论绩效评价导向政府会计体系的构建

　　[摘要]政府公共受托责任解除的根本途径是政府绩效信息的全面披露，但定量信息的缺乏制约了政府绩效评价理论与实务的发展。会计作为货币化的经济信息系统，具备提供定量信息的天生优势，本应为政府绩效评价提供数据支持。但现有的政府会计体系在绩效评价支持方面并未发挥出应有作用。因此，有必要以绩效评价为导向构建政府会计体系。

　　[关键词]政府会计 绩效评价导向 公共受托责任

　　从1993年1月5日美国颁布《政府绩效与成果法案》到2004年7月30日我国人事部推出“中国地方政府绩效评估体系”，各国政府和学术界对政府绩效评价的努力从未间断过。然而，如何利用政府会计系统为政府绩效评价提供支持，如何在政府绩效评价体系中引入定量会计信息，学者们鲜有研究。本文提出以绩效评价为导向构建政府会计体系①的框架性设想，试图理顺政府会计、绩效评价与公共受托责任三者的关系，并为我国政府会计改革寻求一个可供选择的切入点。

　　一、政府绩效信息的全面披露与评价：公共受托责任解除的关键

　　政府承担的公共受托责任不同于企业的经营受托责任。经营受托责任源于所有权与经营权的分离，而公共受托责任则源于民主社会制度的建立（Boyne＆Williams，2003；Stewart，1984）。企业以盈利为目标，委托人（股东）可以从企业披露的财务报告中获取投资回报率等财务指标以评价代理人（经理层）的业绩，从而解除代理人的经营受托责任。但政府公共受托责任的解除相对企业而言复杂得多，主要表现为以下方面：

　　其一，政府行为缺乏可观测性。选民与政府之间既存在委托与代理关系，又存在被管理与管理关系，这种强势代理人（政府）与弱势委托人（选民）的特殊委托-代理关系决定了选民在信息获取方面处于不利的地位。与企业中代理人（经理层）受外部竞争（经理人市场和产品市场竞争）制约不同②，同样作为代理人的政府缺少对委托-代理问题的自动约束机制。由于可观测性和市场自动约束机制的缺乏，选民不得不寻求某种信息披露机制，以便了解并制约政府的行为。

　　其二，政府目标与行为多元化。Hood（1995）等将政府的行为及目标归纳为服务于全体公民而非顾客；追求公共利益，而非自身利益；关注市场，但不限于市场，还关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；强调社会服务等。政府行为的多元化要求政府信息披露机制既能提供定量信息，也能提供定性信息，所提供信息的内容既包括经济数据，又包括非经济数据。单纯依靠量化系统（如国民社会统计系统或政府会计系统等）难以完全满足选民对政府公共受托责任履行情况的信息需求③。

　　公共受托责任的上述特征决定了其披露与评价的复杂性，而绩效评价体系的建立能有效解决这一难题。政府绩效是政府行为及其结果的综合体现，它是公共受托责任履行情况的具体表现形式。政府绩效信息的披露既能弥补政府行为可观测性缺乏的问题，又能反映政府多元化行为及其结果的全貌。因此，政府（代理人）往往通过向选民（委托人）披露绩效信息，公开解释、说明其使用权力和资源的方式和效果。

　　而选民（委托人）则通过分析与评价政府绩效信息，对政府公共受托责任的履行情况进行考核。当政府绩效符合选民的预期或既定标准时，政府方可解除其承担的公共受托责任。可见，解除政府公共受托责任的关键应是绩效信息的全面披露与评价。

　　二、政府会计系统：定量绩效信息的重要来源

　　（一）政府会计系统对绩效评价的支持

　　Phillips（2004）等学者认为，定量绩效信息的缺乏已成为制约绩效评价理论与实务发展的瓶颈，脱离数据支持的评价体系无法准确地反映政府公共受托责任的履行情况。而政府会计恰好能弥补绩效评价体系的上述不足，这表现为：

　　一方面，政府财务报告是社会公众可以获取的、关于财产保管责任的唯一综合性报告。政府财务报告的披露在一定程度上解决了政府行为缺乏可观测性的问题，有助于社会公众评价政府及其官员的业绩。另一方面，会计作为一种货币化的经济信息系统，在提供定量财务信息方面具有天生优势。政府可控经济资源的存量、政府债务的规模及其结构、政府财政收入和公共支出等都可以通过会计系统采用特定方法（如权责发生制）提供的数据予以体现。会计系统能最大可能地解决现有政府绩效评价体系缺乏定量信息的瓶颈问题。此外，Pollitt（2000）等还认为，企业型的会计系统和基于此的财务分析体系能有效地为政府绩效评价提供支持，从而监察公共部门的委托-代理问题。

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