。地方政府债券财务信息的全面反映，应包括债券的存量和流量报表，反映已经偿还和未偿还债务的本息情况等。

　　(二)单独披露地方政府债务资金项目信息

　　债务资金项目是政府财务报告应提供的重要信息。以地方政府债务资金项目为会计主体，采用应计制会计核算基础的条件下，应对项目财务信息进行披露，编制资产负债表和成本分析报表，全面体现项目的财务状况和经营成果。项目主体最主要的期间为从项目开始到完工后结账的这个期间。由于大部分资本项目都是跨年度项目，只有将各项目发生的所有收入和支出都登记入账，才能编制出完整的财务报表。年终财务报表只能反映资本项目进度及年度内财务收支情况;即使是跨年度的工程，资本项目基金也应当编制年度财务报表，披露本年度和累计的运营情况，以满足使用者的具体需要。项目主体的财务报表包括：(1)收入、支出及余额变动表，这张报表要求按收入和其他资金来源、支出和其他资金运用分别揭示项目的收支情况及余额。(2)资产负债表，要求揭示当期可支用的资产和流动负债、余额。

　　(三)丰富非财务信息的披露内容借鉴美国财务报告的构成模式。除了披露预算和财务方面的信息，应丰富附注中非财务信息的披露内容，包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息，提高信息的相关性。同时，对财务报告附注应披露的信息进行法规性的规范。对于地方政府债券发行的具体信息，如债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等，任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息等都应当作为相关非财务信息进行披露。

　　(四)建立信息公开披露制度，保证地方债券信息充分披露

　　要求地方财政建立健全财务报告制度，在发行债券时，从程序上保证信息能够真实、有效地公开。同时，要求地方审计部门对信息的真实性予以监督。财务报告应当通过一定的方式公开，满足各方利益相关者信息需要的同时，接受社会的监督。建立完善的政府信息公开体系和监督机制，提高利益相关者对政府财务报告的关注度，形成政府会计信息的需求市场，让市场需求成为政府会计改革的动力。

　　(五)提供政府绩效信息

　　考虑到政府公共部门绩效衡量的复杂性，以及许多绩效不能量化反映的事实，原来的财政收支决算报告中决算说明书或财务情况说明书应改进为财务报告附注。同时，借鉴GASB第34号准则公告的做法，要求政府财务报告提供管理讨论与分析等内容，用特定的议题、图形、图表和表格等形式，对涉及财务、非财务的事项及相关的受托业绩加以描述。一般情况下，社会公众在评估政府的施政绩效及政府履行公共受托责任时，最重视政府施政的效率及效果。地方政府债券项目采用绩效预算方法，对于预算及会计信息都应进行披露，让民众充分监督，促进债务融资项目的良性发展，提高地方政府的公共管理水平。

　　各部门应凭借接近项目支出实际活动的优势，集中第一手资料和信息，在编制本部门支出预算草案时进行科学的评价;在各级财政部门的预算审查环节，要建立严格的绩效预算审查制度，通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡，对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整;财政部门要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度，在提出公共预算时要设有与该支出对应的效果指标;在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效，在决算时要报告最终的资金绩效情况，并对各部门的项目支出进行横向的成本效益分析，找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因，为以后支出决策提供依据。

　　(六)公开地方政府财政风险，建立政府债务管理信息系统

　　披露政府债务信息的形式包括下级政府对上级政府的披露、政府对立法机关的披露和向社会披露政府的债务情况。上级政府应要求下级政府提供直接债务和或有债务的各种情况，包括具体项目、种类、期限以及资金数额等;财政部门每年将债务情况作为财政报告的组成部分向人代会提交，并接受人大代表的质询，将政府债务的监督管理纳入法制化的轨道;政府的财政信息适时向社会公布，有助于公众和市场监督政府的财政状况。政府债务的管理信息系统，实质上是在建立政府债务的计量和报告标准体系的基础上。及时取得政府债务的基础数据，并由财政部门根据债务尤其是或有债务的确认原则进行确认和控制，最后以法定形式对政府债务的主要项目、形成原因及其对财政可能产生的影响，予以恰当披露。